商业单用途预付卡乱象之原因分析及法律治理

彭仙莲　任丹　马佳

摘要 本文以教育培训市场之单用途商业预付卡之乱象为切入点，对单用途商业预付卡的发行乱象进行原因剖析并探讨相关法律治理建议，以期在鼓励、激活市场经济的大前提下，有效维护消费者的合法权益。

关键词 单用途商业预付卡 消费者 权益保护

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.305

近年来，教育培训市场频频出现机构“暴雷”，深陷“跑路潮”，其中包括了成立20余年、大众熟知的知名的外语培训机构“韦博英语”。这些“暴雷”“跑路”的教育培训机构在运营及营销过程中，几乎都有涉及采用商业预付卡模式，这进一步导致相关维权的人群之广、金额之大，对社会负面影响之深。

一、教育培訓行业的商业预付卡乱象及其原因分析

（一）教育培训机构“跑路”现象多发且严重

通过网络公开资料查询及统计，仅2019年全国至少已有29家教育培训机构停课、关门，具体可参见下表：

（二）教育培训机构的资质参差不齐，乱发卡现象严重

首先，2018年8月之前.国家或各地政府部门对于教育培训机构并无明确的牌照准入的法律约束，这也使教育培训市场拥有了“小阳春”，很多教育培训机构如雨后春笋一般涌现。后于2018年8月，国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号），规定面向中小学生、开展非学历教育培训的校外培训机构需获得办学许可证，但并未对线下和线上培训作出区分。2019年7月15日，教育部、中央网信办、工业和信息化部、公安部、广电总局、全国“扫黄打非”办等六部门对外公布其联合印发的《关于规范校外线上培训的实施意见》（教基函〔2019〕8号），该文件是我国校外线上培训领域首个国家层面的规范性文件，要求对面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动实施备案审查制度，但对于线上培训活动仍未要求办理办学许可证。对此，目前面向早教、非学科类的线下教育培训，以及面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上教育培训仍不存在牌照、资格准入要求，由此，这些教育培训机构的资质仍参差不齐。

其次，在我国现行法律法规未对发卡商家资质提出要求的大背景下，商家把目光纷纷投向了发行单用途卡的市场。同时，随着消费模式与消费观念的转变，以及商业预付卡给消费者带来的消费便利以及价格优惠，预付卡也逐渐成为了商业的一种新的融资手段，方便商家盘活资金并具有保持稳定客源的功能。但这也不乏导致出现一些资质不佳的商家盲目跟风、过度扩张、虚假宣传、最后卷款潜逃等侵犯消费者合法权益的情形。

（三）对教育培训市场的商业预付卡发行的法律规制欠缺

首先，目前我们国家对单用途商业预付卡的发行、管理等方面，主要是按照中国人民银行和商务部制定的部门规章来执行，法律层级较低，所以它管理的内容也有一定的局限性，对于后续消费者维权就缺乏有效的法律手段。

其次，根据商务部颁发的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第二条规定，仅从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人在境内开展单用途商业预付卡业务方适用该部门规章。换言之，从事线上或线下的教育培训、体育健身、休闲旅游等非零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业不受该部门规章规制，以及个体户、合伙企业等非企业法人发行的任何行业的商业预付卡亦不受该部门规章的规制。

（四）政府对单用途商业预付卡的监管空白大量存在，且企业违法成本比较低

首先，教育培训行业内发行单用途预付卡的企业无须进行至各级商务部进行备案，游离于监管体系之外。

其次，即使在上海等一些城市实际已经要求全部发行单用途预付卡的企业均须至各级商务部进行备案，但仍然有大量企业应备案而未备案，从而形成不备案比备案受约束少、违法收益比违法成本高的“劣币驱逐良币”现象。

再次，就行政处罚而言，根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》相关规定，执法部门对单卡各类违规行为的最高处罚是3万元。但对于一个发卡金额动辄数千万元、甚至上亿元的企业而言，处罚金额实在太低，无法形成真正的威慑。

（五）对单用途商业预付卡内的存量预收资金余额的监管不到位

目前，国内对于单用途商业预付卡的存量预收资金余额的管理措施主要有：发卡企业开设单用途商业预付卡预收资金的专用存款账户、投保履约保证保险、及同业企业互助担保。前述措施在一定程度上确实可保障消费者预付给发卡企业的资金余额安全，但仍存在两方面漏洞：一是前述措施均非通过法律、行政法规予以制定、施行，缺乏法律强制性，不免出现“选择性守法”问题;二是回归到单用途商业预付卡实务中，单用途商业预付卡的获利模式中，很重要的一点就是消费者长期不消费的资金获利，然而，对于消费者长期未消费的金额的法律定性及处置问题，目前尚无明确的法律规定，一定程度上变相“鼓励”了很多商家绞尽脑汁地扩大长期不消费金额的规模，以便将其挪作他用，并造成后期不注重服务或产品质量等恶性循环。

（六）发行单用途商业预付卡的‘跑路企业”的失信成本低

根据《公司法>规定，股东以其认缴的出资额为限对公司债务承担责任，有些发卡企业通过利用公司的“有限责任制度”逃避债务，使得公司的实际的控制人逃离相关法律制裁，即使发卡企业发生“跑路”的情况，也往往仅是发卡企业承担相关债务，发卡企业在工商行政部门登记的法定代表人被列为失信被执行人，但真正的实际控制人、相关董事、监事、高级管理人员却很可能不会受到经济或商誉方面的任何负面影响或负面影响很有限。

二、教育培训行业的商业预付卡乱象之法律治理探讨

（一）明确单用途商业预付卡的类金融工具属性，加强对预付卡消费者的保护力度

首先，从金融属性角度剖析，预付卡是储存电子货币的载体，可用以替代实物货币进行支付结算，是一种显征商业信用的货币证券。且单用途预付卡因先存款后消费不透支的消费寄托合同构造，则更类似于银行借记卡，区别在其不能自由支取、非金融机构的发卡人、一定的流通性、消费范围受限以及不计付利息。对消费者来说，虽然预付卡融资不计付利息，但其获得隐性的投资收益——商品价格的折扣优惠，亦可视为一种按比例提取的“息”。再者，预付卡由于发卡主体无准入限制，面向不特定群众发行，互联网支持的深化，涵盖了类“众筹金融”的特征。以上可知，预付卡构造天然有着金融特质，或至少客观上已具备成为类金融工具的内在条件。

其次，近几年来，商业预付卡的发行及销售量增加巨大，购卡人群涉及范围广、数量庞大且分散，这使得商业预付卡相关纠纷极易演绎成规模性群体事件，一家大型企业的“跑路”可能牵扯出广泛深远的社会性矛盾，危害社会经济秩序。

再次，虽在我国现行的法律体系中，当消费者发生预付卡相关的法律纠纷时，可依据《消费者权益保护法》《民法总则》《合同法》《侵权责任法》《破产法》等相关法律规定享有知情权、违约救济、加害给付、损害赔偿等多项权利，但前述立法主要集中保护的是单个民商事交易的法益价值，且欠缺信息披露和偿付能力保障等金融层面的相关法律的规制，这显然不利于对不特定多数人的公共利益保护。

综上，明确单用途商业预付卡的类金融工具属性，将其纳入金融监管范畴，补足单用途商业预付卡有关最终实际控制人的信息披露制度及发卡企业偿付能力保障制度，以维护市场经济秩序的安全及稳定。

（二）加强对单用途商业预付卡内的资金余額监管，切实保障消费者的资金的消费权益

为将单用途商业预付卡的获利模式矫正、回归至正常提供合格服务及产品中来，建议加强对单用途商业预付卡的资金余额监管，明确发卡企业停业、歇业或者变更经营场所的，须提前1～3个月以短信、电话、店铺公告、登报等形式将相关信息及时告知已交预付款的消费者，以便消费者前来办理退卡退款手续。若出现发卡企业未事先通知消费者而后又无法联系的情形，应当定性为欺诈，不仅要求商家退还卡内余额及相应利息，还应适用消费者权益保护法的三倍罚则。

（三）对于发行单用途商业预付卡的企业须披露最终实际控制人并通过纳税监督等手段进行联合惩戒

一方面，对于发行单用途商业预付卡的企业若发生跑路、破产等公司资产不足以清偿公司债务的情况，可以依债权人申请，穿透追溯至其最终实际控制人，并将其纳入失信人名单，以进一步督促企业诚信经营、净化、营造良好的市场竞争环境，保障消费者的合法权益。对此，建议商务部等相关政府部门要求相关发卡企业及时披露、备案其最终实际控制人。

另一方面，加强对“跑路”发卡人的纳税监督，将被纳入失信被执行人的发卡人和该发卡人的法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员所在的单位，作为重点监管对象，加大日常监管力度，提高随机抽查的比例和频次，并在实施税收优惠政策时，查询相关机构及其法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员是否为失信被执行人，作为其享受税收优惠政策的审慎性参考。

在经济全球化、信息技术日新月异的当下，单用途商业预付卡是目前以及之后较长时间内消费者进行消费的重要方式之一，但目前的立法、政府监管等亦应对单用途商业预付卡所暴露出的问题及时作出应对与调整，诚如《吕氏春秋·察今》所言“世易时移，变法宜矣”，望通过对教育培训市场乱象之剖析及法律治理探讨，为预付卡之乱象提供破解参考。