基于经济法主体视角的特色小镇经济自治研究

韩 丽

(西北政法大学 研究生院，陕西 西安 710063)

党的十九大报告中明确指出,“要以城市群为主体构建中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，构建协调发展格局，需要着力解决由于城乡二元结构导致的城乡发展不平衡问题，拓宽发展空间，增强发展后劲，才能实现全面协调可持续发展。近年来，各地如雨后春笋般崛起的“特色小镇”为破解这一发展难题作出有益探索。2016年住建部等三部委联合发布通知，提出2020年培育1 000个左右特色小镇的建设目标。

但是，特色小镇的快速成长也不可避免地带来诸多问题。一些地方政府将特色小镇视为政绩工程，甚至将特色小镇打造成政府融资平台，严重背离特色小镇制度设计初衷，出现“假小镇真房产”的不良现象。笔者认为，导致这一现象的一个重要原因，即政府和公众对特色小镇这一新兴事物的内涵模糊不清，对其内部架构、发展运营等缺乏深刻理解，造成特色小镇在新型城镇化建设中的作用不能得到充分发挥。

目前学界对特色小镇的研究多集中于规划、文化、运营以及特色小镇的意义等文化经济方面的研究，缺乏从法律角度对其进行研究，对其主体资格问题的探讨仅仅停留在规范性文件所给出的定义层面，未能深入研究其内涵价值。然而，特色小镇作为我国统筹城乡一体化发展的重要载体和新型城镇化的示范，其建设发展已经成为新常态下推进供给侧机构性改革、加快经济转型升级的重要战略举措。故本文拟从经济法主体制度层面入手，对作为特色小镇的主体资格、经济干预的正当性以及经济干预权限进行分析。

一、特色小镇内涵理解

2014年10月，原浙江省人民政府省长李强考察位于杭州西湖区的云栖小镇，对特色小镇的规划和发展寄予厚望， 2015年6月3日，第一批浙江省省级特色小镇创建名单公布，余杭梦想小镇、南湖基金小镇、西湖云栖小镇等37个小镇列入首批创建名单，“特色小镇”的提法由此而来。

何谓“特色小镇”？浙江省人民政府省长李强指出其“产、城、人、文”有机结合的重要属性[1]，严格意义上来说，不能算作“特色小镇”的准确内涵，但是不失为对其特点的一种详细描述。2015年《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》强调，特色小镇不同于行政区划单元和产业园区。文中对特色小镇的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导作出详细规定，都可谓开特色小镇先河的浙江对其内涵的有益探索。2016年《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》指出，特色小镇要聚焦特色产业和新兴产业，对特色小镇发展指明方向。2017年《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》将特色小镇界定为“在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”

此外，亦有学者对硅谷科技小镇、格林尼治基金小镇等世界著名特色小镇予以解读，以期解决中国特色小镇的内涵和定位问题[2]。

笔者发现，目前学界对特色小镇的内涵界定中，通常直接引述上述规范性文件中对特色小镇所作的定义，而未对其进行深入研究。笔者认为，上述文件中对特色小镇的界定存在不妥之处，以其作为学术研究的理论基础有待商榷，理由如下：

其一，内涵界定存在模糊之处。无论是发改委等国家部委文件，还是各省相关文件，都指出特色小镇不同于行政建制镇和产业园区，但是发改委发布的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，在文件标题中将特色小镇和小城镇合二为一，简称“特色小(城)镇”。而该文件正文中所述及的各项规定，有的适用于特色小(城)镇，有的仅适用于其中之一，不免对理论界和实务界造成一定程度的误导。

其二，浙江省以景区建设标准划定其特色小镇建设的标准，发改委出台的相关文件中，虽然对建设面积作出规定，但同时规定“旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽”，明显宽松于浙江要求。笔者认为，浙江对于特色小镇的建设要求是基于其地域经济文化特点而作出的，但是全国其它省份与浙江存在较大差别，特别是中西部发展欠发达地区，如果作出“一刀切”的规定，显然不符合经济发展规律和各地实际情况，所以发改委的规定正是考虑到地域差异而做出相应改变。但是由于浙江模式特色小镇深入人心，故而在实践过程中不乏将浙江标准直接“拿来”作为其本地特色小镇建设标准，忽视浙江标准地域性和适应性，导致其特色小镇建设的阻滞。

其三，对于“特色小镇”概念的界定多为功能性的描述，而非揭示特色小镇本质的科学性论断。严格意义上讲，这是一种关于目标的描述而不是对象的定义[3]。而且对于内涵丰富的特色小镇来说，不能从单一角度进行解读。从规划角度，可对其进行具象实体方面的理解；从文化角度，可对其蕴含的文化意蕴予以挖掘；从产业角度，可对其产业结构升级转型角度来探究。下文将从法律角度对特色小镇的内涵予以勾勒。

特色小镇“非镇非区”。特色小镇和我国行政区划意义上的“镇”是不同的，不属于地方国家行政机关。所谓行政建制镇，即指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇。根据《国务院关于行政区划管理的规定》，省、自治区、直辖市人民政府审批乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更。而特色小镇虽然名为小镇，但此镇非彼镇，特色小镇以灵活的体制机制来打造的综合改革试验区，坚持政府引导、企业主体、市场化运作[4]，它没有独立的行政机构，目前较为普遍的做法是，具有行政管理职能的行政机构可将其工作人员派驻小镇工作，提高小镇行政效率。特色小镇也不同于产业园区。产业园区的建立是为实现政府或者企业特定发展目标。联合国环境规划署(UNEP)认为，产业园区是在一大片的土地上聚集若干个企业的区域。特色小镇区别于产业园区，从实质上来说，特色小镇要突出“特色”二字，“特”在于要具有明确的核心产业定位，“色”在于空间品味与特色[5]。从形式上来讲，特色小镇对建设面积、产业投资、建设标准等都有明确要求，只有符合要求经过批准才能称之为特色小镇。但是特色小镇与建制镇、产业园区又有千丝万缕的联系。有的特色小镇脱胎于产业园区或“重合”于产业园区，杭州云栖小镇的前身是转塘科技经济园区，南湖基金小镇产生于南湖金融创新示范区。有的特色小镇直接设置在行政建制镇中，绍兴黄酒小镇就坐落于享誉中外的东浦古镇。

特色小镇“创新创业平台”。创业创新平台对于科技创新与成果转化具有重要意义。国家发展改革委员会分别于2016年和2017年发布的相关文件均将特色小镇定位于“创新创业发展平台”。为了准确理解这一定位，笔者以南湖基金小镇为例对其作出分析。南湖基金小镇明确其入驻企业的经营范围，对于入驻南湖基金小镇的企业，小镇从企业注册前阶段、企业注册阶段以及企业存续阶段对其提供专人免费为进驻企业代办工商注册手续等多项“一对一”服务，但是对于企业注册事宜办理，则是由嘉兴市南湖区工商行政管理局、公安机关、银行等部门完成，而企业备案则由嘉兴市南湖区金融办公室负责，小镇并未设立独立的行政机关。由此可知，南湖基金小镇不具有行政管理职责，不承担行政管理责任，但是对小镇企业提供便利服务。余杭梦想小镇中设有创业服务大厅，大厅分设工商窗口、组织机构代码窗口以及税务窗口，注册登记可以享受“一站式”服务，但其实质是余杭相应行政机关派驻梦想小镇的工作点，而非独立具有行政管理权限的行政机构。

通过上述分析可知，特色小镇既不是具有宏观调控职能的政府，又不是在市场上从事商品交易活动的组织和个人，但其参加经济法律关系拥有经济权限。笔者认为，可将特色小镇定位为经济法律关系主体中的社会中间层主体。社会中间层主体，是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场，市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体[6]23。特色小镇所具有的中介性、公共性以及民间性特点，赋予其经济自治权限，在政府和市场失灵的情况下行使干预职能。

二、特色小镇经济自治的正当性分析

(一)解决市场失灵问题

19世纪末期，随着市场经济的发展，人们发现市场并非万能，市场这只“看不见的手”在调节经济运行中具有难以克服的缺陷，从而导致不完全竞争、经济活动的外部效应、信息不对称等经济问题的产生[7]78。据2015年浙江省公布首批37个特色小镇，全国各地特色小镇建设如火如荼，繁荣背后却透着隐忧。饱受房地产过剩困扰的房企在市场利益的驱动下进入特色小镇建设领域、万达、绿城、碧桂园等一线房企都纷纷出手，但是特色小镇的盈利模式与传统房地产行业并不相符，甚至相悖，房地产行业依靠建设销售来获利，而特色小镇则是以项目后期运营来获利，缺乏产业、人口等因素支撑的小镇前景堪忧。

(二)消除政府干预的负效应

为了克服“看不见的手”市场失灵的缺陷，“有形的手”——政府干预应运而生，不可否认政府的适度干预确实可以解决一些市场靠自身机制无法消化的问题，但是政府干预不可避免地会产生负效应，甚至是对特色小镇的宗旨的背离。浙江所要求的以景区建设标准作为小镇建设标准，大致源于两点原因：一是给特色小镇赋予产业和旅游双重职能，自然需要对旅游配套设施的建设；二是将旅游休闲与宜居宜业视为等同概念。但事实上，并非所有特色小镇都以旅游休闲为核心产业，甚至有些小镇的核心产业并不“欢迎”观光旅游，诸如具有保密要求的产业集群所在的小镇等。而且旅游休闲与宜居宜业的环境要求并不完全统一，因为作为休闲度假的游客和生活工作的居民的诉求不会完全一致。所以，特色小镇建设标准应由各个小镇“因地制宜”而非由政府出台的规范性文件来解决，这就要求特色小镇在其建设中享有一定的“经济自治”，而非都由政府“大包大揽”。

(三)特殊公共产品的供给

政府在政策法规制定过程中的价值取向应当是公平公正的，即便政策法规具体制度安排有所倾斜，也应该是基于公共利益或者出于对弱势群体的保护，可以说，即便是“形式上不公平”，其实质是为了追求或者平衡“实质公平”。而且，政府主要承担公共管理职责，政府对行业内部运行规则不能也不必完全知晓。然而行业协会可以为其所属行业的企业提供一些国家基于政府中立性和法律普适性要求而无法提供、单个企业处于成本收益之计算以及防范“搭便车”的考量又不愿运作的一些特殊公共产品[6]26。

(四)特色小镇的“特殊”使命

2020年是全面建成小康社会的决胜之年，也是城镇化发展的关键时期。特色小镇建设无论是现在还是将来，都将是我们破解城镇化发展难题和应对城镇化风险挑战的重要抓手。

特色小镇的发展是适应经济新常态的产物，担负破解城乡二元结构的“特殊”使命。特色小镇要求具备形态上“小而美”、体制上“新而活”、配套上“全而优”、产业上“专而强”四大基本特征。2018年1月29日，浙江省质量技术监督局颁布的《特色小镇评定标准》(DB33/T 2089-2017)，系全国首个特色小镇地方评定标准，其中对体制上“新而活”作出量化考核要求，由政府引导、企业主体、市场运作3 个二级指标、6 个三级指标构成，总分100分，在政府引导项下(35分)强调“以‘最多跑一次’为核心的系列改革创新举措”。由此可知，体制创新是特色小镇评价的重要指标，也是特色小镇发展的动力。而体制创新的前提是厘清主体资格的定位和职责权限的配置。

三、特色小镇的经济干预权限配置

鉴于上文对特色小镇经济自治的正当性分析，可知赋予特色小镇经济法主体地位，使之在其权限范围内进行经济自治，即作为社会中间层主体自主行使一定的经济干预权力，是有必要的。但是经济干预权力不能没有边界，超越边界的不当干预将严重损害企业经济自由和市场经济秩序。因此，下面将对特色小镇经济干预权限如何配置作出有益探讨。

(一)制定规则的权限

目前，我国关于特色小镇的规范性文件，根据制定主体的不同，可以分为国家层面和地方层面。国家层面的制定主要集中在部门规章效力层级，或为部门独立发文，或为多部委联合发文。主要内容为除对特色小镇培育工作的指导性、概括性的一般规定，也有农业特色互联网小镇等特定产业小镇的特别规定。

除了国家层面的规定，各地也根据实际情况作出相应规定。江苏省先后于2016年、2017年发布《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》以及《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》等，浙江省于2016年发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》等。安徽、重庆、江西、内蒙古、甘肃、福建、河北、山东等省份都相继发布本省的特色小镇建设培育相关文件。作为特色小镇先驱的浙江省在规范制定层走得更远，除了省级层面的规范以外，地市一级层面也根据自身情况制定相应规范，比如杭州市于2015年制定《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，而且在同年6月针对云栖小镇建设，西湖区人民政府发布了《关于加快推进云栖小镇建设的政策意见(试行)》。值得注意的是，浙江省质量技术监督局刚刚颁布的《特色小镇评定标准》，对特色小镇的评定予以明确“量化”，是特色小镇培育中的重大进步，避免特色小镇扎堆乱象。

研究发现，无论是国家层面还是地方层面的特色小镇的规范制定，都集中在政府及其职能部门手中，即便是具体到一个特定小镇的规范制定，也是由其所在地的县区级人民政府行使，尚未发现特色小镇依其自身特点所制定的“小镇规范”。笔者认为，作为产城融合的特色小镇，要想取得长远发展，应该制定属于自己的自治规则体系，这个规则体系不同于产业协会章程，因为产业协会章程通常考虑的是产业整体的发展而非特定地域的产业，也不同于特色小镇所在地的政府制定的规范性文件，因为地方政府规范性文件针对的是整个区域的管理而非围绕特定产业。特色小镇所需要制定的自治规则，是立足于特色小镇，针对特定区域特定产业的自身规则，以云计算和大数据为主导的云栖小镇和以新型金融业态为主导的南湖基金小镇，在自治规则的构建上必然存在着差异。

(二)管理监督的权限

如果说制定规则是对特色小镇成员企业的静态约束，那么管理监督就是动态约束，有效的管理监督能够保证各项规则的实施，如果没有管理监督或者管理监督不到位，各项规则就恐怕难免被“束之高阁”。

笔者认为，若要对特色小镇成员企业形成有效监督管理，前提是对特色小镇管理主体具有清晰认识。一般来说，特色小镇运营主要有政府主导、政府与企业联动发展、以企业主导、以非营利的社会组织主导四种模式[8]。我国特色小镇的运营中前三种模式普遍存在。采用第一种模式者，如云栖小镇，2017年9月成立的杭州云栖小镇管理委员会系杭州市西湖区人民政府正处级派出机构，是全国首个特色小镇行政管理机构。采用第二种模式者，如嘉善歌斐颂巧克力小镇，由大云温泉旅游度假区(于2014年9月正成立，正科级单位，作为县政府的派出机构，与大云镇人民政府合署办公。)和歌斐颂巧克力小镇集团有限公司共同管理，歌斐颂巧克力小镇集团有限公司创始人莫雪峰被称为小镇“镇长”。采用第三种模式者，如华夏幸福基业股份有限公司管理运营的香河机器人小镇。

目前我国特色小镇的运营中尚未出现以非营利的社会组织为主体的管理模式，国外一些城市采用此种模式。笔者认为，以非营利的社会组织为主体的管理模式，具体到特色小镇的管理上，即以定位于社会中间层组织的特色小镇或者特色小镇下设管理机构来作为管理职责的承担者，是我国特色小镇管理可借鉴的一个有益模式。这一模式既可以避免由于后期运营的人力物力投入给政府造成负担，又可以避免企业营利性质与公共利益的冲突，还可以防止政府和企业共同管理模式下权限划分不清。特色小镇对其成员企业实施管理职责的同时，也担负着监督其行为是否符合法律法规以及小镇发布的相应规则的权力，对于不符合要求的企业具有对其进行惩罚的权力，惩罚权是经济自治的应有之义。“如果行动者不服从规范，必须对其实行惩罚，只有这样，规范方能行之有效。”

但是，作为社会中间层主体的特色小镇对其企业的惩罚，不同于公权力机关的惩罚，主要表现在三个方面：其一，惩罚主体不同。社会中间层主体的惩罚权由其自行行使，而公权力机关的惩罚通常由国家机关或者其授权委托的机构行使；其二，惩罚对象不同。前者的惩罚对象一般为特定产业或者特定区域的组织和个人，而后者的惩罚对象与规范主体的地位有关，如国家层面的规范则针对在中华人民共和国领域内的全部组织和个人，而地方层面的仅在管辖地方执行；其三，惩罚内容不同。前者惩罚可由社会中间层主体根据自身特点设置，种类多样，设置灵活。而后者惩罚设置则较为严格，比如《中华人民共和国行政处罚法》规定处罚的种类以及法律、行政法规、地方性法规等规范性文件具有设置何种处罚的权限。

目前，我国对特色小镇建设管理的惩戒机制正在逐步完善，四部委联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中要求“统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命名制，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。”2017年8月2日，浙江省特色小镇规划建设工作现场推进会上，公布了对前两批特色小镇创建对象和培育对象的考核结果，78个省级创建小镇中，6个被警告，5个被降格。但是，上述是国家行政管理机关对作为一个特色小镇整体而言的惩戒，而特色小镇对其入驻企业的惩戒体制尚未建立。以余杭梦想小镇为例，其政策规定主要集中在创业引导基金申请、金融风险池贷款、项目启动资金补助等方面，可知其政策倾斜于“引进”“培育”“孵化”等阶段，对于入驻企业管理考核相应政策严重缺位，惩戒就更无从谈起。因此，特色小镇应尽快建立入驻企业管理考核机制，灵活运用各类惩戒手段，采用公开披露、集体抵制、警告、开除、罚金等非法律惩罚方式，不断激励入驻企业运营发展，淘汰停滞不前的“僵尸企业”，才能确保特色小镇创新活力。

(三)纠纷解决权限

借助外力来实现民商事纠纷的解决通常有三种方式，即诉讼、仲裁和调解，相对于前两种方式，调解方式解决纠纷相对来说较为“柔性”。调解，即当事人双方基于自愿的基础，在第三方的主持和调解下就争议内容自愿达成谅解协议。调解方式，与诉讼、仲裁相比，没有国家强制力做支撑，是否接受调解以及对调解结果是否予以认可或者执行，取决于纠纷双方对调解的内心确信，或者说源于对调解主体的认可和信任。一般来说，人民调解组织、商事调解组织以及行业调解组织都是重要的调解组织，特别是行业调解组织在民商事纠纷解决中，具有不可替代的地位。究其原因，行业协会成员企业之间的纠纷通常具有鲜明的产业特点，这就要求纠纷解决思路、方式契合这种特点，但“普适性”的诉讼仲裁方式很难做到这一点，而行业协会由于对行业领域的熟悉从而弥补这一短板，故而得到青睐。在云栖小镇，从2013年“云栖联盟”到2017年“云栖商会”，云栖商会在在涉云产业非公有制经济发展以及纠纷解决上作出贡献，但是作为“产城融合”的特色小镇不只有“商”，还有“民”，就是不只可能产生商事活动纠纷，特色小镇居民和入驻企业，居民和居民相互之间的民事纠纷，就不可能通过商会得到解决。这就需要特色小镇建立自己的纠纷化解机构和机制，试着在特色小镇内设立人民调解委员会来解决小镇居民的各类纠纷。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。根据《中华人民共和国人民调解法》第三十四条规定，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。故而特色小镇可以根据实际需要，设立人民调解委员会，负责处理特色小镇范围内发生的各类纠纷，人民调解员也可以考虑主要由小镇居民来担任，因为居住在特色小镇的居民通常都是特色小镇主导产业的从业人员，即有专业判断能力，又对小镇环境熟悉。

对于采用诉讼方式解决纠纷，可以尝试在条件成熟的特色小镇设立派出法庭，审理发生在特色小镇的诉讼纠纷，一方面可以方便诉讼确保纠纷及时有效解决，另一方面可以结合特色小镇产业特点探索新的审判模式，为特色小镇健康发展提供司法保障。江苏兴化法院就已于特色小镇-沙沟镇建立“庭镇共建”关系，设置旅游巡回法庭，审理当地发生的旅游纠纷案件。

住房与城乡建设部原副部长仇保兴认为，从“一村一品”的1.0版发展到“企业集群”的2.0版、“旅游休闲”的3.0版，再到如今“新经济体”的4.0版，4.0版特色小镇就是一个孵化器，一条创业的生态链[9]。从其发展历程可知，各种各样的特色小镇将成为中国产业升级的重要载体之一。无论从产业园区脱胎为特色小镇，还是将城市综合体打造为特色小镇，亦或是将本就承担产业发展职能的行政建制镇发展为特色小镇，都要以明确特色小镇内涵和特点为前提，否则无论是“一拥而上”，还是“因噎废食”，都将影响特色小镇的建设和运营。目前我国大多数特色小镇尚处于创建或者发展初期，各项制度建设也存在缺位问题，需要在特色小镇的推进中予以构建和落实。