陕西省产业扶贫的绩效审计问题探究——以龙头企业带动模式为例

□杨柳青

（西北政法大学 陕西 西安 710063）

1 陕西龙头企业运行模式情况

2015年陕西省推行了“政府+供销社+龙头企业+合作社+贫困户”的产业扶贫工作模式（简称陕西龙头企业模式）。陕西龙头企业模式中主要有陕西省人民政府、陕西供销集团、选定的龙头企业、贫困户4个主体，基于利益一体化，通过签订《陕西省现代农业产业精准扶贫投资协议书》巩固参与方的权利、责任与义务，形成利益共同体，有组织地开展扶贫工作。陕西省扶贫办确定了20个产业精准扶贫试点县（区），将财政扶贫资金切块分配，试点县（区）政府依据《产业精准扶贫试点企业、专业合作社或联合社推荐标准》推荐试点企业、专业合作社或联合社。经陕西供销集团考察确定后，由各县（区）政府与省供销集团签订协议全权委托出资人权利，通过增资扩股或股权收购形式投资入股试点企业、专业合作社或联合社。约定年收益率不低于10%，其中5%作为产业精准扶贫周转金用于贫困户分红，2%的收益作为网络体系建设资金，2%的收益作为产业精准扶贫风险金，1%的收益作为品牌宣传推广资金上缴省供销集团统一管理。

2 产业扶贫绩效审计现存问题

2.1 供销系统方面存在的问题

2.1.1 龙头企业选定存在问题

龙头企业注册时间短，其中有15家企业注册时间未达到2年以上，违反了相关规定。政府与龙头企业在签订协议前未进行审计和评估，未对各股东进行验资且未出具相应的验资报告，造成股权不明晰、收益不匹配、权利义务不明确。

2.1.2 供销系统日常监管存在的问题

供销系统对试点企业的日常监管不严，试点企业法人治理结构不完善。陕西供销集团未及时明确38户试点企业董事会成员分工，没有出台相关议事规则，出资人职责履行不到位，对试点企业的日常监管缺失。

2.2 企业方面存在的问题

2.2.1 企业资金管理不规范

产业扶贫资金管理使用不规范，出借产业扶贫资金存在收取高额利息、手续不全等问题；投资协议签订不规范，存在一定风险；违规购买理财产品；违规担保；企业用产业扶贫资金归还企业借款或分红[1]。

2.2.2 技术人才缺乏

缺乏职业农民和农产品生产、销售、电子商务、市场推广专业人才。在产业扶贫专家配备方面，既有质量上的缺陷，也有数量上的不足。因地理、气候和当地文化的差异，每个贫困县的产业发展情况不同，许多技术人员的研究方向与当地所需不符，造成人才浪费[2]。

2.2.3 产业扶贫不精准

企业专业化、精细化、建设水平不高。一些地方具有区域特色的农产品多，但由于受多种原因限制，一些农业产业有特色、无品牌，有数量、无规模。虽然整体种植面积大，但是集中连片的很少，农户大多分散种植和养殖，很难形成产业规模，规模效益不明显。

2.2.4 产业规模较小，辐射带动能力弱

一些地方成立了多种类型的农民专业合作社，但大部分都是为了个人的利益而成立的空壳公司，无办公场所、无实际经营、无企业目标，带动作用更无从说起。处于运营状态的部分加工合作社或企业由于流动资金存在问题，导致企业和基地的关系只停留在买卖层面，没有形成利益共同体，产品附加值不高，缺少品牌产品。

2.3 贫困户方面存在的问题

2.3.1 贫困户内生动力不足，最主要的原因来自于自身

部分贫困户不想脱贫或者有心无力，家庭生活没有目标规划，缺乏长远打算，见识有限，不愿意外出就业打工，习惯了“贫困”，存在严重的“等要靠”思想。

2.3.2 对农业产业的理解能力较弱

多数贫困人口的生产条件较差，年轻劳动力外出就业或上学，留守老人成为主力，既无技术也无体力。

2.3.3 预防返贫的机制有待完善

农村低保、危病救助、灾害帮扶、养老服务等社会保障标准不高，农业保险较为落后。遇到冰雹、水灾、旱涝等自然灾害时，会对产业扶贫造成冲击，极易出现返贫现象。

3 审计视角下提升产业扶贫绩效的建议

从审计视角看，产业扶贫的推进取得了一定成效，但仍存在供销系统、县（区）乡（镇）村、企业、资金管理不规范，相关管理制度欠缺，贫困户综合素质较为薄弱，实施主体的绩效管理机制不明确，扶贫产业的精准化、专业化程度较低等问题。需要进一步引导，切实提高产业扶贫实效。

3.1 产业扶贫应扩大审计范围

通过走访发现，审计人员只对扶贫产业资金链的上级（区县、省供销社）进行审计并提出建议。但在扶贫项目中，试点企业专项扶贫资金内部管理以及农户薪资发放是否遵循规定也是重要一环，应列入审计事项中并进行事后追踪，明确发放的扶贫资金真正用作产业扶持还是挪为他用[3]。

3.2 产业扶贫意识有待加强

3.2.1 加强贫困户综合素质教育，注重思想扶贫

将产业扶贫和扶志、扶智相结合，在脱贫过程中转变贫困户的思想观念，破除陈旧传统，增强发展动力。加强道德教育和诚信建设，完善相关制度，推进诚信体系建设。通过思想扶贫，使农户树立自强意识，充分激发其内生动力。

3.2.2 加强贫困户技术指导，增强脱贫能力

农业、科技等部门组织科研技术部门人员定期进驻村集体，提供包户上门服务。通过全程一对一跟踪指导，大力推广蔬菜标准化生产、农业气象灾害防御、病虫害防控、农产品节本增效等适用技术，及时解决产业开发中的技术难题。要着重宣传勤劳致富的经典案例，大力推动社会力量参与扶贫事业，激发贫困地区内生动力，提高贫困人口的脱贫志向，推动产业发展，实现增收致富。

3.3 完善产业扶贫相关制度

3.3.1 完善龙头企业的认定和管理制度

对龙头企业认定前期的论证和审核工作进行完善，依照《陕西省产业扶贫管理办法》选择企业。对准入企业的资质和财务状况进行细化，对企业的扶贫带动作用以及运营发展状况进行动态监测。尽可能减少扶贫资金投入风险，继而为扶贫资金的安全、完整以及效益提供有效保障，使龙头企业能够真正带动贫困户脱贫。

3.3.2 强化龙头企业的监督机制和责任追究制度

加强对龙头企业的产业认定以及扶贫资金的监管力度，采取有效措施，防范龙头企业在申报和认定等过程中舞弊和以权谋私，严肃查处违纪违规行为，实现责任到人。

3.4 明确产业扶贫项目绩效管理

落实扶贫项目资金绩效目标管理要求，梳理每个入库项目的利益链条，合理确定贫困户的收益点。涉及产业扶贫项目时，明确与合作社、龙头企业等组织的利益联结方式，确定扶贫项目绩效目标。做好项目绩效跟踪分析，加强执行监控，建立花钱必问效、无效必问责的扶贫项目绩效管理机制。

3.5 规范产业扶贫资金管理

规范村级扶贫资金的管理使用。财务及有关部门应当制订严格可行的监管制度，对相关人员进行教育培训，有效提升村干部的管理意识，进而督促村干部知规守规。

3.6 注重产业扶贫总体建设

3.6.1 促进产业精准化、专业化发展

企业应该做好产业与市场论证工作。根据各地的环境和经济状况，选择适合当地发展的产业，尽可能保障产业符合本地资源禀赋和市场需求，实现可持续发展。创新营销模式，利用互联网扩大销售通道[4]。细分市场，延长产业链条，通过技术创新使企业向产业的中高级形态发展。注重品牌建设是产品进入市场的必要条件，是提高经济效益的内在要求。应努力培育出一批附加值高、品质优良、产量高的优势生产基地和主营品牌产品。

3.6.2 优先扶植具有扶贫带动作用的特色产业

要想带动脱贫，除了要有宏观的产业发展规划外，还需要保证资金投入和人才支持。应制定优惠的财政、土地、金融、税收等政策，共同促进其快速发展。在财政政策方面，可建立扶贫产业担保基金，支持贫困村、贫困户积极发展扶贫产业；在土地政策方面，协调产业发展与土地利用关系，支持扶贫产业项目，合理安排产业园区建设用地，加大土地使用指标倾斜力度；在金融政策方面，针对不同贫困地区扶贫产业和区域发展的不同要求，引导和鼓励金融机构创新金融产品和延伸服务网络，增加对贫困地区有潜力、有特色产业的信贷投放力度。