新《民办教育促进法》背景下民办教育独立学院转设的困境与出路

邓晓蕾

自十二届全国人大常委会第二十四次会议决定对《民办教育促进法》作出修改后，独立学院的转设之路迎来了新的发展契机。但在政策执行指引下，独立学院能否走出独具特色的民办教育路径获得再次繁荣发展需要多方力量的参与。因此，对独立学院转设现实进行研究，可以为其找寻合适的发展路径。

一、独立学院发展现状

（一）独立学院的发展历史

独立学院的发展经历了三段较为重要的时期。首先，独立学院的萌芽发展期。这一期间，独立学院的发展是我国教育领域的一种战略变革。随着经济的快速发展，社会亟需青年人才，因此高校作为培养人才的阵地不断走向大众化。在一定程度上，高等教育供给不足的缺陷满足不了民众教育需求，故此独立学院的出现很好地弥补了这一短板。从1998 年开始，浙江和江苏两省率先依托高校力量，积极吸纳社会资本加入办学扩招的道路，由此产生了高校背景下的民办二级学院，形成了校企合作、政校合作、校校合作的三角办学模式。截至2003 年，我国共发展360 多所二级学院，虽然当时政府对民办二级学院的态度较为谨慎，但民办二级学院还是成为高等教育大众化的主要路径[1]。其次，独立学院迎来适应期。此阶段最大的标志就是国家对其正名，正式将民办二级学院确认为独立学院。教育部2003 年8 号文件确立了成立独立学院具备的软硬件条件，鼓励用民办机制来促进高校办学机制的创新。从2003 年开始，独立学院愈加贴近社会的需求，适应高校办学战略的发展，不断利用多渠道吸纳社会资本扩大办学。这一时期的独立学院既兼具公办高校的品牌，享有得天独厚的教学资源，又有民间资本的注入提供活力，因此独立学院走向繁荣是必然的趋势。最后，独立学院走向发展转型期。2008 年，独立学院发展到一定程度后，独立学院应该如何发展成为了新的课题。独立学院到底是独立发展还是保持现状，成为了当时亟需探索的问题。2008 年教育部对独立学院提出的“优、独、民”原则为其发展转型提供了方向。自《民办教育促进法》修正以来，独立学院正式迎来了发展转型的挑战契机，要切实坚持独立民办原则，查准科学定位，实现改革创新，就需要独立学院在政策执行的指引下形成特色。

（二）独立学院的基本现状

目前，我国独立学院的发展基本存在如下共性：首先，独立学院吸纳了较多投资主体，引入了比公办学校更多的资源。独立学院设置的前提与公办高校不同，其兼具民营资本的特色，比高校多出较多的投资主体，资源更加多元化、复杂化，由此也形成了较多的利益机制。其次，独立学院办学依然依赖高校。由于独立学院能够借助高校母体的教学资源，因此能够吸纳较多的学生，形成办学规模扩招的局势。一些独立学院自己也吸纳了较多的专任教师教学，逐步形成独具自身特色的办学品牌，发挥出专业价值，最终能够更好地服务于地方教育和社会实践[2]。尽管如此，独立学院在最初还是较为依赖母体高校资源的品牌宣传。并且全国大部分独立学院专业建设较为相同，没体现出地区人文环境的特色差异，最终成为批量教学的产品。最后，独立学院在教育改革背景下，存在如何实现稳定发展，是否要进行独立学院的转设改革等问题。在全国独立学院中，每年只有较小部分的独立学院在尝试改革，而更多的独立学院持观望态度，并未真正参与到转设层面中。因此，如何消除独立学院转设的困境与疑惑成为目前最大的现实问题。

二、独立学院转设之路存在的困境

（一）政策执行尚不成熟

对独立学院进行转设设置的政策规定，至今来看存在不完善、不成熟的问题。首先，政策问题的复杂性。正是因为独立学院自身具备投资主体的多元性、复杂性的特点，导致政策在执行时必须考虑较多复杂的问题。阻碍独立学院转设之路的首要问题之一就是利益划分，随之而来的就是资产划分问题。政策规定在资产过户这一问题上是不完善的，涉及政府较多部门的共同论证。所以，在政策制定上必须协同几个部门的意见才能执行出切实可行的方案。其次，政策执行时面对的目标群体较多。独立学院在转设路径中，首要考虑的群体就是学生，如何保证学生平稳过渡，如何保证学生现实需求，体现了办学的理念初衷。转设时也要考虑投资者的利益，错综复杂的利益机制导致独立学院在转设时制定的政策不能以偏概全。一些独立学院对政策转设的理解不同也导致他们对转设的态度不一[3]。最后，政策的规定定位模糊。独立学院转设的模式到底是哪种，在现行的政策中并未规定清晰。实践中，较多的独立学院对转设态度举棋不定，从而影响了转设的效果。

（二）办学目标较为模糊

独立学院的投资者是站在利益博弈的角度考虑学校的运行和管理。对高校而言，当初举办独立学院的想法是获得更多的财政收入来弥补自身支出的不足，因此，对于独立学院来说，办学的目标就未能像纯公办学校一样只是教学管理，其公共产品特征的教育产品性质较为薄弱，教育公益性质也存在弱化的趋向。故此，独立学院办学目标中公益性价值占据较小比重，最终影响了独立学院的办学定位。从全国独立学院的共性来看，独立学院转设之路受到高校和社会利益的制约，在利益博弈下办学目标定位不明确，从而危及学生的求学质量。同时，独立学院转设也受到自身条件的制约，失去了高校资源的庇护，自身存在资源、生源、品质等方面的困境，无法突破现有的办学环境取得新的生存之道。独立学院依附高校母体教育资源的现实限制了独立学院转设发展。综上，自身缺乏较好的品牌，无法满足学生的需求，从而导致独立学院办学存在困难。

（三）执行和监管有偏差

独立学院的转设主要依靠政府政策的推动，因此政府和学校的执行和监管显得尤为重要。然而，从独立学院目前转设数量较少的现实来看，参与独立学院管理的举办者未能坚定贯彻执行相关政策，政府的监管也有待加强。政府相关部门对独立学院的教育办学、产权资源等方面负有监管职责，作为政策的执行者，如果不能及时将政策精神执行到位，势必对独立学院的转设产生滞后影响。而独立学院的举办者、管理者不能从深层次理解国家相关的立法和政策导向，势必难以接受面临的局面，从而导致转设存在困难。从转设成功的独立学院的经验来看，政策的执行度、独立学院的态度和心理、行为导向，都影响着学院的走势。一旦政府和独立学院在政策执行过程中更多考虑地方利益和自身利益，有选择性地执行一些政策，就会导致转设存在滞后。比如一些独立学院因为政策执行和政府监管的不到位，对提出申请转设的独立学院财务状况的考核和已经转设成民办独立学院的经营状况无法进行及时评估，最终导致独立学院转设前后面临巨大的困难而自身无法解决的窘境。

三、独立学院转设的路径出路

（一）从立法上完善政策保障

独立学院转设路径上遇到的最大阻碍就是立法对转设规定不甚完善，独立学院要想取得转设成功的结果，就要在立法上更加明确独立的内容，即明确规定校园独立、产权独立、法人独立、财务独立等方面的法律细节。国家和政府要从法律层面保障转设的政策执行，明确政策的精神和细节内容。其中最为重要的就是独立学院的法人及产权问题。法人独立，是独立学院开办学校的前提，独立学院能够独立对外行使民事权利、承担民事义务，可以提升独立学院转设后自主办学的积极性。独立学院产权不明晰，资产过户困难重重已经成为难转设的现实困境。尽管教育部相关规定提出了独立学院转设的两条路径，即盈利和非盈利，但在真正转设的选择上并非如此简单。独立学院有较多投资者参与投资，存在利益冲突，因此在立法政策上如果采取“一刀切”，就会严重影响投资者加大投入的积极性。如果独立学院选择走盈利发展道路，就只能自行寻找发展路径，但有可能会使独立学院与高校间的纠纷、产权以及资产清算、决策体制和教育教学管理陷入混乱状态。所以，独立学院转设必须要在立法和政策上明确产权结构和产权关系，选择合适的形式举办独立学院。

（二）探索新办学机制和目标

独立学院的转设，独立是最终的目标，所以独立学院需要探索新的办学机制，精准且科学定位办学目标，以自身特色作为基础办成品牌，这是转设之后新的目标和健康发展的出路。独立学院选择发展的路径，不论盈利与否，都应当进行充分且科学的取舍论证，提高自身的应用价值，体现出特色，解决好专业同质化的问题，唯有这样才能解决好独立学院的市场需求。从独立学院转设成功的经验来看，探索新的办学机制和明确办学目标可以从以下几方面着手：第一，主动对接有关产业和行业，在地方人才需求的基础上结合地方资源特色办出特色专业。第二，克服办学条件较差的弱点，克服等待和观望的心态，积极创造条件，不断改善办学条件，做好迎接新一轮规范发展的准备。要坚定不移走内涵发展提升教育教学质量、提高人才培养质量的道路。独立学院在发展中要倾斜性增加办学经费投入，提高办学质量，追求高品质的课堂，不断引进高层次师资队伍，实现学院的稳定发展。第三，借鉴总结高校的有益经验，狠抓教育教学和管理，构建健全的人才培育体系，不断提升育人质量。

（三）贯彻执行措施强化监管

政府在独立学院转设之路上需要扮演执行和监管的角色。一方面，政府需要全面贯彻促进独立学院转设的全部政策。同时，政府也要做好监管职能，在转设前后需要深入考察独立学院是否转设得当、是否执行到位、是否克服困难、是否需要扶持等等，能够及时指引和纠正独立学院进行转设时相关工作不到位的不足。另一方面，政府要积极转变政府职能，牢牢抓住中央相关政策精神，贯彻立法实施，搞好“放管服”的转设改革。因为独立学院的转设需要政府的积极推动和扶持，仅仅依靠独立学院自身力量是无法完成全面转设的，所以政府要在顶层上做好管理，尽快出台关于独立学院的法律法规，使独立学院转设发展有法可依，有章可循。但是政府也要强化事中事后监管，以独立学院转设的目标作为前提，创新监管方式，激发独立学院主体活力，促进独立学院持续健康发展。

四、结语

独立学院作为新时期我国高等教育体制改革出现的一种特殊的办学机制与模式，顺应了教育体制改革的要求，适时、有序地将独立学院转设为独立建制民办高校，具有重大意义。