监检衔接下的证据补充模式

唐 钰

一、问题的提出

国家监察体制的改革意味着我国的反腐败工作进入了全新的阶段，原本隶属检察机关的反贪反渎职能转由监察机关享有，职务犯罪案件侦办职能的转换，也带来了监检衔接的问题。有学者指出，《监察法》颁布后监察权的性质、监察法的规范设置等前置性问题已经不是最重要的问题，至少不是当下必须解决的问题。而关于监察规则的适用，监察程序与刑事诉讼程序的衔接问题，才是当前急需关注的问题[1]。2018 年《刑事诉讼法》再次进行了修改，从检察机关提前介入、强制措施的衔接等方面对监察调查与刑事诉讼的衔接进行了规定。

修改后的《刑事诉讼法》第170 条第1 款规定，对于监察机关移送起诉的案件，检察机关审查后认为需要进行证据补充的，应当退回补充调查，在必要的情况下可以自行补充侦查。这一规定体现了立法者在监察体制改革后，在监检衔接的难题中如何进行证据补充所进行的努力。早在《刑事诉讼法》修改之前，以上规定已经在《监察法》第47 条出现，并且在以上规定之外，还对退回补充调查的次数及时间等进行了限制。随后出版的《监察法释义》也对自行补充侦查的适用情形进行了说明，2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》照搬了该释义中自行补充侦查的适用情形。至此，监察调查案件证据补充模式正式确立并相对完善。

根据上述法律规定，对于需要证据补充的职务犯罪案件，立法赋予了检察机关两种选择，即退回补充调查或者自行补充侦查，并且相较于自行补充侦查来说，退回补充调查具有优先性，后者只有在存在必要时才适用。这种模式并不陌生。按照既往的证据补充模式，对于公安机关侦办的案件，若检察机关认为案件证据存在缺陷，有必要进行证据补充的，可以选择退回公安机关补充侦查，也可以采取自行补充侦查的方式进行。可以看出，《刑事诉讼法》第170条设立的证据补充模式，虽然有不同之处，但实质上是参照公安机关侦办案件的证据补充模式来设立的，属于同一种制度框架，即“自补或退补”。

这种“新旧并存”的证据补充模式，引起了学者们的诸多探讨。有学者认为立法者赋予检察机关退补（自补）权是为了实现对监察机关的监督[2]；有学者认为证据补充模式的存在是检察机关制约监察机关的体现[3]；另有论者避开了这一问题，从实践分析退回补充调查和自行补充侦查的不足，进一步提出立法应当对二者的适用情形进行完善[4]。学者们对于该证据补充模式多是在研究监检两机关如何衔接时进行简单的讨论，文章也更多地涉及强制措施的衔接、检察机关提前介入等。虽有少数学者对证据补充模式的理论和实践问题进行了单独研究，但在界定证据补充模式的性质时都将其看成是检察机关对监察机关的监督[5]，不能正确认识到其制约性质，从而无法真正有效地解决实践中监检机关在证据补充模式中的衔接问题。

立法者设立该证据补充模式，目的在于解决刑事诉讼与监察调查程序的衔接问题。但是也带来了一些问题：证据补充模式的性质是什么？它对监察机关起到的是监督作用还是制约作用？监察机关与检察机关在退回补充调查和自行补充侦查中如何衔接？本文将对这些问题的理论基础和实践问题进行探讨。

二、证据补充模式的性质

“退补或自补”的证据补充模式设立以来，学界对其属于检察机关的监督职能还是制约功能产生了分歧。有学者认为，证据补充决定是检察机关行使监督职能的体现[6]。检察机关是法律监督机关，有权监督一切诉讼活动，监察调查案件也应当属于被监督的范围，故证据补充决定是对监察调查活动的监督[7]。这种观点错误地把监察调查纳入诉讼活动的范围，实际上监察调查并不属于诉讼活动，不受刑事诉讼法规制。

（一）证据补充决定依附于审查起诉权

检察机关对案件审查后，可以作出起诉、不起诉决定以及介于二者之间的证据补充决定。证据补充决定依附于检察机关的审查起诉权，它以检察机关的审查为基础，对其性质的判断可以通过对审查起诉权的分析来进行。

审查起诉是对监察机关的制约，原因在于监察机关与检察机关二者之间是相互制约关系而不是相互监督。

首先，将审查起诉看成是对监察机关的监督实质上是陷入了“检察机关是法律监督机关”的死角中。从概念上来看，监督与制约的区别在于“监督是对办案的监督，而制约是在办案中制约”。审查起诉是检察机关在办理职务犯罪案件中进行的，并不是在监察机关办案过程中以监督者的身份对调查活动进行监督。并且，审查起诉权并不属于法律监督权的范围。《人民检察院组织法》将检察机关法律监督权的行使范围规定为诉讼活动和执法活动等，而调查活动具有独立性，并不属于诉讼活动的范围。①《人民检察院组织法》第20 条。同时，法律监督的结果为提出检察建议、抗诉等，审查起诉的结果为起诉、不起诉以及证据补充，二者并不相同。

其次，立法上否认了审查起诉的监督性质。司法对公权力具有制约的功能②习近平主席在2014 年1 月7 日的中央政法工作会议上的讲话明确提出司法具有“制约公权”的功能。，宪法与监察法将监察机关与检察机关的关系表述为“互相配合、互相制约”③《宪法》第172 条第2 款；《监察法》第4 条第2 款。，国家监委在相关工作会议上也强调检察机关与监察机关要相互制约，监察机关要配合好检察机关的退回补充调查工作[8],表明了审查起诉是对监察调查的制约。《监察法释义》中也明确表示审查起诉是制约监察机关的方式，实践中监检机关也形成了互相制衡的关系[9]。审查起诉的监督性质并未被承认。

最后，打击腐败犯罪的特殊需要否定了同步监督的可能性。当前我国反腐斗争取得压倒性胜利，但反腐形势依旧严峻，全面从严治党任重道远。④2018 年12 月31 日召开的中央政治局会议上，习近平主席在作出“反腐败斗争取得压倒性胜利”重大判断的同时，也明确重申“反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党依然任重道远”。打击此类犯罪的难度在于证据收集工作的特殊性与困难性。与普通犯罪不同，职务违法犯罪案件对言词证据的依赖性较强，与案件有关的物证或书证等也较难收集和固定，而被调查人具有较强的反调查能力，证据收集工作往往较难进行。同时，此类犯罪的当事人通常与他人形成利益链，为了更高效地打击腐败犯罪，防止被调查人和其他相关人员阻碍调查活动的顺利进行，调查活动往往秘密进行，立法者也因此没有赋予检察机关同步监督的权力。

（二）证据补充决定是对监察机关的制约

审查起诉是通过对案件结果的选择来实现对监察机关的制约。作为审查起诉的结果之一，证据补充决定属于对监察机关的制约是毋庸置疑的。这种制约属于事后制约，即检察机关不能介入调查活动对监察机关进行监督，只能在调查终结并移送审查起诉后，通过对案件结果的选择即不起诉决定或证据补充决定来进行制约。

监察机关作为政治机关[10]，具有更为强大的公权力。为了避免其自身的腐败，立法不仅从权力制约方面对监察机关权力进行限制，还对其权力监督进行了规范。《监察法》构建了人大监督、内部监督与外部监督相结合的监督体系。人大监督表现为向人大作专项工作报告、接受人大的执法检查等；①《监察法》第53 条。内部监督表现为在监察机关设立内部专门监督机构，对监察人员执行职务和遵守法律的行为进行监督，除此之外，下级监察机关还受到上级监察机关的领导与监督；②《监察法》第55 条。外部监督表现为依法公开信息，接受社会、民主的监督。③《监察法》第54 条。当前我国反腐工作取得显著成效，离不开各机关在惩治腐败中的互相配合，更离不开各机关对监察机关的监督和制约。

三、监检衔接下证据补充模式的实践困境及其成因

立法虽然设置了较理想的权力限制模式，但是从当前的实践来看，事后制约的方式并没有充分发挥其应有的效果。在实践中，不起诉决定与退回补充调查是最主要的适用方式。然而，退回补充调查虽有所适用，实践中却异化成“边审查边补充”的模式，极大地削弱其制约作用。自行补充侦查更是没有适用先例。④根据《最高人民检察院工作报告》，2018 年全国检察机关受理各级监委移送职务犯罪16092 人，其中不起诉250 人，退回补充调查1869 人次；2019 年受理各级监委移送职务犯罪24234 人，不起诉704 人，退回补充调查7806 人次。可以看出，不起诉决定以及退回补充调查成为检察机关制约监察机关的主要方式，但是自行补充侦查并未得到适用。立法者设立的证据补充模式，并未能真正有效地实现其应有的制约作用。

（一）自行补充侦查在实践中没有适用先例

在检察机关具有侦查经验的人员转隶监察机关之前，对于公安机关侦办的案件需要补充证据的，检察机关往往不会采取自行补充侦查的方式进行，自行补充侦查的适用率远远低于公安机关补充侦查，甚至在有的地区，适用退回补充侦查的案件高达数百件，而适用自行补充侦查的案件却为零[11]。随着检察机关自侦部门的转隶，检察机关面临无侦查人员、无侦查经验等现实问题，自行补充侦查的适用率也更为低下。笔者对A、B、C 三个检察院调查后发现，不仅职务犯罪案件没有自行补充侦查，公安机关移送的也没有出现过自行补充侦查，自行补充侦查成为了一个空有其名的条款。究其原因，主要有以下几点：

首先，缺乏侦查经验导致检察机关拒绝自行补充侦查。原本行使职务犯罪侦查权的检察机关人员转隶为监察机关工作人员，对案件进行审查起诉的检察机关工作人员往往不具备侦查的经验，加上职务犯罪人员往往具有复杂的社会关系，反侦查能力较高，加大了检察机关自行补充侦查的难度。

其次，由于缺乏经验，检察人员在自行补充侦查时会产生一定的心理负担。如果自己收集到的证据与监察机关的存在出入，甚至出现监察机关调查的证据表明有罪而经过补充后发现并无犯罪事实的情况，会引起监察机关的不满，所以检察机关补充侦查的积极性不高。

最后，立法的不完善也导致自行补充侦查并未得到适用。自行补充侦查的具体实施细则并不明确，相关的程序以及法律责任等也无法可依，导致实施较为困难。为了避免因自行补充侦查而陷入被追责的风险，检察人员可能会拒绝采取这种方式。

（二）退回补充调查相关细节不完善

退回补充调查的设置赋予了监察机关在遗漏证据时弥补的机会，通过对证据的补充促使案件符合起诉条件，达到打击犯罪的目的。但是由于具体操作细则的缺失导致退回补充调查制度的制约功能无法完全有效地发挥。

2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》对退回补充调查后强制措施的衔接等作出了规定，但是关于退回补充调查的具体情形仍无法律规定，实践中也产生了许多困扰检察机关工作人员的问题，这些问题或多或少地影响到退回补充调查制度的实施。

第一，身份的转换问题。进入审查起诉阶段后，被调查人的身份转变为犯罪嫌疑人是毋庸置疑的，但是案件被退回监察机关后，其是否应当随着案件回流到调查阶段而变回原来的身份。

第二，强制措施的转换问题。案件进入审查起诉阶段后，被调查人变为犯罪嫌疑人，可能已被逮捕，如果案件被退补后，是否需要将其一并交由监察机关留置。

第三，监察人员会见的问题。案件被退补后，犯罪嫌疑人（或被调查人）被采取强制措施时，监察人员作为调查人员而非侦查人员，是否能够凭相关证件直接会见并讯问犯罪嫌疑人（被调查人）。

第四，律师帮助权的问题。被调查人在监察调查阶段，为了确保案件调查的秘密性，没有聘请律师进行帮助的权利，而当案件进入退回补充调查时，案件的秘密性是否存在？对于其是否享有律师帮助的权利法律也没有进行相应的规定。这些问题不仅对犯罪嫌疑人（被调查人）的权利存在一定的影响，也限制了检察机关退回补充调查的决定以及监察机关证据补充的展开。

四、监检衔接下证据补充模式的完善

证据补充模式的设置，赋予了监察机关对瑕疵案件进行弥补的机会。检察机关和监察机关在办理职务违法犯罪案件中应当遵循互相配合、互相制约的原则，[9]10检察机关要加强自身能力建设，在审查起诉阶段客观公正地行使权力，不能一味地只配合而不制约。只有真正落实监检两机关“互相配合、互相制约”的工作原则，才能切实有力地打击腐败犯罪，形成良好的政治风气。证据补充模式作为制约监察机关的途径之一，对其进行完善是处理好在职务犯罪案件中监检两机关关系的关键。

（一）规范自行补充侦查的适用情形与机制

作为证据补充方式之一，自行补充侦查早已存在。《刑事诉讼法》修改之前，检察机关对于公安机关移送的案件，审查后认为需要进行证据补充的，可以选择自行补充侦查，也可以选择退回补充侦查。在监检衔接下的证据补充模式中，选择何种方式进行证据补充的决定权仍然掌握在检察机关手里。但是与以往证据补充模式不同，当监察机关调查案件存在需要证据补充的情况，检察机关在选择证据补充方式时受到一定的限制。《监察法》与《刑事诉讼法》都对自行补充侦查与退回补充调查的适用顺序进行了限制，自行补充侦查只有在“必要时”才能够适用。

相较于退回补充调查，检察机关采用自行补充侦查具有一定的优势。首先，检察机关对于案件证据存在哪些不足具有较丰富的经验，由其进行补充侦查能够更为高效地对证据进行补充，弥补案件在证据方面的不足，达到起诉的标准。其次，检察机关参与到证据补充环节，能够在这一过程中对案件更为了解，从而形成严密的证据链条，让案件能够经受住法律的审判。最后，自行补充侦查能起到核实证据的作用，而退回补充调查则由于证据收集主体的同一，会掩盖过去调查中产生的问题，不能发挥补充侦查的制约作用。

在规范自行补充侦查的具体情形上，2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》照搬了《监察法释义》的相关内容，对于言词类证据存在细节上的瑕疵，或者物证、书证等需要补充鉴定的，以及通过自行补充侦查更为高效的，可以采取自行补充侦查。①《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十四条第一款规定：“对于监察机关移送起诉的案件，具有下列情形之一的，人民检察院可以自行补充侦查：（一）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；（二）物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；（三）其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。”作出如此限制的原因在于：第一，监察调查案件具有政治性强、较为敏感等特点[9]214，因此立法者赋予了退回补充调查优先地位，对自行补充侦查的限制也是维护监察机关是行使国家监督权的专责机关地位的体现；第二，此类证据只是存在轻微的瑕疵，由检察机关补充侦查不会对案件事实造成实质性影响，且可以避免案件经历复杂的退补程序，使证据补充更为高效；第三，负责审查起诉的检察人员即便不具备良好的侦查能力，而此类证据收集难度较小，如对物证、书证的补充鉴定等只存在程序上的瑕疵，无需具备较强的侦查能力。

上述规定对检察机关的自行补充侦查权进行了较大的限制，使得本就遭到冷落的自行补充侦查更难加以适用。虽然在列举具体的情形后，立法者设置了兜底条款对其他情形进行概括性规定，但是在兜底条款下，一些问题的重要性往往会被其掩盖，如当监察机关违法收集证据时是否需要自行补充侦查等，为了避免检察机关工作人员以没有明确规定为由而拒绝自行补充侦查，必须规范自行补充侦查的适用情形。

第一，监察调查人员存在非法取证行为的。2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》规定存在非法取证行为时，检察机关可以退回补充调查。但是这种情况下退回补充调查，往往会无功而返，因为监察机关不会承认自己存在非法取证的行为，对检察机关让其积极收集与自身违反法律程序相关的证据会产生心理抵制。

第二，监察机关推诿塞责，怠于补充调查或者一次退查仍未查清的，没有二次退回的必要的。这种情况下即使通过退回监察机关，也不能达到证据补充的目的，而采取自行侦查的方式往往能更好地查清案件事实。

（二）完善退回补充调查机制

退回补充调查在证据补充模式中具有优先地位，作为补充证据的一种方式，具有以下三个特点：第一，补充性。补充调查的目的是为了弥补证据的漏洞，通过补充证据材料使得证据更为充分，具有符合定罪量刑的证据能力和证明力，从而形成严密的证据体系，能够承受法院的审判。第二，法定性。这项权力只能由法律规定，法律也只赋予了检察机关这一权力，意味着是否退回的决定权掌握在检察机关手里，其他任何机关都无权行使该权力，同时检察机关决定退回补充调查也要遵循法律规定的程序、条件等。第三，逆向性。检察机关将已经调查完毕的案件退回调查机关补充调查，意味着此时案件由公诉阶段退回到调查阶段，是程序的逆向运行。

退回补充调查适用时，案件倒流至监察机关，被调查人或犯罪嫌疑人的羁押时间也会变长，相关的诉讼权利有被侵犯的可能性。2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》对退回补充调查的强制措施衔接作出了一些规定，但实践中仍存在一些适用难题，厘清以下问题更有利于退回补充调查机制的适用：

第一，案件退补后，犯罪嫌疑人身份没有变更的必要。监察机关将案件移送检察机关审查起诉后，被调查人的身份转换为犯罪嫌疑人。退补后若转换为被调查人，即使案件回流到监察机关手里，犯罪嫌疑人的身份也无需再变为被调查人。

第二，案件退补后，也没有将犯罪嫌疑人一并交由监察机关留置的必要。原因在于在退回补充调查后，犯罪嫌疑人仍应受刑事诉讼法的规制，既然其身份不存在变更的必要，也就无需转换关押场所。并且如果将其转回留置场所，极有可能超出《监察法》规定的六个月的留置时间，不仅导致程序违法，也会侵犯犯罪嫌疑人的权利。

第三，监察人员的会见问题。2019 年《人民检察院刑事诉讼规则》第343 条第3 款规定，退补后犯罪嫌疑人已被采取强制措施的，监察人员应当有权在羁押场所会见并讯问犯罪嫌疑人。①《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十三条第三款规定：“人民检察院决定退回补充调查的案件，犯罪嫌疑人已被采取强制措施的，应当将退回补充调查情况书面通知强制措施执行机关。监察机关需要讯问的，人民检察院应当予以配合。”实践中为了能让监察人员顺利进行补充调查，检察机关通过制作提押证，陪同监察机关工作人员将犯罪嫌疑人提出来，最后由监察人员单独对犯罪嫌疑人进行会见。这种方式缓解了监察人员身份尴尬的局面，但是并不能彻底解决这一问题，应当通过立法明确规定监察人员向强制措施机关出示相关证件材料后，有权直接对犯罪嫌疑人进行讯问。

（三）明确补充调查期间嫌疑人律师帮助权及其限度

监察法并未赋予被调查人取得律师帮助的权利，许多学者纷纷对此进行批评，要求赋予律师介入调查阶段的权利[12][13]。职务犯罪案件的特殊性要求调查活动的秘密性，而调查活动的秘密性否认了律师介入的可能。

立法者拒绝律师介入的原因在于职务犯罪案件具有特殊性。监察机关负责的案件都具有特殊性与复杂性，打击对象具有很强的反调查能力，并且当事人一般具有复杂的社会关系，与他人形成一定的利益链，证据收集工作也较普通案件更难。为了防止相关人员得知事迹败露而毁灭证据或者潜逃，调查工作往往秘密进行，这也是拒绝律师介入的根本原因。许多刑诉法学者将这个问题复杂化，是因为没有看到任何权利的设置模式都应当根据实际情况这一事实，实践中，既不能照搬国外职务犯罪侦查司法审查的模式，也不能硬套我国对待一般刑事犯罪侦查的原有模式，要清醒地认识到监委调查不是刑事诉讼法中的侦查，而是政治性机关的特殊调查这一性质，要认识到立法不允许监委调查中律师介入的原因和合理性。

根据《刑事诉讼法》的规定，当案件移送检察机关审查起诉时，犯罪嫌疑人有权聘用律师提供帮助，但是当案件被退回监察机关补充调查时，律师是否还能介入案件并没有明确规定。有学者主张，案件被退回补充调查期间，也应当赋予犯罪嫌疑人律师帮助的权利[14]。本文赞同这一观点，当案件调查完毕交由检察机关审查起诉时，当事人的身份转变为犯罪嫌疑人，按照刑事诉讼法的相关规定，案件交由审查起诉后，律师就可以进行阅卷并可以与犯罪嫌疑人会见。也就是说，此时律师可以遵循刑事诉讼法的规定，对犯罪嫌疑人予以帮助，若在证据补充阶段拒绝律师介入，无疑是一大倒退。因此，在证据补充阶段，应当赋予嫌疑人律师帮助权利。

在赋予律师帮助权时，法律还应当明确律师在补充调查阶段只能对案件材料进行书面审查，不能直接介入监察机关的补充调查之中。原因在于律师辩护权的行使仅针对公诉审查，而补充调查并不是公诉权的派生，其具有独立性。在退回补充调查之后，案件回流到调查阶段，此时案卷材料掌握在监察机关手里，其所进行的补充调查活动仍应当依照《监察法》的规定进行，是行使调查权的表现，具有独立性，不受《刑事诉讼法》的规制。案件处于调查程序中，出于对调查活动保密的需要，律师自然不能直接参与其中。

此外，法律还应当对检察机关告知律师的内容以及律师的保密义务作出相应的限制。在退回补充调查方面，法律仅规定了检察机关应当告知监察机关退补的理由及内容等，对律师的保密义务以及检察机关告知律师的内容以及范围并没有进行明确规定。虽然实践中拒绝律师介入补充调查阶段已经成为共识，但是考虑到职务犯罪案件的特殊性，法律应当明确规范律师的保密义务以及检察机关的告知范围。

第一，明确检察机关的告知范围。法律只规定了检察机关对监察机关的告知义务，但是针对律师的告知范围却并未作出明确规定。检察机关在作出证据补充决定后，应当及时告知律师该决定，但不能透露补充的原因、内容等。

第二，明确律师在退回补充调查阶段的权利。律师在证据补充阶段，有权会见犯罪嫌疑人、对检察机关的案卷进行书面查阅，也有权了解案件是否进入证据补充程序。

第三，赋予律师特殊的保密义务。案件退补后，由监察机关补充调查，补充调查活动仍应受到秘密性保护。为了防止对监察机关的补充调查活动造成影响，法律应当明确规定律师具有特殊的保密义务，不能透露案件情况、证据内容等，也不得向检察机关或监察机关询问退补的情况、内容等。

（四）坚持监检机关相互制约的原则

“打铁必须自身硬”，党的十八大以来，习近平总书记一直强调“谁来监督纪委”的问题[15]。作为惩治腐败渎职行为的监察机关，立法者赋予其强大的政治地位和较高的权力，同时为了避免监察机关由于自身权力过大而产生滥用权力的情况，立法者从内部与外部两方面对监察机关的权力进行了相应的限制。

为了解决自我监督的问题，防止监督者自身就是腐败者现象的发生，监察机关在其内部设立了专门的监督机构，对监察人员的执纪执法情况进行监督。同时，通过对调查、审查等权力的分散来防止权力的集中及滥用。外部制约则表现为与其他国家机关的关系。检察机关对监察机关的制约表现在审查起诉中。案件经过审查后，无非有三种结果：起诉、不起诉以及证据补充。

近两年来，不起诉决定很好地达到了制约监察机关的效果，①根据《最高人民检察院工作报告》，2018 年全国检察机关共受理监委移送职务犯罪16092 人，其中不起诉250 人；2019 年受理各级监委移送职务犯罪24234 人，其中不起诉704 人，不起诉率同比增长1.1 个百分点。但是证据补充决定并没有得到良好的实施。退回补充调查作为制约的主要方式之一，在实践中却异化成“边补充边审查”的模式，自行补充侦查难以适用的情况，极大地限制了检察机关的制约能力。

立法者设置证据补充模式的本意是让存在缺漏的案件得到弥补的机会，同时为检察机关制约监察机关提供一种方式。监察机关在面对案件可能面临不起诉或者被退补的风险时，在调查过程中会更尽心尽力，使案件能够顺利通过审查进入法院审判。

检察机关应当加强自身的能力建设，在反腐工作中不仅要相互配合，还要遵循相互制约的原则。要发挥好证据补充决定的制约作用，对于应当作出证据补充决定的案件，该自行补充侦查的自行补充侦查。对于应当退补的案件，不能为了降低“案-件比”而当退不退，这种人为控制下的“案-件比”，不仅违反了法律规定的程序，而且也不是检察机关办案质量的真正体现。

检察机关必须坚守“互相配合、互相制约”的工作原则，提高自身的能力与水平，发挥审查起诉阶段自身对监察机关的制约能力，完善案件证据链，促使进入法院案件的公诉“诉得起、判得下”，这样才能真正地在与监察机关的相互配合中有效打击职务违法犯罪。

五、结语

证据补充决定是检察机关制约监察机关的具体方式。在实践中，不起诉决定已经发挥了其应有的制约作用。但是立法上相关细节的不完善以及退回补充调查在实践中异化成“边审查边补充”等模式导致退回补充调查的制约功能并不能完全有效地发挥，而自行补充侦查在实践中少有适用的先例。充分发挥证据补充模式的制约功能，必须通过法律来完善证据补充模式。

首先，规范自行补充侦查的适用情形。除现有的三种情形外，还应增加以下两种情形：第一，监察机关存在非法取证的行为或者可能的；第二，监察机关怠于补充调查或者退回补充调查后仍然事实不清，没有退回必要的。

其次，明确退回监察机关补充调查的案件，犯罪嫌疑人身份、相关强制措施不变，赋予监察人员直接会见并讯问犯罪嫌疑人的权利。

再次，赋予犯罪嫌疑人律师帮助的权利。如在《刑事诉讼法》第170 条第1 款后增加一款“案件被退回补充调查或者检察机关自行补充侦查的，犯罪嫌疑人有权委托律师提供帮助。”

最后，明确检察机关的告知范围以及律师的特殊保密义务。检察机关作出证据补充决定后应当告知律师，但不得向律师透露补充的理由、需要补充的证据材料及内容等；律师不得透露与案件有关的信息，不得参与、过问监察机关的退回补充调查活动。