我国社区矫正法律监督的检视与完善

刘芷君，刘芷含，徐 昕，安小刚

社区矫正法律监督，是检察机关对社区矫正实施过程中是否存在违法行为进行的专门性监督。科学的社区矫正法律监督制度顺应了司法体制改革的要求，能够确保社区矫正工作在公开公正、透明规范的环境下顺利开展。同时，社区矫正法律监督制度有利于协调各部门之间的关系，规范执法主体的执法活动，对社区矫正对象的合法权益起到良好的保障作用。本文拟以社区矫正法律监督的依据与实践探索为切入点，深入分析当前社区矫正法律监督存在的问题，考察域外先进做法，尝试提出完善社区矫正法律监督的对策。

一、我国社区矫正法律监督的依据与实践探索

（一）社区矫正法律监督的依据

2003 年7 月10 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》对人民法院、人民检察院、司法行政机关、公安机关等在社区矫正试点实践中承担的各项职责提出了基本要求，其中强调人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，以确保社区矫正工作依法、公正进行。依据2004 年7 月1 日起施行的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第七条，司法行政机关作为社区矫正的实施机关，须接受人民检察院的监督。从2005 年开始，最高人民检察院根据社区矫正法律监督的工作需要，先后下发了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》《人民检察院监外执行检察办法》等一系列指导社区矫正法律监督业务的规范性文件。2009 年9 月2 日，在总结社区矫正试点工作经验的基础上，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，明确指出人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，这一规定进一步确定了社区矫正法律监督工作的具体内容。此后，随着《刑法修正案（八）》的出台和《刑事诉讼法》的修订，我国正式将社区矫正制度纳入刑事立法体系，从而为社区矫正工作和社区矫正法律监督工作提供了更为坚实的依据。

2019 年12 月18 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》），并于2020 年7 月1 日起正式施行。作为我国社区矫正领域的首部专门性法律，《社区矫正法》的诞生，无疑是我国社区矫正工作从起步到逐渐迈向成熟的一个新的里程碑，对社区矫正各项实践活动的开展有着至关重要的指导意义。《社区矫正法》不仅明确了人民检察院在社区矫正法律监督方面的主体地位，而且对相关职责的内容和范围作了规定。同时，为将《社区矫正法》贯彻落实到位，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《社区矫正法实施办法》。《社区矫正法实施办法》第五条规定了检察机关对社区矫正决定机关、社区矫正机构或者有关社会组织的调查评估活动等五项内容实施法律监督。

除上述全国性的法律和文件外，各地也先后出台了相应的社区矫正实施细则，并规定社区矫正法律监督的职责由人民检察院承担。如：广西壮族自治区《社区矫正实施办法细则》第四条第三款规定，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督；广东省出台了《广东社区矫正实施细则》，并在第三条规定了人民检察院对人民法院、公安机关、监狱、看守所交付执行刑罚活动进行监督等五项监督内容；2020 年8 月13 日，上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局正式会签完成《关于贯彻落实〈中华人民共和国社区矫正法实施办法〉的实施细则》（以下简称《上海实施细则》），这也是我国首部社区矫正法实施办法的实施细则，其中第二条规定，公、检、法、司、监和社矫机构应当履行各自职责。

（二）社区矫正法律监督的实践探索

随着社区矫正工作的全面推进，全国各地也在社区矫正法律监督实践中积极探索，有效维护了社区矫正工作执行的公平性，保障和促进了社区矫正工作良性开展。

1.派、巡模式确保社区矫正日常法律监督工作的开展

派、巡模式是运用最为普遍的社区矫正法律监督工作模式。山东省2013 年底即建成了与法院派出人民法庭对应设置的556 个检察室，实现了检察工作对全省所有乡村社区的全覆盖。派驻检察室强化了社区矫正法律监督，促进了社会公平正义。广西检察机关早在2014 年就开始了“地毯式”普查，即运用定期与不定期检查等方法实施社区矫正法律监督，并全面铺开检察机关派驻乡镇检察室建设，保障社区矫正工作依法、公正进行[1]。派驻检察室监督模式无疑能及时发现社区矫正工作中存在的问题，但由于各地出现不同程度的检察人员人手不足现象，因此，当下巡查模式被更为广泛地采用。例如，福建龙海市检察院采取派、巡相结合的工作模式。一方面，设立社区矫正检察官办公室，更好地将法律监督延伸到社区矫正工作第一线，推动社区矫正检察工作由定期化向常态化转变，进一步强化检察机关对社区积极开展审前未羁押判处实刑未交付执行、暂予监外执行、财产刑执行等专项矫正执法环节的同步动态监督[2]。该院着重对法院近年来审前未被羁押判实刑罪犯台账进行检察,并与看守所罪犯交付执行刑罚台账一一核对,逐人建立工作台账,依法监督有关机关对核查出的审前未羁押判处实刑未收监、未暂予监外执行刑罚的罪犯。另一方面,该院还通过深入社区走访、座谈,对司法机关开展监管活动和矫正活动的情况进行抽查、问卷式调查,对未向社区矫正部门送达法律文书的情况,依据实施办法分别发出检察建议或者纠正意见,有效防止了交付环节的漏管[3]。南宁市良庆区人民检察院依法对本辖区司法所的社区矫正活动进行法律监督，定时通过社区矫正监督平台对社区矫正工作进行监督，定时到司法所、派出所实时了解社区矫正罪犯监管工作，对脱管、漏管违法违规行为提出检察建议书。2018 年该院共发现监外执行社区服刑人员虚管32 人次。①《南宁市良庆区人民检察院2018 年度刑事执行部门工作总结》。2020 年11 月，桂林市临桂区人民检察院与临桂区司法局组成联合执法检查组对临桂区乡镇司法所社区矫正工作开展专项执法检查。检查组通过查阅社区矫正档案资料的方式，从人员管控是否严格、执法程序是否严密、档案文书是否规范三方面对乡镇司法所社区矫正工作进行了法律监督。陕西省商洛市商南县检察院定期对辖区内司法所进行检查，详细掌握社区矫正工作开展情况。对每一名社区矫正对象的监督档案进行检查，把矫正活动是否规范、现场走访是否落实、帮教扶助是否科学有效、重点关注人员报到、矫正小组建立的规范性、管理教育、外出请销假、周月汇报等内容作为必查重点，认真查找社区矫正管理工作中的漏洞和薄弱环节。对发现的问题，依具体情节进行口头纠正或发出纠正违法通知书，确保各司法所对矫正对象的日常监管严格有效[4]。

2.新型法律监督模式提升监督实效

部分地市在沿用传统法律监督模式的同时运用现代科技手段不断创新工作模式。例如，2020 年8 月28 日，上海市嘉定区人民检察院、江苏省昆山市人民检察院、江苏省太仓市人民检察院会签《关于推进社区矫正检察监督一体化模式的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，三地检察机关共同建立一体化信息互通机制、一体化协查机制、一体化社区矫正巡回检察机制和一体化交流学习机制。三地检察机关通过一体化协查机制协助调查取证社区矫正对象的违法违规行为，通过一体化社区矫正巡回检察机制抽调三地人员组成巡回检察组，适时邀请人民监督员共同对三地社区矫正工作开展联合巡回检察[5]。黑龙江省大庆市则在全市推广智慧刑事执法平台，其中，萨尔图区检察院以问题为导向探索搭建了“互联网+社区矫正”监督平台。通过该平台破解以往社区矫正及监督工作中存在的衔接不畅、相互推诿、效率低下等难题，有效避免脱漏管和再犯罪现象发生[6]。山东省德州市平原县人民检察院充分利用与县司法局共享的社区矫正管理平台，重点加强对社区矫正工作的检察监督，及时发现和解决社区矫正监管工作中存在的问题。2020 年，平原县检察院共发现漏管1 人，办理社区矫正对象执行监督案件1 件。②《平原县人民检察院2020 年度刑事执行检察部门工作情况》。

在孔子看来，孝在整个礼制秩序中有着非常重要的影响作用，因此，孔子把孝这一原则推向极端，主张“子为父隐”。子孝最基本的内容乃是子对父的伦理情感的显现，而仁心不能仅仅是对伦理情感的应激式显发，还应该主动培养与扩充之过程。另外，孝是仁的核心，并不是有了孝就可以，还必须把仁实际的落实到具体的行为规范中，把仁与礼相互结合起来，在两者中相互发掘各自的内涵并吸收利用。所以，礼之实践，乃是血缘为基础的仁的情感对社会伦理道德秩序的建构。

二、当前我国社区矫正法律监督存在的问题

经过十多年的实践探索，我国社区矫正法律监督工作收效明显，但仍然存在以下亟待解决的突出问题：

（一）监督检察人员力量不足，业务能力有待加强

充足而专业的检察人员是确保社区矫正法律监督能够规范顺利进行的必备条件。然而，检察机关的主要业务部门是公诉部门，且检察机关本身就面临人少事多的尴尬局面。近年来社区矫正工作的全面铺开，更是加剧了检察人员人力不足与社区矫正法律监督任务繁重之间的矛盾。笔者在调研中从检察机关所反馈的情况来看也证实了确有这一问题的存在。例如，南宁市良庆区人民检察院负责刑事执行工作（包括社区矫正法律监督工作）的员额检察官虽然有2 名，但均系兼任，精力十分有限。与此同时，尽管多地进行了实践尝试，设立了社区矫正检察官办公室、社区检察工作室，但配备专门、专业社区矫正法律监督人员并没有形成全国性规模。调研中，笔者还了解到一些检察人员素质和执法水平与当前快节奏、高效率的工作需要存在较大差距，学习气氛不浓，业务知识的学习和更新不足，对于社区矫正法律监督理论研究还有待加强。

（二）法律监督信息获取途径具有滞后性

根据相关法律和文件的规定，检察机关对社区矫正的法律监督贯穿了社区矫正到结束社区矫正的整个过程。检察机关要正确履行其社区矫正法律监督职责，前提条件是熟悉、掌握社区矫正过程各环节的信息。虽然，当前“互联网+社区矫正”平台的运用有利于畅通相关部门间的信息渠道，但是，通过上述实践探索不难发现获取相关信息的主要渠道仍然是实地调查、书面阅卷和与社区矫正对象、社区矫正工作人员谈话等。诚然，这些渠道能为检察机关获取信息起到一定的作用，但同时也存在滞后性的弊端。就实地调查和书面阅卷两种渠道而言，需要耗费大量时间，容易导致错过监督中是否存在脱管、漏管现象的最佳时机。而与社区矫正对象、社矫工作人员谈话尽管能获得最为直接的信息，然而，谈话的工作面毕竟是有限的，极易造成所获取的信息缺乏全面性。无法获得及时全面的法律监督信息，监督的各项功能也就无法得以体现，这无疑制约了工作的有效开展。例如，湖南省隆回县桃洪镇司法所所长文某某、副所长邹某、司法助理员谭某某玩忽职守案：文某某等三人在从事社区矫正管理及日常监管工作过程中，没有按照相关规定对矫正对象的调查评估征求被害人意见；没有对矫正对象确定专门的矫正小组和制定矫正方案；没有定期到矫正对象的家庭、所在单位和居住的社区了解、核实社区矫正对象思想动态及现实表现；对矫正对象的报到未认真核对身份；没有根据矫正对象的表现进行考核及分类管理；对矫正人员组织的教育学习、社区服务没有严格落实每月不少于8 小时的规定；对长期不到司法所报到和不经请假离开所居住的县、市等违反监督管理规定的矫正对象，既不采取措施及时全面查找，也不派员调查核实情况、收集有关证明材料、提出处理意见，且没有向县司法局汇报情况、提出处罚建议，导致矫正对象脱管、漏管，并造成了严重的危害后果[7]。上述案例不仅反映出社区矫正工作中存在违法犯罪现象，也反映了法律监督信息获取途径具有滞后性。

（三）建议权适用的程序性规范欠缺

《刑事诉讼法》规定，检察机关发现监外执行不当的，以书面意见方式送交决定或者批准暂予监外执行的机关。《社区矫正法》第六十二条规定，人民检察院发现社区矫正工作违反法律规定的，应当依法提出纠正意见、检察建议。从以上两部法律规定可以看出，纠正意见和检察建议对被监督单位而言缺乏刚性。《社区矫正法》第六十二条仅规定有关单位应当将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院，没有采纳的应当说明理由。虽然《社区矫正法实施办法》第五十七条规定，对被监督单位未在规定期限内回复纠正情况的，检察机关应当督促回复。经督促后仍不回复的或者无正当理由不纠正的，检察机关应当向上一级检察机关报告，并可以通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。这一规定相较而言，强制力和执行力已经提升，但仍然缺乏建议权适用的程序性规范。比如，规定期限具体是多少日？何为正当理由的标准？正如伏尔泰所言，“整个法律应清晰、统一和精确”①转引自辛辉，荣丽双.法律的精神[M].北京：中国法制出版社，2016。，程序性规范的欠缺，易导致法律监督检察人员和检察机关在实践中无所适从。

三、境外及香港地区社区矫正法律监督制度的考察与启示

社区矫正起源于英美，后为欧美各国、日本、韩国和我国香港所效仿和发展。随着这些国家和地区社区矫正制度的日趋成熟，社区矫正法律监督制度也日臻完善。对人权保护的重视以及强有力的保障制度使得社区矫正法律监督制度的功能得到充分发挥。对这些国家和地区社区矫正法律监督制度的考察能对完善我国社区矫正监督制度起到一定的借鉴作用。

（一）美国社区矫正法律监督制度的考察与启示

美国的检察机关与我国的检察机关一样担负着对社区矫正进行监督的职能，所不同的是只有矫正对象遇到利益受损，提出上诉或申诉时，检察机关才会介入。社区矫正的日常管理和审前风险评估由缓刑官和假释官承担。须经审前评估，确定行为人适用社区矫正不至于危害社会和社区内的居民时，法院方可判决适用社区矫正。换言之，这一制度限制了法官的自由裁量权，实质上已经在决定社区矫正阶段起到了监督作用[8]。

我国《社区矫正法》第十八条虽然也规定了社区矫正决定前的委托调查评估制度，但是，这一制度不具有强制性，“社区矫正决定机关根据需要，可以委托……”，即决定机关不仅可以不受委托评估结果的制约，还可以自主决定是否需要进行评估。因此，可能存在决定机关自由裁量权过大的问题，或可通过决定机关一定程度上的自我监督缓解社区矫正法律监督检察人员不足的难题。

（二）德国社区矫正法律监督制度的考察与启示

在德国的刑事法律中并没有明确“社区矫正”这一法律称谓，但却规定了与我国社区矫正内容相近的一种刑罚执行方式，即缓刑帮助制度。德国的缓刑属于广义范畴的缓刑，包含了我国的假释和赦免等制度。德国社区矫正的具体执行者是缓刑工作队伍，缓刑工作队伍由百分之七十的缓刑帮助者和百分之三十的无偿社会义工组成，其中，缓刑帮助者承担了大量的工作。缓刑帮助者不是公务员，而是政府的雇佣人员。根据《德国刑法》第五十六条等相关规定，由法院指定缓刑帮助者。缓刑帮助者有义务向法院报告被缓刑者有关情况，并接受司法部对其执行工作的监督[9]。

根据我国的实际情况，社区矫正中的核心工作不适宜像德国那样由政府雇佣人员承担，但我们可以借鉴德国社区矫正监督制度中的先进经验，增强监督方式的刚性，完善对社区矫正工作人员的考核标准体系。

（三）我国香港地区社区矫正法律监督制度的考察与启示

我国香港地区社区矫正制度的法律依据主要有《社区服务令》和《感化（缓刑）令》[10]。《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第六十三条规定，律政司主管刑事检察工作，并不受任何干涉。可见，在香港，律政司性质上是检察机关，其享有独立的检察权。由于深受英美法系法律传统的影响，香港的律政司主要行使检控职责，并不承担社区矫正法律监督的职责。但值得注意的是，《基本法》保留了香港回归前的太平绅士制度。太平绅士由政府委托民间人士担任，其主要职责是巡视监狱、羁留中心、感化院、老人院和医院。作为一个独立的渠道，方便了有需要的香港市民进行投诉。一言以蔽之，太平绅士定期巡视制度是一项有效的监督制度。

虽然检察机关在香港地区社区矫正工作中所能发挥的作用很有限，但将民间人士纳入到社区矫正工作中，最大限度地发挥其监督作用是值得内地借鉴和学习的。调动社会力量参与社区矫正法律监督工作，能弥补当前社区矫正法律监督人手和编制不足的缺陷。

四、完善我国社区矫正法律监督的建议

社区矫正工作的顺利进行需要社区矫正法律监督制度作为保障，因此，有必要针对当前社区矫正法律监督中存在的问题提出完善对策。

（一）调动社会力量参与社区矫正法律监督，提高社区矫正法律监督检察人员的综合素质

针对解决社区矫正法律监督检察人员人手缺乏及业务能力有待加强这一问题，作如下建议：

1.充分调动各方力量参与监督

如前文所述，太平绅士定期巡视制度是一项有效的监督制度。虽然由于所属法系的不同法律传统有所差异，但这一制度为扩充社会力量参与社区矫正法律监督提供了思路。我们可以整合社区资源，调动社区内各方力量积极参与社区矫正法律监督。这一举措也符合国家治理现代化目标中社会共治的内在要求。例如，可以通过诸如微信公众号等自媒体扩大宣传，使更多的社区居民了解社区矫正法律知识；定期开展座谈会，接受社区居民的意见和咨询；邀请具备一定条件的社区居民与执行机关工作人员一同入户走访，了解矫正对象的动态。综上，要充分调动各方力量，与检察机关形成合力，共同致力于对社区矫正的监督，切实维护矫正对象的基本权利，保障整个社区矫正工作的顺利进行，维护好社会的稳定和谐。

2.多举措提高社区矫正法律监督检察人员的综合素质

再完美的制度也需要依赖人的执行，社区矫正法律监督检察人员的执法水平会对法律监督的效果直接产生影响，因此，应当采取多项举措提高社区矫正法律监督检察人员的综合素质。首先，检察机关整体上要转变观念，认识到社区矫正法律监督工作和公诉工作同等重要；其次，聘请专业人士为相关检察人员进行业务培训，使其具备扎实的专业知识和良好的沟通能力，并通过技能竞赛等方式提高其业务能力；最后，完善考评制度和激励机制，充分发挥考评制度的导向功能，通过绩效激励机制，激发检察人员的工作热情并激励他们主动学习，提升个人的综合素质[11]。

（二）以科技手段创新监督信息获取途径

一是全面铺开“互联网+社区矫正”信息共享平台，实现公、检、法、司互联互通，实现对社区矫正执行中的错误早发现早纠正，预防社区矫正对象的错管、漏管现象。二是针对个别地方检察机关监督信息系统提醒功能不全的问题，可适当增加周检察等项目提醒功能[8]。三是建立社区矫正法律监督微信公众号。截至2020 年6 月，我国微信用户已达12亿，被媒体称为“国民第一APP”。建立相关公众号可让更多社区矫正对象及其近亲属配合法律监督。一方面，可以向社区矫正对象及其近亲属宣传社区矫正法律知识；另一方面，当社区矫正对象遇到社区矫正执行人员违法对待时，可以通过该微信公众号及时反映问题，以此来提高法律监督的及时性，提高检察机关的监督工作效率。四是为社区矫正执法人员配备执法记录仪[12]。执法记录仪通过提供有效的现场影像资料,用于案件指挥、侦破和检察机关取证。为了进一步拓宽社区矫正法律监督信息获取的途径，可以效仿公安机关为办案民警配备执法记录仪并规范使用的做法，为社区矫正执法人员也配备执法记录仪。这一措施不仅为法律监督的处理决定提供直观的证据，而且也是对社区矫正执法人员的一种保护性措施，能有效防止社区矫正执法人员被错告或诬告。

（三）完善建议权适用的程序性规范与监督纠正机制

进一步完善检察机关建议权适用的程序性规范与监督纠正机制，切实保障社区矫正达到理想目标。一是应当具体限定被监督单位针对检察机关提出的纠正意见、检察建议出具采纳或不采纳意见的期限，防止被监督单位拖延时间，整改不及时，影响社区矫正效果；二是针对不采纳意见应当说明理由的规定，应当明确理由是否正当、充分的标准，防止被监督单位提出理由的随意性，确保检察机关和监督单位都有依据可循；三是明确审批检察建议的主体和审批程序。

五、结语

国家治理现代化目标之一就是中国特色社会主义法治体系更加完善，这其中当然包括社区矫正法律监督体系的完善。社区矫正法律监督体系的完善不是一蹴而就的事，它需要时间与过程，在不断的实践中得到检验与发展，并进而形成理论的指引。诚然，当前我国的社区矫正法律监督存在一些难题，但我们始终相信，只要上下齐心，就一定能推动社区矫正法律监督的向好发展。