云南人口较少民族扶贫政策及其实践

(云南民族大学 云南 昆明 650504)

社会主义时期是各民族共同发展繁荣的阶段，全面建设小康社会总体目标的实现，使全体中国人民的小康，这其中也包含着我们各少数民族的兄弟姐妹，要求我们更加重视对人口较少民族发展问题的关注与研究。目前脱贫攻坚，已经到了全面冲刺阶段，人口较少数民族贫困问题是中国构建和谐社会和全面建成小康社会的难点和关键点。云南8个人口较少民族扶贫政策的研究是是对建国以来所制定和实施的一系列扶贫开发政策特别是少数民族扶贫开发政策及其实施进行研究、评价的最重要方面，这也是调查和研究中国人口较少民族社会发展与现实状况的的出发点之一。因此，我们要更加重视对少数民族尤其是对人口较少民族的关注和研究。

一、云南人口较少民族及其扶贫发展政策

(一)云南人口较少民族及其分布

根据2011年6月国家制定出台的《扶持人口较少民族发展规划》(2011—2015年)的定义，人口较少民族是指全国总人口在30万人以下的28个民族，人口合计约189万人，主要分布在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等13个省(区)和新疆生产建设兵团的2390个人口较少民族聚居行政村(人口较少民族人口比例不低于20%)，所辖人口相对集中的自然村落约1万个。①

云南省境内有独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族和景颇族8个民族属于人口较少民族。据2010年数据统计，8个人口较少民族总人口42.1万人，主要聚居在10个州(市)35个县(市、区)138个乡(镇)395个建制村3520个自然村，涉及17.9万户75.9万人，其中，人口较少民族38.3万人，占全省人口较少民族总人口的91%。②

(二)云南人口较少民族发展现状

自2005年国家提出了人口较少民族发展的政策，云南省委、省政府认真贯彻“推进西部大开发”、“强化人口较少民族经济发展”、“扶持人口较少民族发展规划”、云南省扶持人口较少民族发展规划(2011年—2015年)等政策，这些政策的落实、贯彻对云南人口较少民族地区的发展起到了积极的推动作用和影响。人口较少民族和直过民族深度贫困地区是云南脱贫攻坚的重中之重，云南围绕“两不愁、三保障”目标，探索出了“一个民族一个行动计划”“一个民族一个集团帮扶”的特色脱贫之路。

2005年—2010年，实施第一轮国家和省的扶持人口较少民族发展规划，云南累计投入27亿余元扶持人口较少民族发展，扶持工作取得成效，基础设施不断改善。人口较少民族乡镇通路率达95%，175个建制村修路到家；解决了村落通电问题；重点解决饮水安全问题；175个村全部通电话、通邮政、通广播电视。群众生活水平得到显著提高。到2016年底，11个直过民族和人口较少民族聚居行政村的建档立卡贫困人口已减少到50.43万人。③

2018年云南省把改善“直过民族”、人口较少民族和沿边地区群众生产生活条件作为工作重点，为特困群体购买保险保障服务、人口较少民族综合保险和学生助学补助等。④

(三)云南人口较少民族扶贫政策

根据党中央、国务院重要指示，云南省制定《云南省全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划(2016—2020年)》，全力保障直过民族和人口较少民族脱贫攻坚，针对11个直过民族和人口较少民族特殊困难，因地制宜，因族施策，围绕提升能力素质、安居工程、改善基础设施、生态环境保护等工程，推动直过民族和人口较少民族脱贫攻坚。到2016年底，11个直过民族和人口较少民族聚居区贫困人口由70.27万减少到50.43万人，贫困发生率为17.6%。其中，9个直过民族聚居区建档立卡贫困人口由2014年的18.73万户66.75万人减少到13.02万户45.92万人，贫困发生率由28.6%下降到20%。⑤

为充分发挥保险的风险分散和转移功能，为人口较少民族群众的财产、安全提供综合保障，防止“因灾致贫，因灾返贫”，云南省出台《云南省人口较少民族综合保险和人口较少民族学生助学补助工作专项方案》、《云南省人口较少民族综合保险财政保费补贴资金和学生助学补助资金管理办法》，从2014年起，在云南省人口较少民族地区原有保险基础上，新增了人口较少民族人身意外伤害保险、农房保险，以及人口较少民族高中和大学在读学生的助学补助。⑥

自2000年起，中央财政和省级财政专门制定了民族地区转移支付政策，充分考虑各民族特有支出因素，加大转移支付补助力度，除综合考虑各民族地方财政标准收支缺口外，重点以财力情况、少数民族人口占比、人口较少民族占比、少数民族人口聚居度等体现民族地区特性的指标，调整了转移支付补助额，转移支付向少数民族和民族地区倾斜，补助资金由接受补助的民族地区统筹使用。⑦

二、云南省人口较少民族扶贫发展中的主要问题

(一)扶贫政策及其内容的不完善

政府对人口较少民族地区采取了许多优惠政策，对贫困地区的经济发展起到了一定的作用，带动地区人民一起脱贫。但随着一系列产业、金融和市场机制，税收政策的变化，这一社会主义市场经济体制的调整，一些为民族贫困地区所制定的优惠政策被弱化，这给他们带来了一定的影响。有的扶贫措施，在信贷扶贫政策上存在漏洞，如扶贫贷款资金主要用于项目开发，并集中建设地区或村的基础设施和发展条件较好的地区。尽管项目开发的要求是尽快发展项目帮助民众解决温饱问题，但在实施和落实的过程中，由于还款和经济效益的影响，项目发展重点和扶贫资金，仍然难以落实到最基本的项目中；地区内开发扶贫项目主要针对的是基础设施各方面较为健全的地方，因为这些地方能够更快、更好的落实，并能取得一定的成效。对于那些社会经济发展、基础设施落后的地区，扶贫开发项目很难适应当地的发展模式，很少或者根本没有项目。有些地区会把其他地区的扶贫政策照搬过来，也不对内容的可操作性进行评估，就对该地区进行强制性实施，但其扶贫内容和模式与该地区背道相驰。这些项目的开发可以体现出，扶贫政策及其内容存在漏洞，并未结合当地的实际情况进行考察并制定适合地区开展和开发的项目。

(二)扶贫政策执行组织的协调配合不完善

扶贫发展成功的关键在于政策执行机构是否在协调与配合。这是国家扶贫新阶段的新任务和新要求。因此，扶贫执行小组必须以有计划的方式组织和实施扶贫工作。云南省位于偏远地区，是多民族聚集的一个省份。由于政府事务众多，许多事情对于基层执行政府执行来说是不合理的，任务也不明确。因此，可能有多个部门参与脱贫与发展的管理，这可能导致领导、团队之间的协调与合作不完美。领导成员分配的任务不平衡，责任划分不明确，项目缺乏统一的组织计划。因此，将会存在多重控制，权力和责任不明确。同时，这也导致扶贫资金分配不合理。该项目受多个部门的管辖，重复投资不仅浪费资金，而且导致扶贫开发效率低下。资金和审批管理机构也可能过于分散，因此会造成各实施部门的扶贫资金未使用到“刀刃处”，资金的审批和监督缺乏时有发生。

(三)扶贫政策执行效果不平衡性

一项政策的完整实施过程是从制定到执行再到反馈执行效果的过程。云南人口较少民族扶贫措施缺乏导致扶贫成效不好，扶贫率的提高使得扶贫效果反复出现。项目的后续管理跟不上；民族工作部门的工作人员少，监督调查不到位。县民族宗教委员会从事“整村推进”工作的人员较少，只能忙于日常工作。项目检查和研究指导还不够，无法及时纠正项目建设中的一些问题。此外，如果由于资金不足和技术落后而导致后续管理工作延误和受阻，无疑将影响整体项目的有效性。⑧因此，应有效利用扶贫资金，并保留足够的人员流动性。需要强调的是必须提高技术和信息服务的质量，培养这一领域的高水平人才，使其服务于大众，帮助大家解决相应的技术问题，并及时提供有效的信息。同时，有必要安排相关部门和相关工作人员的工作安排，并且有可能实施轮班制或由多个人员共同负责项目的方法，这样可以避免下班后无专人负责相关项目。每个项目的实施从开始到结束都要随时监视工作进度，进行定期实地调查，并调整工作细节以到达最大化期望的目标。

(四)扶贫政策执行环节存在差异

首先，各地区扶贫办公室人员和成立时间较晚，对于职能部门本身的长期性、智能型的了解还不充分，在政策执行中表现出专业水平较低。现阶段，帮扶办仅是具备了整合资源的功能，尚未具备聚合资源的能力。有些帮扶办是将五年计划作为指导，工作过程中会存在时间短，工作连续性短以及在人员对接工作是事项上出现断层等问题。⑨其次，帮扶办工作人员流动性大，缺乏稳定性，加上不是长期的帮扶机制和工作变更等问题，很难形成定点、顶人的专项长期扶持机制和模式。由于没有稳定成熟的机制和模式，扶持过程中很难形成整体协作、统一调度、一体化运作。最后，在政策的执行过程中，会根据该地区的现实情况进行改变，政策的执行路径和方法不同地区会有差异，最终政策实施的结果与效果会存在一定的差异。

三、云南人口较少民族扶贫的未来之路

(一)扶贫政策的完善与可持续性实践

发展是永恒的主题，要实现人口较少民族全面和谐的发展，就要不断完善扶贫政策，实现可持续发展。扶贫政策的制定必须系统化、科学化。要实现政策制定的系统与科学化，必须基于当地的调查，不能凭空遐想、想当然。否则，就会造成政策效能的低效，甚至浪费。例如，整体式扶贫中，未经详细论证就投入大量资金，推广了沼气池、公共大棚、公共洗澡间。由于某些地区的地理和气候不符合沼气池的修建条件，不得不放弃；由于单一、上规模的蔬菜种植，与多品种间作的传统种植理念冲突，公共大棚基本也有一半被闲置。于此，当前精准扶贫强调的“精准”二字，正是政策科学化的表现。习近平同志指出，“扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。坚持精准扶贫精准脱贫，关键是实现“六个精准”：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。为此，改进扶贫方式和完善扶贫政策，从大水漫灌式的扶贫方式向更加注重“精准滴灌、靶向治疗”转变。总之，顶层设计要精心构建，具体实施要层层落实。

(二)强化扶贫政策实践成果和经验

要注意收集和总结扶贫政策在执行过程中遇到的民族多样性问题。由于云南人口较少民族人口不多，聚居区不同，民族宗教、信仰都存在着一定的差异性。因此，在前人对人口较少民族地区进行扶贫工作的过程中将工作的过程全程记录，并将工作中遇到的问题、瓶颈以及解决的方法进行分享与记录，在其扶贫工作结束后将其工作成效进行评估与展示，将其成果与经验进行分享，有助于后人在对其进行扶持过程中借鉴、使用。在制定不同地区的扶贫政策和工作之前，应该及时对该地区的发展情况、发展模式并借鉴前人扶贫过程中有用的经验与措施等问题进行整理和收集。对扶贫政策实践成果和经验的收集、整理和分享，根据每个民族集聚区的实际情况出发，因地制宜的制定扶贫政策。以后不同的人口较少民族地区中遇到扶贫问题和解决方案都可以从其他地区的扶贫成果和宝贵经验中借鉴和学习。

(三)创新扶贫政策执行路径

扶贫政策应该不断进行创新和改进，扶贫方式也应该进行转变，在开展一对一，一对多或多对一帮的帮助下，对人口较少民族和民族地区的群众应该采取直接的财政支持，如专项资金、对基础教育事业、人才计划、专项技术等相关方面的结合⑩来扶持和解决人口较少民族中存在的突出问题，人口驱动发展比采取一些扶持性的项目和政策更有成效，坚持以发展为导向的扶贫政策，创新政策的内容可以延长政策的使用寿命，提高政策体系建设，大力推进特殊扶贫，贸易扶贫，社会扶贫。这是继续执行国家发展政策以支持云南人口较少民族长远发展的必然要求。

(四)规范和完备政策执行的要求与指导

加大基层政府的政策执行力度。影响政策有效性的因素是多方面的，包括主观原因，例如执行机构的态度，对意识形态理解，价值观等，以及客观方面，例如政策本身，政策资源，政策实施环境，组织结构，职责分工等。基于政府能力的政策执行是政策有效性的最关键组成部分，它决定了政策实施的程度。政府的政策执行能力不足，无法很好地整合政策资源，无法快速识别政策环境，无法有效协调执行机构和人员，也将无法实现政策效力。如果地方政府的政策执行不力，即使政策本身是完美的，也不能发挥根本作用。扶贫政策的实施不仅取决于改善扶贫政策的设计，还取决于有效的执行。

【注释】

①中华人民共和国中央政府:“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm

②云南省扶持人口较少民族发展规划(2011-2015).

③中华人民共和国中央人民政府,云南“十一五”期间扶持人口较少民族发展成效显著,http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/08/content_1859754.htm.

④中华人民共和国中央人民政府,云南省多举措抓实民族地区脱贫攻坚,http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/20/content_5341882.htm.

⑤中华人民共和国财政部,云南省凝众志聚合力 全力推动直过民族和人口较少民族脱贫攻坚,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑥中华人民共和国财政部,云南省凝众志聚合力 全力推动直过民族和人口较少民族脱贫攻坚,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑦中华人民共和国财政部,云南省凝众志聚合力 全力推动直过民族和人口较少民族脱贫攻坚,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑧陆晓凤.广西精准脱贫政策执行的困境及对策研究[D].广西师范学院,2018.

⑨刘扬.云南人口较少民族扶贫问题研究[D].昆明理工大学,2012.

⑩李娜.人口较少民族扶贫开发政策实施研究[D].中央民族大学,2010.