改革开放以来党内法规建设的基本经验

孙大雄 张立波

[摘 要]改革开放以来，党内条例建设经历了三个阶段：以问题为导向的急用先立阶段;初步规范化和体系化阶段;规范化和科学化阶段。近四十年来，党内条例建设在管党治党和加强党的建设方面取得了巨大成绩，获得了宝贵的经验。这些经验包括：在条例的制定目的和依据方面，要坚持以加强党的建设为目的，以党章为根本依据;在条例内容定位方面，要理顺条例的上下左右关系，主要是条例与其他党内法规之间、条例与国家法律法规之间的关系;在条例顶层设计上，要处理好体系的完备性和急用先立的关系;在条例制定过程方面，要处理好党内民主与集中的关系，加强立法民主和开门立法的关系;在立法技术方面，要重视条例自身的科学性和规范性。

[关键词]改革开放;党内法规;党内条例;基本经验

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）01-0086-11

党内条例作为中央党内法规中的“基础主干党内法规”，上承党章、准则，下启党内规定、规则、办法、细则，在党内法规体系中占有重要地位。改革开放以来，中国共产党总结建党治党经验，高度重视党内法规制度建设，尤其是条例的制定和修改工作，为加强和改善党的建设，推动党的建设的制度化、规范化、科学化发挥了十分重要作用。回顾改革开放以来党内条例制定和修改的历程，梳理其发展脉络，总结条例建设的基本经验，对于推进全面从严治党，提高党的建设的制度化和规范化水平，具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、条例建设的历程回顾

改革开放以来中央层面以“条例”命名的党内法规建设，最早始于1980年。从1980年3月中组部发布第一个党内条例——《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》（中组部1980年），到2019年9月24日中共中央政治局审议的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，中央先后发布以“条例”命名的党内法规文本共有79个，其中部分条例因新条例的修改被废止，目前实际有效的条例有48个。以党内法规制定的规范化和系统化为划分标准，并以1990年7月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2012年5月发布《中国共产党党内法规制定条例》为时间节点，我们将条例的建设历程划分为三个阶段。

（一）以问题为导向的急用先立阶段（1980—1990年）

这一阶段以1980年3月中组部制定《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》，到1990年7月中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》为标志。这一阶段条例的制定具有急用先立的特点，主要围绕党的中心工作，为落实党中央的重大决策提供规范依据和制度保障。

1978年12月召开的党的十一届三中全会作出几项重大决策，一是从1979年开始，将全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来;二是讨论文化大革命中发生的一些重大政治事件和解决文化大革命前历史遗留问题，平反冤、假、错案;三是对新时期民主和法制建设作出重大决策，提出要使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，并提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设十六字方针;四是在党内法规建设方面，强调国要有国法，党要有党规党法，并决定成立中央纪律检查委员会，其根本任务是维护党规党法。[1]党的十一届三中全会作出的重大决策不仅成为这一阶段条例制定的指导思想和行动指南，而且对改革开放四十多年来党内法规建设有深远的积极影响。

这一阶段中央制定的条例共9个，主要涵盖党的领导和执政、组织建设、纪律建设、党的工作程序等四个方面，其中4个条例与党的十一届三中全会的上述重大决策有直接关系，制定的目的主要是为落实三中全会确立的重大决策和重大工作部署提供规范依据。这一阶段条例制定情况总体上呈现出急用先立的特点，围绕党中央重大决策部署，为加强党的建设、提高党的领导水平和执政水平提供制度保障和规范依据。具体表现为：

1.在党的领导和执政方面，为落实党的十一届三中全会关于解决历史遗留问题和平反冤假错案的重大决策，中组部和中办和国办先后制定《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》（中组部1980年，目前已废止）、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（中办、国办1982年）2个信访条例，为党和政府解决历史遗留问题和平反冤假错案工作提供了规范依据，初步奠定了新时期我国信访工作的制度基础。

2.在党的组织建设方面，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》作出了企业实行厂长（经理）负责制的重大决定，为适应现代企业管理体制变革的需要，改革全民所有制工业企业党的领导体制和领导方式，中共中央和国务院、中办和国办先后发布《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（中共中央、国务院1986年）、《企业思想政治工作人员专业职务试行条例》（中办、国办1990年）2个条例，为改善和加强国有企业党的领导提供了制度保障。此外，为落实党的十三大关于改革和完善党内选举制度的部署，中共中央发布《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（中共中央1990年），为推进党的基层选举和党内民主提供了具体的规范依据。

3.在纪律建设方面，为落实党的十一届三中全会关于成立中央纪律检查委员会维护党规党法的重大决策，中纪委先后制定《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（中纪委1987年）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》（中纪委1988年，目前已废止）2个条例，为纪律检查机关案件检查和审理工作提供了基本的制度依据。

4.在党的机关工作方面，为加强机关档案的科学管理，中办、国办联合制定《机关档案工作条例》（中办、国办1983年），对机关档案管理工作进行了全面规范，该条例成为改革开放以来机关档案管理的基本依据。

这一阶段的条例制定工作取得显著成绩，在服务党的中心工作，加强和改善党的领导，加强黨的组织建设、纪律建设和促进党的机关工作的规范化、制度化方面发挥了积极作用。但条例的制定也存在明显的不足。

一是条例的制定主体比较混乱，9个条例中，仅有1个条例为中共中央制定，其他8个条例有的是中共中央和国务院联合制定，有的是中办和国办联合制定或转发，有的是中纪委制定，个别为中组部制定。

二是条例的名称使用比较混乱，由于条例制定主体不明确，导致本不属于条例的党内法规使用了条例的名称。条例制定主体和名称最为混乱的当属1990年4月中办、国办联合转发中央组织部、中央宣传部、人事部拟定的《企业思想政治工作人员专业职务试行条例》，而就其事项内容来看，企业思想政治工作人员专业职务的事项应当属于办法位阶的事项，但却以条例名称命名，发布主体也不应当是中办、国办。

三是部分条例内容缺乏科学性。缺乏科学性的表现之一是部分条例的文字表述不规范、不严谨。如1982年4月中办、国办联合制定《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，第四章“加强县一级党委和政府的信访工作”和第五章“信访工作人员守则”的标题表述明显不符合“党内法规应文字规范、简明、准确”的要求。不仅章的文字表述不规范，这一时期制定条例的具体条文在立法用语方面，也大多存在不准确、不严谨、不规范和不简洁的问题。缺乏科学性的表现之二是条文的可操作性不强。如1986年中共中央、国务院发布的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，明显缺乏“法规范”的味道，其部分条文设计存在政策性有余，规范性不足的问题，其他条例也存在类似问题。

四是条例的制定缺乏顶层设计，条例的体系化和前瞻性不足。党内条例制定与我国立法一样都存在先粗后细、急用先立的特点，这与改革开放以来我国社会转型期的大背景有关。在国情、世情和党情发生巨大变化的新的历史时期，如何顺利实现从革命党向执政党的转型，这对中国共产党的建设来说是前所未有的挑战，如何实现依法治国和依规治党的统一，对中国共产党来说也是全新的事业，由于没有现成经验可资借鉴，党内法规建设只能采取先试后立，先制定后修改完善的立法策略。在1990年7月中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》之前，党内法规包括条例的制定并无明确的整体规划和完整的体系设计，条例的制定应急性有余，规划性不足，个别突破多，体系化考虑少 。

五是对条例的理论研究严重滞后于条例制定实践。文献检索，几乎找不到1990年之前探讨条例制定的理论性文章和书籍。此外，条例的制定修改过程存在“闭门立法”现象，缺乏民主性和公开性。

总之，“急用先立”阶段的党内条例的制定，为落实党的十一届三中全会的重大决策部署以及加强新时期党的领导和建设提供了制度保障和规范依据，为新时期党和国家工作的重大转型奠定了坚实基础，推动了国家各项工作在实践层面的具体展开。但这一阶段突出的“急”“先”特点，条例的制定不可避免地存在科学化、体系化与规范化不足的现象。

（二）初步规范化和体系化阶段（1991—2011年）

在总结前一阶段党内法规制定经验的基础上，1990年7月中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《党内法规制定程序暂行条例》），首次对党内法规制定程序作出比较全面系统的规定，党内法规制定工作开始步入初步规范化和体系化阶段。

《党内法规制定程序暂行条例》在三个方面对党内法规建设进行了重大创新：一是首次明确了党内法规的地位和性质。二是从党内法规的效力位阶规定了党内法规的制定主体和法规名称。该暂行条例规定，党的中央、中央纪律检查委员会和中央各部门在其职责权限范围内制定党内法规。党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规，称规定、办法、细则。三是明确规定了党内法规的制定程序。党内法规的制定需要经过规划、起草、审议、发布四道程序。该条例是我党历史上第一个全面系统规范党内法规制定工作的法规，该条例的发布为党内法规制定的科学化、规范化提供了明确的党内“立法法”依据。

这一阶段是条例制定和修改较频繁的时期。该阶段共发布31个条例文本，其中在本阶段先制定后修改的条例8个。从制定主体看，这一时期制定的条例，有2个为中纪委制定发布，其他皆由中共中央制定发布。从条例的内容看，这一阶段条例制定和修改的重点相对集中，主要集中在党的组织建设、纪律建设和思想建设、军队建设方面。

1.在组织建设方面，先后制定和修改11个条例，在党的地方组织选举、干部选拔任用、基层组织工作以及党代表产生和任期等方面作出具体明确的规定，使党的组织建设步入制度化、规范化轨道。其中《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》4个条例，各有一个制定文本和一个修改文本，具有先制定后修改完善的特点。

2.在纪律建設方面，这一阶段中央前后发布5个条例。具体包括：《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（中纪委1993年）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中纪委1994年）、《中国共产党纪律处分条例》（中共中央1997年试行，2003修改）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（中共中央2003年）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（中共中央2009年）。这些条例内容覆盖纪律检查机关控告申诉工作、案件检查工作、党内监督、巡视工作和党内纪律处分等方面，为加强党的纪律建设，加强反腐败斗争工作奠定了制度基础。

3.党的思想建设方面，先后制定和修改《中国共产党党校工作条例》，制定《干部教育培训工作条例（试行）》，党校工作和干部教育培训工作走上制度化、规范化轨道。

4.党的军队建设方面，先后制定了《中国人民解放军政治工作条例》、《中国共产党军队委员会工作条例（试行）》、《中国共产党军队支部工作条例》以及《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》，进一步加强了党对军队的领导与军队的自身建设。

这一阶段条例制定和修改的体系化、规范化和科学化程度有所提高。从体系化来看，在党的组织建设和纪律建设两个方面，其条例的体系化逐步形成，思想建设方面的体系化也取得明显进展，但党员教育、党的宣传工作方面尚无高位阶的条例;在党的领导和执政、党的机关工作方面、党的军队政治工作方面也制定或修改了条例，初步做到了有规可依。从规范化、科学化来看，这一时期发布31个条例，29个由中共中央制定，只有2个为中纪委制定，条例的制定主体逐步规范和统一。条例的内部结构也逐渐趋于科学和规范，31个条例文本，都有总则、分则和附则，内容上都包含条例制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释部门、施行日期。条例的内容都使用条文表述，具体条文下设款、项、目，内容较复杂的还设有编、章、节，文字表述更为规范和准确。

但该阶段条例的制定和修改仍然存在缺乏顶层设计和整体规划的问题，条例在体系化建设方面仍不平衡。党的组织建设、纪律建设方面出台的条例相对较多，在党的一些重要领域和重要工作方面一直没有制定条例，如党的宣传工作、政法委工作、统一战线工作以及党务公开等方面长期缺乏综合性和基础性的主干条例作支撑。

（三）规范化和科学化阶段（2012年至今）

2012年至今的党内法规制定阶段，我们又可以将其分为两前后两个阶段。前一阶段为2012—2016年的“一五规划阶段”，这一阶段以2012年5月《中国共产党党内法规制定条例》和2013年11月《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《一五规划》）的发布为标志，条例的制定步入规范化和科学化阶段;后一阶段为2017年至今的“二五规划阶段”，这一阶段以2017年6月26日中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《党内法规建设意见》）以及2018年2月23日中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》）为标志，条例的制定步入科学性、系统性、整体性、协同性不断增强的阶段。

2012至今的党内法规制定阶段，是党中央科学谋划、积极推进、不断加强和完善顶层设计的阶段。

正是在中央层面对党内法规顶层设计的重视下，党内法规的制定工作才能在实践层面成果显著。2012年11月，党的十八大报告提出“要全面提高党的建设科学化水平……坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设……”。[2]党的十八大报告有关全面提高党的建设的总体部署，成为依法治国与依规治党的滥觞，为今后全面加强党的建设奠定了思想基础。随后，2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定作出了全面推进依法治国的重大战略部署，成为未来相当长时间内全面推进依法治国战略的指导依据，明确提出要“依据宪法法律治国理政，依据党内法规管党治党”，首次将党内法规体系纳入社会主义法治体系，并提出了要“形成完善的党内法规体系”[3]的目标。2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，意见贯彻落实了党中央关于全面从严治党、依规治党的重大决策部署，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。2017年10月，党的十九大对党的建设要求是，“以政治建设为统领，统筹推进政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯彻其中，深入开展反腐倡廉斗争”[4]。在党中央顶层设计下，党内法规制定工作开创了崭新局面。2012年5月中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规制定作出全面系统规定，党内法规制定有了正式的党内立法法依据。2013年11月中共中央发布党内法规制定《一五规划》，为党的十八大以来最初五年的党内法规制定工作提供了科学具体的计划与规范依据，也标志着党内法规第一个五年规划时代的到来。为落实党的十九大精神与《党内法规建设意见》要求，在一五规划取得的成就的基础上，2018年2月23日中共中央又印发《二五规划》，这为新时代加强党的建设以及充分发挥党在实现中华民族伟大复兴中的作用作出了新的部署。科学的顶层设计与扎实推进的党内法规制定实践紧密结合，党内法规制定工作朝着全面规范化、科学化、体系化目标稳步迈进。

2012年至今的党内法规制定阶段，是条例制定最多和修改的密集期，前后共发布条例39个，制定条例19个，修改条例13个，其中在本阶段修改1次的条例7个，修改2次的5个，修改3次的1个。其中，“一五规划”阶段制定条例4个，修改条例6个，“二五规划”阶段（从2017年—2019年10月）制定条例15个，修改条例7个。这一阶段条例制定和修改的主要内容涵盖党的领导、组织建设、思想建设、纪律建设、军队建设、党的机关工作等方面，其条例制定的规范化和科学化程度明显提高。

第一，注重条例在整体规划方面的协调衔接和顶层设计。以党内法规制定条例的修订和中央党内法规两个五年规划纲要为标志，条例制定和修改与前二个阶段相比，无论是具体条例的立法质量，还是整体条例的顶层设计方面都更加科学、规范。中央党内法规制定工作的两个五年规划纲要紧密相接，根据党的十八、十九大关于党的建设总体部署，制定和修订了一批重要党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架的工作总目标。

第二，在党的重要工作和关键环节取得重大制度性突破。在党的领导和执政方面制定《中国共产党党组工作条例（试行）》、《中国共产党统一战线工作條例（试行）》和《中国共产党政法工作条例》，填补了党组工作、统战工作和政法工作方面党内法规的空白;修改《中国共产党地方委员会工作条例》，为党科学执政和依法执政提供更具操作性的规范依据;在党的统一战线工作方面，制定《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，这是中国共产党第一部关于统一战线工作的党内法规，是统战工作规范化、制度化、科学化的重要标志，在党的统一战线历史上具有里程碑意义;在政法工作方面，制定《中国共产党政法工作条例》，对加强党中央对政法工作的集中统一领导，阐明党领导政法工作方针政策，在党领导政法工作体制机制、主要内容、方式方法等方面作出全面规定，为党领导政法工作提供基本遵循;在思想建设方面，主要表现为加强对党员干部与教育战线的思想引领，修改和制定了《中国共产党宣传工作条例》《干部教育培训工作条例》《社会主义学院工作条例》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，对加强党对意识形态的领导、改进党的干部教育培训工作具有十分深远的意义;在纪律建设方面，制定和修改《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》，这为加强党的纪律建设，全面落实从严治党的战略部署，提供了规范依据与制度基础。

第三，党内立法法依据更加科学和规范。2019年中共中央政治局在总结党内法规制定经验的基础上，根据新时代党的制度建设的新要求，再一次对《中国共产党党内法规制定条例》进行了修订。新修订的《中国共产党党内法规制定条例》包括总则、权限、规划与计划、起草、 审批与发布、保障、附则等七章，共43条。2019年新条例与2012年条例相比，其内容更为科学，时代性更强，充分体现了党的十九大以来关于党的建设的新理论、新思想、新要求。2019年新条例第一条明确将提高依规治党能力作为条例制定目标，深刻揭示了治国必先治党的鲜明主题。

这一阶段制定的条例，其规范化、科学化程度明显提高，系统性、整体性、协同性明显增强。与前两个阶段的条例相比，在严谨规范、有效管用方面取得明显进步。在立法技术方面，条例的制定和修改更好地贯彻了于法周延、于事简便的原则，条例的内容和形式基本符合内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范的总体要求，其针对性、指导性和可操作性显著提高。

但從高标准上要求，党内条例建设与《一五规划》提出的“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标仍有较大差距，条例制定和修改仍然存在“条例的边界不够清晰、 整体规划仍不够科学、 内在结构不够完整、 条例之间的系统性不足、 条例与其他党内法规的对应性有所欠缺等问题”[5]。

二、改革开放以来条例建设的基本经验

改革开放以来条例制定和修改方面取得了巨大的成绩，获得了宝贵的经验。这些经验可以归结为以下几个方面：

（一）条例制定必须以加强党的建设为目的

“40多年来，我们党坚持把制度建设贯穿于党的建设的各个方面，用制度建设来巩固党的建设取得的成果并高度重视发挥制度对党的先进性的保障作用，成功走出了一条不搞政治运动而靠改革和制度建设加强党的建设的新路子。”[6]条例的制定和修改必须始终坚持为党和国家工作大局服务，以党的建设为目的，这是改革开放以来条例建设的一条基本经验。

以党的建设为目的，是改革开放以来条例制定和修改中一直坚持的基本做法和基本惯例。我们列表统计的80个条例文本，大多条例具有制定目的和依据的条文，均在第一条明确规定将党的建设作为条例的制定目的。以党的建设为目的，也是党内法规制定条例明确规定的基本原则。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条明确规定，制定党内法规应当遵循从党的建设的实际出发的原则;《中国共产党党内法规制定条例》第七条特别规定，制定党内法规应当遵循从党的事业发展需要和党的建设实际出发，有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化的原则。以党的建设为目的，还在《一五规划》中特别强调和坚持，明确指出中央党内法规规划的目的是“落实中央关于加强党内法规制度建设的要求，全面提高党的建设科学化水平”;在党内法规制定规划的指导思想部分特别强调，党内法规规划要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线。在基本要求部分强调党内法规制定工作要自觉服务于中国特色社会主义事业总体布局，服务于党的建设新的伟大工程。同样，在《二五规划》总体要求中的指导思想部分强调要“建设伟大工程，贯彻落实新时代党的建设总要求，坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持思想建党和制度治党同向发力”，把“紧紧围绕以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，不断健全完善党内法规制度”作为党内法规建设的基本要求。[7]

（二）条例的制定必须以党章为根本依据

党章是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利、党员领导干部应该具备的基本条件以及党的纪律等的根本规定。“党章是最根本的党规党法”[8]P147，是制定其他党内法规的基础和依据。党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。党章的党内根本法性质和根本法地位，决定了条例的制定必须以党章为依据，条例的内容不得与党章相抵触。条例的制定以党章为根本依据，要求条例的制定主体、调整对象、适用范围、基本原则以及具体规范都必须以党章为基础和依据，条例的具体内容也要符合党章的精神和具体规定的要求。也就是说，无论在条例制定的起草环节，还是在审议批准环节，亦或是在条例的适用过程中，都必须以党章为基础和依据，都不得与党章的精神和要求相抵触。

以党章为根本依据，还包括条例的制定和修改应当以新修改的党章内容和精神为依据。与时俱进是新时期党的建设的一个鲜明特点，自党的十二大以来，党章先后在党的十三大至十九大连续作过七次修改，充实和完善了党章的内容，这些修改既包括党的基本路线和指导思想，也包括党的重要原则和重要制度，条例的制定和修改也应当以修改后的党章为根本依据。如十三大党章修改，增加党内“实行差额选举的制度”的内容，1990年制定《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》就以此为基础和依据。十五大党章修改把邓小平理论确立为党的指导思想，十六大党章把“三个代表”重要思想写入党章，十七大党章把“科学发展观”写入党章，党章这些修改也分别被多个条例规定为指导思想和基本原则。十八大党章修改，增加“全面提高党的建设科学化水平，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”的内容，该内容作为干部教育培训工作的基本任务被直接写入2015年修改的《干部教育培训工作条例》。十九大党章修改把“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入党章，该思想直接成为《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党员教育管理工作条例》以及《二五规划》的指导思想，新党章第十四条增加了“巡视巡察”规定，成为《中国共产党巡视工作条例》修改的重要背景。按照党内法规制定必须以党章为依据并不得与党章相抵触的原则，有必要对党章修改之前制定的条例，进行清理和评估，如果原条例存在与十九大党章相抵触的内容必须进行及时修改，以维护党章的权威和党内法规的统一。党内法规建设以党章为依据，为党内法规建设保持正确的政治方向提供了制度保障，为党内法规制度体系化提供了逻辑基础。[9]

（三）条例的制定必须理顺与其他党内法规和国家法律的关系

条例制定和修改必须维护党内法规制度体系的统一性和权威性，理顺条例的上下左右、前后内外关系。所谓理顺条例的上下左右、前后内外关系，主要是指要从纵向理顺条例与上下位其他党内法规的关系，从横向理顺不同条例之间的关系，从时间前后理顺新旧条例的衔接与效力关系，从内外理顺条例与国家法律法规的关系。条例的上下左右、前后内外关系，既是一个党内法规体系的科学性问题，也是党内法规之间的效力问题。李步云先生认为，科学的法律体系应当是“上下左右前后里外”做到“科学统一和谐协调”。[10]P189将这一标准运用到党内法规体系建设方面就是在上下关系上，要求上位党内法规和下位党内法规相衔接，上位党内法规由下位党内法规进行细化和充实，下位党内法规不违反上位党内法规的硬性规定;在左右关系方面，要求条例彼此之间衔接，实体性条例与程序性条例衔接;在前后关系方面，要求新党内法规和旧党内法规相衔接，新党内法规与旧党内法规之间不冲突;在内外关系方面，要求党内条例与国家法律法规相衔接和协调。

理顺条例的上下关系，主要是理顺条例与上位党内法规——党章、准则的关系，条例与下位党内法规——规定、办法、规则、细则的关系。在党内法规体系中，条例居于中间层次，是从宏观到具体的关键点，具有承上启下的作用。相对上位党章和准则，条例要在党章和准则的指导下，围绕实现党的建设的总体目标和中心任务，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定。相对于与规定、办法、规则、细则等党内法规，条例又是上位党内法规，条例需要规定、办法、规则、细则将其具体化、程序化，因此，在党内法规的完整体系中，条例的承上启下作用极为突出。因此，理顺条例的上下关系，首先要保证条例制定和修改，在内容上应当以党章和准则为依据，不能与党章和准则相冲突;在制定和修改程序上明确条例的制定主体和权限范围，其他中央党内法规制定主体不得越权制定条例;规定、办法、规则、细则等下位党内法规，其内容必须与条例相配套，不得与条例相抵触。在无条例规范时下位党内法规可先行制定但不得与上位党内法规的精神和原则相抵触。

理顺条例的左右关系，主要是理顺不同条例彼此之间的关系。首先要明确条例的分类标准和分类依据。《中国共产党党内法规制定条例》对中央党内法规事项范围的规定、对条例概念的界定，为我们对党内条例的分类提供了党内立法法依据;中央党内法规制定工作五年规划纲要提出的“基础主干党内法规”的范畴及其规划所列举的内容，对党内条例的分类提供了权威性的指引;现行党内条例为条例的科学分类提供了实定法依据;党的建设和党的工作实践为条例的科学分类提供了现实依据。其次，理顺条例的左右关系，应当严格限定条例的事项范围。按照《中国共产党党内法规制定条例》规定，条例属于中央党内法规的保留事项，条例的事项范围为：有关党的各级组织的产生、组成和职权，党员义务和权利方面的基本制度，党的各方面工作的基本制度，涉及党的重大问题的事项，其他应当由中央党内法规规定的事项。其三，明确条例制定和审议批准主体必须是党的中央组织，包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会;条例只能以中共中央文件和中共中央办公厅文件发布，其他组织和机构无权制定和发布条例。

理顺条例的前后关系，主要是理顺新旧条例之间的衔接问题以及效力关系。旧条例要与时俱进，根据实践发展和新情况适时修改，新修的条例一方面不能违反宪法的规定，必须以党章和准则为依据，另一方面必须尽量保持与旧的条例内容相銜接，不出现冲突现象。对于新旧条例的效力以何者为先，应该根据现有条例的具体内容和性质作出区分，对于党的工作和纪律的条例或者有关此事项的相关条款应该遵从“从新原则”即新修条例取代旧条例，因为这方面的工作必须适应新的实践的发展，直接适用新条例有利于党的各项工作与时俱进和顺利开展;对于处分条例或者实际减损党员权利、增加义务的条例或相关条款，原则上新条例应不溯及既往，坚持从旧兼从轻原则，即对于党员在新条例出台前的违规违纪的问题，原则上适用旧条例，除非新条例规定的处罚较轻。这样做既与国家公法的规定保持一致原则，又体现出对党员及广大干部的人文关怀。

理顺条例的里外关系，重点要理顺条例与国法的关系。实现党内法规与国家法律的协同是法治建设的目标所在，是中国特色社会主义事业的必然要求，也是党的建设面临的重要任务。[11]如何理顺条例与国家法律的关系，党的十八届四中全会从全面推进依法治国的高度强调加强党内法规制度建设，明确提出依法治国的关键是依法执政，依法执政既要求依据宪法法律治国理政，又要求依据党内法规管党治党。强调要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。理顺党内条例与国家法律的关系，一方面，条例与国家法律不能重叠和抵触。党内法规通常只规定党内事务，不能与国家法律调整对象重叠。“一旦有重叠，要尽快转化为国家法律。”[12]党内法规制定也不得与国家法律相抵触。必须严格执行《中国共产党党内法规制定条例》中关于“党必须在宪法和法律的范围内活动，不得与国家法律相抵触”规定，坚持遵循宪法和法律确立的指导思想、基本原则，保证党内法规体现党章和宪法精神要求。另一方面，条例与国家法律要相互协调。条例制定要与国家立法相协调，发挥党内法规在国家社会和政治生活中的规范和导向作用，促进国家法治建设。条例和国家法律都要保持连续性和相对稳定性。无论是党内法规还是国家法律都不能随意中断，在新的法律法规未制定前，原有制度不应随便中止失效;修改、补充或制定新的法律法规时，应保持与原有制度承继关系。[13]

（四）条例制定要处理好急用先立与体系完备的关系

改革开放以来，党内法规制定与国家立法进程一样，采取的是一种以问题为导向的渐进式推进策略。由于条例制定往往会对党的重要关系和重要工作产生重要影响。改革开放以来的条例制定，一直坚持从党的建设实际出发，特别重视实践探索和经验总结，强调突出重点和急用先立。其基本做法是，先制定暂行条例或试行条例，待条件成熟时再修改发布正式条例，形成了循序渐进式的条例制定的基本经验。经过40多年的探索，在条例建设方面已经“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”，党的建设“有法可依”的问题已经基本得到解决。如何提高党内立法质量，形成完善的党内条例体系成为下一阶段条例制定的新目标。按照中央党内法规制定工作两个五年规划纲要所确定的工作目标，当前要着眼于构建系统完备的党内法规制度体系，全面推进党内法规制定工作，维护党内法规制度体系的统一性;同时把阶段性任务与战略性目标结合起来，按照急用先立原则，在关键的、亟需的党内法规制定方面取得突破。

首先，明确条例的制定主体和事项范围。条例的制定主体只能是党章明确规定的党的中央组织，中央纪委和中央各部门不宜作为条例的制定主体;条例规范的内容必须是中央党内法规的保留事项，包括党的各级组织的产生、组成和职权，党员义务和权利方面的基本制度，党的各方面工作的基本制度，涉及党的重大问题的事项，其他应当由中央党内法规规定的事项等，应当而且必须制定党内条例。其他党内法规（规定、办法、规则、细则）无权就上述事项单独立法。条例的发布也只能以中共中央文件、中共中央办公厅文件的形式发布。从现行有效的48个条例的内容来看，存在少量由中央纪委和中央各部门制定的以“条例”作为党内法规名称的现象。对于已经使用“条例”名称的几类党内法规，如果其规定事项属于中央党内法规的事项，应当由党的中央组织对原“条例”内容进行修改，以中共中央文件的形式重新发布新的条例;如果其规定事项不属于中央党内法规的事项，则由原制定主体对其内容和名称进行修改后，以其他党内法规的名称重新发布。如果其他党内法规（规定、办法、规则、细则）同中央党内法规相抵触，就应当由中央责令其改正或者直接予以撤销。

其次，重视条例结构体系的完善，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。[14]完善条例结构体系包括两个方面，一是完善以基础主干党内法规为核心的条例体系，适时制定党的建设急需的条例，包括研究制定《中国共产党群团工作条例》《党的人才工作条例》等。逐步制定综合性条例，提高条例的集成性。对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成一批综合性条例。通过分类整合已有条例和党内法规，逐步形成内容科学、结构合理、系统完备的条例体系。二是完善单个条例的内部结构体系。《中国共产党党内法规制定條例》和两个规划纲要对党内法规内部结构和内容表述形式和语言有明确规定和基本要求。根据上述规定并结合现行条例的内容，在条例的内容结构方面，条例应当由总则、分则和附则构成，内容复杂的综合性党内法规可以有编、章、节;总则一般包括条例的制定目的、适用范围、基本原则等;分则规定具体制度和具体规范;附则规定解释机关、施行日期，如果必要也可规定授权立法机关。具体规范一般由条、款和项构成。

第三，重视条例立法语言的规范化。科学的立法语言，既是保证条例立法质量的重要条件，也是保证条例有效实施的有效工具。条例的制定和修改，在立法语言上必须符合准确、严谨、简洁、规范的要求。所谓准确，就是条例的具体规范应当用清晰、具体、明白无误的语言文字，不能含糊不清、模棱两可。所谓严谨，就是条例的语言文字的使用应当严密周详，逻辑合理，无懈可击。所谓简洁，就是条例内容的表达要简明扼要，文字要精炼，尽量做到文简而理周，避免重复交叉。所谓规范，就是条例的语言文字应当符合常规，不能使用文学语言、日常口语及方言。语言规范还包括，对授权性规范，应当使用“有权”“可以”等词语;对义务性规范，应当使用“必须”“应当”等词语;对禁止性规范，应当使用“禁止”“不得”等词语。

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，1982.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18.

[3]新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[5]韩强.中国共产党党内条例研究[J].探索，2014（6）.

[6]杨彧.改革开放以来党的建设的主要成就和基本经验[J].求知，2011（7）.

[7]新华社.中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》[N].人民日报，2018-02-24.

[8]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

[9]周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考[J].法学论坛，2011（7）.

[10]李步云.关于科学立法的几个问题[M].北京：人民出版社，2015.

[11]韩强.党内法规与国家法律的协同问题研究[J].理论学刊，2015（12）.

[12]王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题[J].中国高校社会科学，2013（2）.

[13]王铭德.如何协调党内法规与国家法律的关系[N].中国纪检监察报，2015-05-26.

[14]新华社.中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》[N].人民日报，2017-06-26.