中国共产党党内法规体系化的进程与经验

2020-02-24 07:13韩强刘苍瑜
中国井冈山干部学院学报 2020年1期
关键词:中国共产党

韩强 刘苍瑜

[摘 要]党内法规体系是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”是对这一体系的基本要求。健全完善党内法规体系是加强党的制度建设的内在要求,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和基本标志。党内法规体系化经历了一个从提出党内法规概念到实体化、体系化再到全面推进与基本形成的过程,总结这一进程的经验,对于我们进一步做好新时代党内法规建设工作具有指导意义。

[关键词]中国共产党;党内法规体系;进程与经验

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2020)01-0077-09

一个政党内部规章制度的完备程度,是其发展成熟与否的一个重要标志,而完备与否的集中表现,就是其系统化、体系化水平。中国共产党走过了近百年的历史,其使命之光荣、成就之辉煌都堪称世界政党、特别是马克思主义政党的典范。要治理好这样一个有着9000多万党员、460多万个基层组织的执政党,没有严密规范系统的党内法规制度是不可想象的。因此,中国共产党一直高度重视加强党的制度建设,不断完善相关制度,并把它和思想建党结合起来,形成了比较完善的管党治党的制度体系。改革开放以来,我们逐渐把党内法规确立为管党治党制度体系的核心和关键,明确“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。并围绕“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的目标提出了“加快构建完善的党内法规制度体系”的任务。其中,党内法规体系是党内法规制度体系的核心,特指以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”是对这一体系的基本要求。中国特色社会主义进入新时代,进一步提高党内法规制度体系化水平已成为国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要标志,也成为党内法规建设的首要任务。

一、党内法规体系化的历史进程

党内法规体系的概念是随着党内法规制度建设的逐步推进而提出来的。党的十八大以来,党内法规制度建设步入快车道,出台的党内法规制度越来越多,面临的党内法规新旧内外上下左右的关系越来越突出,体系化问题开始凸显出来,由此党内法规制度体系建设问题被提上重要议事日程。习近平总书记曾指出,加强党的制度建设,就是要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”[1]P105。有鉴于此,健全党内法规制度体系逐渐成为黨的制度建设的重要任务。

“党内法规体系”这一概念正式提出于党的十八届四中全会,而此前往往使用的是“党内法规制度体系”的称谓。2014年10月召开的党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定明确提出,完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容,建设社会主义法治国家必须加强党内法规制度建设。同时强调,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规,全党必须严格遵循。同时提出要完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这些重要论述标志着我们党对制度治党、依规治党的认识达到了一个新的水平,也标志着党内法规体系建设新的开端。

(一)“党内法规”概念的最早提出与使用

要把握党内法规体系的内涵,首先必须清楚我们党是如何使用“党内法规”这一概念的。

在党的历史上,最早使用“党内法规”这一概念的是毛泽东。1938年,毛泽东在党的六届六中全会上提出:“为使党内关系走上正轨,须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[2]P528。刘少奇则在会议上作了《党规党法的报告》,其中针对要讨论制定的关于党的组织决定、关于中委工作规则及纪律的决定、关于各级党部工作及纪律的决定,论述了为何要制定党规党法以及组织决定,从而对党规党法作了大致的说明。正是通过这次全会,在党内初步树立了“党规”意识。1945年5月,在党的七大上刘少奇正式使用了“党内法规”的概念,他指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[3]P400。

此外,在党的历史上,还有一些马克思主义的革命家、理论家、法学家,如李达、董必武、彭真等都谈到了党内法规问题。作为中国共产党创始人之一的李达在《法理学大纲》中较早认识到其他层面的法规与国家法律是不能混的,党内法规不能与国家法律相抵触。董必武也多次呼吁在党内和国家层面建立法律和制度,提出“在整个革命队伍里,党的政策也就是‘法”[4]P493。彭真也曾指出,加强党的干部队伍建设,选任领导干部时要严肃党纪党规,“最重要的是能够掌握方针、政策和法律,能够多谋善断、知人善任即任人唯贤”[5]P316。提出党的建设最根本的还是一个制度问题,用制度建设来促进党的自身建设的关键就是“要遵守党章和宪法。党章是党规,宪法是党领导全国人民制定的。按照党章和宪法办事,就表现了我们的党性”[6]P514。

1978年,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[7]P146。“国要有国法,党要有党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”[7]P147改革开放之初,他更深刻地认识到法律和法治在党和国家治理中的重要作用,提到要依靠法制来清除家长制、官僚主义、权力过分集中、干部职务终身制等特权现象。1985年,邓小平在《一靠理想二靠纪律才能团结起来》一文中指出,“无论是不是党员,都要遵守国家的法律,对于共产党员来说,党的纪律里就包括这一条”[8]P112。 1992年,邓小平同志又深刻指出:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[8]P372邓小平对国家法律制度及党的法规制度重要性的认识,奠定了依法治国、依规治党的基础。

(二)党内法规从概念到实体化、体系化的转化

“党内法规”作为概念写入党的正式文件,则以《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布为标志。

1990年7月,作为党内首部“立法法”的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁行,在党内文件中首次正式使用了“党内法规”的概念,为党内法规建设和理论研究走向规范化提供了必要的前提和基础。该条例共分总则、规划、起草、发布、附则5章33条,是我党制定的第一部关于党内法规的正式文件。特别是该条例首次明确了党内法规的概念和范围,规定“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化。党内法规对于加强党的建设,保证党的各项工作和党内生活的制度化,具有十分重要的作用”。明确“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。这些规定为党内法规制定提供了基本规范,也确立了党内法规在党的建设中的重要地位。

1992年10月,为了进一步加强党的制度建设,增强全党遵守党的制度的意识,党的十四大修改通过的《中国共产党章程》特别强调,党章作为党的“根本大法”,必须为全党所认真遵循。

此后,党和国家历任领导人都坚持这一思路,不断把党内法规建设推向前进。如江泽民在2000年5月提出:“对党内已经确立的制度要严格执行,同时要根据实践的发展,不断健全各项制度,形成一套从严治党的制度和机制。”[9]P29胡锦涛在2006年1月6日十六届中央纪委六次全会上提出,要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,并提出了“认真学习党章,自觉遵守党章,切实贯彻党章,坚决维护党章”的总要求。同时强调,要着力提高党的制度的系统性,加强整体规划和统筹协调,既重视基本的法规制度又重视具体实施细则,既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套,既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规制度的整体合力。[10]这是党的最高领导人首次提出并具体论述加强党内法规制度体系建设,由此揭示了党的制度建设必须坚持的体系化、系统化方向,使加强党内法规制度体系建设成为基本的目标追求,这对于加强党内法规体系建设具有重要指导意义。同年6月29日,中央政治局会议提出要“逐步建立健全以党章为核心的党内制度体系”,由此使“党内法规制度体系”这一概念正式走入全党视野。党的十七届四中全会系统总结党执政60年来加强自身建设的基本经验,将建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系作为六项基本经验之一,肯定了党内制度体系化的努力方向。与此同时,我们党在组织建设、反腐倡廉建设等领域制定了一系列的基础主干法规,出台了系列配套法规制度,党内法规制度体系初具雏形。

体系化是一种系统的辩证的联系的整体思维,与个体的割裂的机械式思维是对立的。辩证唯物主义注重事物的联系性、发展性,因此在思想与工作中一直倡导系统思维、整体思维,马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想都是理论体系化的重要典范。这种科学的方法论奠定了党内法规体系化的理论基础。

2012年5月中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定条例》是体系建设的标志性成果,使党内法规建设开始进入体系化的新时期。《中国共产党党内法规制定条例》在充分总结有20多年历史的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》经验的基础上,进一步规范了党内法规立、改、废、释等一系列基本问题,使党内法规的规范化程度得到进一步提升。特别是《中国共产党党内法规制定条例》共分总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估、附则7章36条,不仅充实了相关内容,而且进一步明确了党内法规的概念内涵,提出了构建“党内法规制度体系”的任务。其中不仅明确:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据”[11]P361,同时对七类党内法规进行了界定,而且《条例》三次谈到“党内法规制度体系”建设的任务,其中在总则的第一条指出:“为了规范中国共产党党内法规制定工作,建立健全党内法规制度体系,提高党的建设科学化水平,根据《中国共产党章程》,制定本条例”[11]P361。第七条“制定党内法规应当遵循下列原则”中强调:“维护党内法规制度体系的统一性和权威性。”[11]P363第二章“规划与计划”第八条中规定:“制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进,逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”[11]P364把构建“党内法规制度体系”作为党内法规建设的基本目标,使党内法规制度建设得到全方位的拓展,也使对这一体系的认识得到深化。

2012年6月,党中央第一次对新中国成立以来至2012年6月制定的党内法规和规范性文件进行全面整理,摸清了党内法规制度家底,为健全党内法规制度体系提供了重要基础。党的十八大进一步强调:“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”如果说此前“党内法规”这一概念还是作为党的制度的组成部分而使用的话,那么到党的十八大,党内法规不僅地位得到提升,由概念上升为管党治党的重要途径和领域,成为党的制度建设的核心和党的建设的重要组成部分,而且体系化的任务进一步凸显出来。

(三)党内法规体系的全面推进与基本形成

党的十八大以来,习近平总书记以马克思主义理论为指导,形成了注重顶层设计、注重系统推进的改革思维,也促进了“党内法规体系”建设思想的提出并上升为党的制度建设的基本目标。2012年12月,习近平总书记在广东考察时强调:“要更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,“我们要尊重人民首创精神,在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划”。[12]在2012年12月召开的中央经济工作会议上,习近平总书记强调:“要深入研究全面深化改革的顶层设计和总体规划,明确提出改革总体方案、路线图、时间表。”[13]为了发挥党内法规制度体系的整体效能,习近平总书记指出:“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力”[14]P49。“要本着于法周延、于事简便的原则,体现改革精神和法治思维,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,努力形成系统完备的制度体系,以刚性的制度规定和严格的制度执行,确保改进作风规范化、常态化、长效化,切实防止‘四风问题反弹。”[14]P88正是在这一思想指导下,党内法规体系建设得到迅速推进,进入到一个注重系统化、精细化、科学化的新阶段。

为了落实党的十八大对党的建设的总体部署以及中央关于加强党内法规制度建设的要求,全面提高党的建设科学化水平,2013年11月,中央出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》。《规划纲要》指明了当前及今后一个时期党内法规制度体系建设的指导思想、工作目标、基本要求和工作重点。特别是明确要在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督,使党执政的制度基础更加巩固,为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。《规划纲要》对之后五年党内法规制度的体系化建设发挥了重要指导作用,一批党内法规按照规划要求陆续出台并付诸实施。

2013年召开的党的十八届三中全会是在改革进入攻坚阶段召开的一次具有历史意义的重要会议,会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。会议提出了全面深化改革必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性的总体要求,并创造性地提出了深化“党的建设制度改革”的概念,以此作为深化政治、经济、文化等改革的重要保障。为了贯彻中央这一决定,中央政治局2014年8月29日召开会议,审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》。这一方案规定了改革的总体要求,明确了改革的基本目标是实现四个“不断完善”。即党的组织制度不断完善,民主集中制有效落实,党内生活严格规范,党在思想上政治上行动上高度一致;干部人事制度不断完善,选人用人机制科学有效,信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的各方面优秀干部充分涌现;党的基层组织建设制度不断完善,基层组织体系更加严密,基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用有效发挥;人才发展体制机制不断完善,人才流动配置、评价激励等制度基本健全,形成具有国际竞争力的人才制度优势。围绕这四个方面,明确了26项具体改革任务。《决定》和《方案》在把“党的建设制度改革”提上日程的同时,也使健全完善党内法规体系更加成为全党的共识。

如果说此前对党内法规的认识还往往限定在党内制度建设视野之中的话,2014年10月召开的党的十八届四中全会在党的历史上第一次提出“依据党内法规管党治党”、把党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系当中。全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求,将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国的总体目标,并将其确立为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的一项重要内容。会议强调,要加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。[15]这无疑标志着我们党对党内法规建设的认识提高到了一个新的水平。

2015年10月召开的党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,其中创造性地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念,并把“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”概括为党的“四个全面”战略布局,强调运用法治思维和法治方式推动发展,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。2015年6月4日,习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时,提出“要坚持依法治国、依规治党”。这是党的最高领导人首次提出依规治党这一概念,并将依法治国与依规治党一道确立为我国的治国治党方略。党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例(试行)》第二条将“尊崇党章,依规治党”确立为党内监督指导思想的重要内容,这是中央党内法规首次确认依规治党,[16]具有重要意义。

2016年12月24日,中央召开我党历史上第一次全国党内法规工作会议,习近平总书记作出重要指示强调,党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,推动这项工作取得重要进展和成效。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。还特别强调要按照党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署,认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山在会议讲话中指出,要牢牢把握党内法规制度建设的正确方向,以党章为根本依据,切实体现党的意志主张,体现全面从严治党要求,强化“四个意识”特别是核心意识、看齐意识,坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,推动党的制度优势更好转化为治国理政的实际效能。要突出工作重点,坚持目标导向和问题导向相统一,抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度,健全相关配套法规制度,统筹推进立改废释工作,加快形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度體系。要以改革创新精神推进党内法规制度建设,在解决突出问题、补齐法规制度短板上下功夫,提高党内法规制度质量。要抓好党内法规制度的落实,发挥领导干部带头示范作用,加强监督检查和追责问责,注重以良好的党内政治文化提升法规制度的执行力影响力。全国党内法规工作会议的召开在党内法规建设的历史上具有里程碑意义。

2017年6月,中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》,这是党内法规体系建设的标志性成果。《意见》贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于全面从严治党、依规治党的重大决策部署,从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面,对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。《意见》提出,到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。同时《意见》强调,党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。要坚持目标导向和问题导向,按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。[17]这一体系化的概括为党内法规制度体系建设指明了方向。

2018年2月,中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》。《中共中央关于印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)〉的通知》指出,《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,对之后5年党内法规制度建设进行顶层设计,提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求,是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。强调要把制度规范体系凸显出来,承担起草任务的中央有关部门要加强组织领导,落实工作责任,抓紧推进有关工作。牢牢抓住质量这个关键,深入开展调查研究,做到于法周延、于规周详、于事简便,确保每部党内法规都立得住、行得通、管得了。要把执行体系凸显出来,各级各类党组织要认真履行主体责任,加大党内法规宣传教育、监督检查、问责追责力度,坚持抓住“关键少数”和管“绝大多数”相统一,把法规制度威力充分释放出来。[18]《规划》明确了党内法规制定工作第二个五年规划的工作目标,是要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。第二个五年规划的出台使党内法规制度体系建设迈上了新台阶。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步提出了坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力的任务,要求必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,全面推进依法治国,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,加快形成完善的党内法规体系,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,推进法治中国建设。提出“加快形成完善的党内法规体系”表明了党内法规体系建设在国家治理体系和治理能力现代化进程中具有的重要地位。

至此,经过长期理论和实践的探索,特别是党的十八大以来在党内法规制度体系建设方面取得的新进展,我们党对健全完善党内法规体系的认识更加系统全面,形成了对这一体系的内涵、地位、作用、重大关系、建设路径、措施、保障等的全方位把握,为在全面从严治党中发挥这一体系的作用作了充分的准备。当然,这些认识也还需要在指导党的建设实践中不断完善,同时也需要不断深化对这一体系运行问题的研究,最终使这一体系在实践中不断健全完善,更好地在管党治党中发挥保障作用。

二、党内法规体系化的基本经验

党内法规的体系化经历了一个提出、实践并逐步实现的过程,这一进程在党的十八大之后得到加速推进,党的十九大后体系化程度得到新的提升,并成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵和显著标志。总结这一历史进程中的基本经验,对于我们进一步做好新时代党内法规建设工作具有重要指导意义。

(一)始终坚持加强党对这一工作的领导

党的领导是党内法规建设不断向前推进并取得成效的根本保证。加强党内法规建设,完善党内法规体系,把它纳入国家法治体系之中,甚至使之成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵和显著标志,这充分体现了党对这一工作的高度重视和正确领导,也是全面从严治党、依规治党的内在要求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,不仅对于政府机构和非政府组织要加强党的领导,对于党的自身建设也要加强领导,特别是像党内法规体系建设这样涉及管党治党的重大工作、重要领域,更要在党中央统一领导下,进行科学谋划、精心组织,远近结合、整体推进,这是党内法规建设取得今天这样成就的根本原因,更是党内法规建设目标得以实现的坚实保证。

(二)坚持把体系化作为党内法规建设的基本方向

体系化是系统理论在工作中的体现,是发挥系统整体效能的必然选择。党内法规从形式上包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七大类,在主体上有中央党内法规和部门及地方党内法规,还要处理好一系列上下左右、内外新旧的关系、党内法规与国家法律关系等重大关系问题,面对错综复杂的结构和关系,没有系统思维、不提高体系化水平是不可想象的。因此,在党内法规建设中,我们党始终坚持体系化的基本方向,提出了“到建党100周年時全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标,并在《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》中把这一目标进一步细化为到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。同时形成了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系的基本概括,使党章之下党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度都得到进一步完善,内在体系化水平得到新的提高。党的十九届四中全会围绕坚持和完善党的领导制度体系进行了制度设计,提出了建立“不忘初心、牢记使命”等六个方面制度的新要求,体现了在党的领导方面推进制度体系化的新探索,体现了党内法规体系化的新进展,指明了党内法规体系化建设的方向。

(三)把加强顶层设计作为党内法规体系化的前提和关键

科学规划是做好一切工作的前提,这种规划包括明确工作的目标、原则、步骤、重点等等,体现为对特定工作的顶层设计,改革发展是如此,党内法规建设也是如此。围绕党内法规建设的顶层设计,我们党既明确了“形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”的基本目标,并把“比较完善的党内法规制度体系”进一步细化为“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的基本要求。与之相适应,我们党于2013年和2018年先后出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》,对中央党内法规制定工作进行了统筹规划,明确了今后一个时期党内法规建设的基本目标和步骤,特别是明确了需要制定和修订的党内法规的具体名录和工作安排,使党内法规建设的目标更加明确、步子更加坚实。此外,1990年7月,具有“立法法”之称的党内首部《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的制定出台在党内法规建设中具有里程碑意义,这一条例此后又进行了两次修订,尤其是2019年的修订对于党内法规建设更具有规范指导意义,保证了党内法规建设的正确方向和有序展开。此外,党的十九届四中全会决定对党的领导制度体系作出的整体设计对于提高党内法规体系化水平同样具有重大指导和推动价值。加强顶层设计另外一个重要体现是注重把管党治党和治国理政的实践上升为党内法规,这既是党的制度建设的一个基本经验,也体现了党内制度建设的与时俱进,特别是党的十八大以来,我们党注重把全面从严治党的实践探索上升为制度,制定修订了一系列相关党内法规,如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党宣传工作条例》等等,使党内法规体系化水平有了新的提高。

(四)更加注重党内法规的执行和实施

制度的生命力在于执行。执行和实施是党内法规体系建设中的重要环节,也是制定党内法规的目的所在。对于执行党内法规的主体来说,其运用党内法规的过程是执行,而实施更具有广泛性,它既包括执行又包括遵守和评估等环节。只有切实执行和实施党内法规,党内法规才能真正发挥作用。习近平总书记特别重视政策和制度的执行,多次强调要“一分部署,九分落实”。但在党内法规执行中,由于受到一些因素的影响,有规不依、执规不严、执行不力仍是一个普遍性的问题,有的对人严对己宽,也有的搞变通,合意的就执行不合意的就不执行,还有的甚至凌驾于党内法规之上,对此强化党内法规的执行和实施势在必行。为此,党的十九届四中全会从制度执行的角度作出了一系列规定,要求各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。同时要求健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝作选择、搞变通、打折扣的现象等等。对党内法规执行的高度重视,体现了党内法规体系建设的基本思路。

(五)高度重视补齐党内法规的短板

党的十九届四中全会决定强调,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。其中“补短板、强弱项”既是国家法律制度建设也是党内法规体系建设的一个基本思路。短板是指工作体系中明显薄弱滞后的环节,党内法规体系中的短板是制约党内法规整体效能发挥的重要因素。根据木桶理论,木桶盛水的多少是由其中最短的木板的长度决定的,因此,在党内法规体系建设中,我们一直注意补齐短板,实现效能的最大化。如党的领导方面的党内法规一度是其中的短板,但是经过近几年的建设,情况已经有了明显改观,其他方面也是如此。当然,比较而言,党的领导的党内法规仍有强化的空间,目前基础还比较薄弱,多是近两年出台的,体系仍有待健全;根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》,需要制定的党的领导的9部条例中已完成6部,立规工作还有空白点;规范党的领导基本规则的党内法规还是空白。再比如,党内法规与国家法律的有机衔接也还存在不少问题,有的领导干部行为违纪违法,本应适用国家法律,但是通过党纪处分最终回避法律惩处的情况还时有发生。在中共中央办公厅2019年1月6号印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中第四十条、第四十一条及第五十七条中首次在党纪措施中出现了“留置”一词,而没用“双规”,这是党内法规与国家法律有机衔接的取得的重要进展,但补短板的工作在党内法规体系建设中仍有大量工作要做,对此既要关注提高党内法规的质量,也要抓好严格实施,更要不断强化监督保障,这也是我们必须持续推进党内法规体系建设的原因。

总之,基于党的建设和管党治党的需要,党内法规体系化的进程仍然需要不断向前发展,面对许多新情况新问题,迫切需要我们在党内法规体系中有所反映,并作出适当的调整和改变。但是不管形势如何发展和变化,党内法规的性质任务、目标方向、地位作用都是始终如一的,也必将沿着体系化的道路继续坚定地走下去,对此我们必须正确地回顾历史,总结经验,这样才能保证党内法规建设能够不断发展,作用得到更充分的发挥。

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