以管资本为主加强国有资产监管

2019年12月12日，由省委、省政府批准设立的首家省级国有资本运营公司——辽宁控股（集团）有限责任公司揭牌仪式在沈阳举行。“辽宁控股集团是省国资委授权经营的首家国有资本运营公司，它的组建是深入贯彻落实习近平总书记在辽宁考察时和在深入推进东北振兴座谈会上重要讲话精神，推动国资国企改革的一次重大突破，标志着国资监管由管企业管资产向管资本为主的职能转变，标志着国企改革由单项突破向综合改革迈进。”省政府领导在揭牌仪式上的致辞中这样定位。

党的十八届三中全会明确提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本投资、运营公司。”2018年7月，国务院印发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）进一步明确：“通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。”

中央重大决策部署就是定盘星、指南针和导航仪。省国资委紧紧抓住授权经营体制改革的“牛鼻子”，在开展国有资本投资、运营公司试点上想办法、下功夫、求突破，步步為营，加快推进。

推进授权经营体制改革

党的十八届三中全会胜利召开后，新一轮国资国企改革拉开序幕。而这一轮国资改革的重头戏之一，就是改革国有资本授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”），实现国资监管从“管企业”“管资产”向“管资本”重大转变，形成“行使统一监管职能的国资委——直接履行出资人权利的国有资本投资、运营公司——国有企业”共同构成“三层”管理架构，切实承担起国有资本布局和优化重组的功能。“两类公司”的功能定位决定了其与一般的产业集团不同，作为国有资本市场化运作的专业平台，将获得更多的出资人授权，企业治理结构更加健全，各项综合改革推进的速度会更快。

谋定后动，大胆突破。2018年，省国资委在华晨集团、交投集团两家省属企业率先探索改组国有资本投资公司试点工作，将23个出资人权利事项中的15个，全部或部分授予试点企业，其中包含企业重点关注的发展战略制订、投资计划与决策、产权交易、市场化选聘与市场化薪酬等权限，国资委和监管企业的权责边界进一步明晰，赋能后的企业董事会真正实现了权责统一。

放权、授权不等于放手不管，省国资委同步加强指导，积极参与企业行权能力建设。一是确立党委在公司法人治理结构中的法定地位，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的重要作用。二是推进完善公司法人治理结构，加强规范董事会建设，落实董事会职权，增强董事会的独立性和权威性，在全国范围内选派了6名专家型的外部董事进入两家试点企业。三是健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用。两家试点企业抓住试点契机“瘦身健体”，构建“集团总部（资本层）——上市公司和专业公司（资产层）——所属实体企业（生产经营层）”三级管控体系，建立符合国有资本投资公司的内部运行机制。

改革不能仅靠单摆浮搁、单兵作战。省国资委以“两类公司”试点企业为载体，同步开展混合所有制改革、薪酬分配差异化改革等相关改革，促进各项改革同频共振。华晨集团、交投集团子企业——辽宁省交投规划设计院有限公司入选国企改革“双百行动”，综合改革的协同效用进一步释放，对全局性改革的示范带动作用充分显现。“授权放权+赋能董事会+变革管控体系+综合改革”，这套组合拳直击国企改革的痛点，全方位立体式的试点举措很快在企业引起裂变。华晨集团坚持强党建、调管控、减层级，推进“瘦身健体”，重新定位集团总部，由“管资产、管经营”转变为“以管资本为主”，重构了与国有资本投资公司相匹配的内部控制、财务管理、审计管控、考核评价等管理体系，国有资本投资公司框架基本确立。交投集团通过评估授权、梳理权责、调整总部职能、开展二次授权等，完善授权链条，打通三级管控脉络，增强子公司活力。

国有资本投资公司试点的经验做法，让省国资委看到了组建国有资本运营公司的时机已经成熟。2019年年初，省政府审议通过《辽宁省推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》（辽政发〔2019〕2号），并对社会公开发布。该方案明确了辽宁省国有资本投资、运营公司的功能定位、授权方式、管控模式、法人治理结构和监督约束机制及目标任务等，这是继在华晨集团、交投集团启动国有资本投资公司试点之后，省政府对“两类公司”改革试点作出的更全面更深入的部署。

同时，省国资委又取经中央企业和其他省市经验，制订了《改组组建辽宁国有资本运营公司方案》，并提交省委、省政府审议通过。经过近一年的谋划筹备，2019年12月12日，辽宁控股（集团）有限责任公司正式挂牌成立。该集团整合重组7家省属企业和1家基金管理公司，同时划入省国资委持有的辽宁港口集团股权，并筹备设立辽宁新动能产业股权投资基金和东北振兴产业投资基金的国有资本运营公司，具有鲜明的辽宁特色。省国资委充分吸收了国有资本投资公司试点的经验成果，在授权的深度和广度上再次突破，将23项权利事项中的19项授予运营公司，充分赋予企业自主开展资本运营的职能，最大程度维护企业的市场主体地位，让企业心无旁骛，专注于提升国有资本运营效率，提高国有资本回报率，通过对所持股权进行重组整合，推动国有资本投向战略性新兴产业。

省国资委相关负责同志介绍，组建国有资本投资、运营公司，上接体制，下接机制，处于国资国企改革的中心与枢纽地位。下一步，辽宁省将紧跟党中央国务院的有关部署，积极把握国资国企改革脉搏，将试点工作扩容，争取在更大范围取得更多经验。

多措并举推进集中统一监管

2015年以前，辽宁国资监管存在“多头管理”“九龙治水”现象，导致出现企业主业不突出、资本运作不规范、国资监管效率低等问题，制约了国资国企的改革发展。同时，党政机关所办企业和中介机构截留行政权力，使很多市和企业对省政府取消、下放、调整行政审批事项不“敏感”。对此，省委、省政府深入贯彻落实习近平总书记“四个着力”要求，将推进经营性国有资产集中统一监管作为进一步转变政府职能、优化国有资源配置、提高国资监管水平的重要举措。

按照党中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”的要求，省委、省政府稳步将党政机关所属企业和事业单位转企的国有资產纳入经营性国有资产集中统一监管体系，实现省直部门、市直部门所属企业与原主管部门脱钩。省本级整合省直部门企事业单位473家，组建交投集团、水资源集团等12家新企业集团;各市组建新企业集团113家。新组建的集团对涉及经济社会发展的基础设施工程和民生工程给予有力支撑，强化了全省交通基建、供水、粮储等保障工作。新组建集团还利用自身优势，从组建至今已引入国家重点项目建设资金以及有实力的投资者合资合作新项目资金超过200亿元，有效促进了产业产品结构调整和转型升级。

辽宁的做法得到国务院国资委的充分肯定和积极推广。省国资委主要领导感慨地说：“辽宁之所以能够在较短时间内，实现为数众多的企事业与原主管部门脱钩，并实现经营性国有资产集中统一监管，主要得益于省委、省政府对党中央、国务院决策部署不折不扣的落实、坚强有力的领导和有章有法的推进。”总体上看，主要开展了四方面工作。

领导有力，摸清底数。省、市政府分别成立国资国企改革领导小组，对统一监管工作进行统筹推动。省政府成立了国资国企改革调研组，到外省多地调研取经。国资监管、财政等部门对经营性国有资产开展清查工作，进行了资产清查和上报数据的收集、审核、汇总、分析，对未纳入国资监管范围的部门及事业单位所属国有企业的户数、资产总额等情况作了摸底，为全面启动脱钩划转工作奠定了坚实基础。

科学谋划，分步实施。省、市政府相继制订了脱钩工作方案，明确统一监管范围，包括政府部门直接兴办的企业资产、企业化管理的事业单位资产、事业单位兴办的企业资产，等等。《省直经营性国有资产集中统一监管实施方案》提出分“三步走”：第一步是省直部门所属企业实现脱钩移交;第二步是事业单位管理的企业，根据国家对事业单位改革的进展推进;第三步是省委、省人大常委会、省政府、省政协办公厅所办的保障服务性企业和经营服务类事业单位，设置过渡期，并积极创造条件移交。同时，省委组织有关部门研究形成了省属事业单位所办企业移交整合方案，为加快改革进程做好基础工作。

明确责任，有序移交。省政府召开全省工作推进会议，省、市两级政府分别成立工作领导小组，各成员单位主动认领工作，审计部门对脱钩移交涉及的部门、企业进行审计调查，对存在的问题提出整改措施;国资监管部门启动清产核资工作，摸清部门所属企业的“家底”;有脱钩移交任务的政府部门制订实施脱钩方案，做到干部队伍稳定、职工思想不散、工作秩序不乱、经营业务不断，保证了企业资产、财务完整。国资监管机构与相关部门逐户研究并签订脱钩移交协议文本，实现“成熟一户移交一户”的目标。

整合重组，规范运营。通过开展摸底调查、提出组建方案、成立筹备组、开展清产核资、资产划转或移交、明确企业集团领导班子成员、制定公司章程、注册登记、资产注入等一系列工作。在企业集团组建之初，省、市国资委着力去行政化，按照建立现代企业制度要求，加快完善法人治理结构，建立健全市场化经营机制，推动企业尽快实现规范化运营，实现健康发展。对脱钩后不符合组建新集团要求的部分企业，通过优化整合，划转注入已有的国有企业集团，进一步完善企业产业链和发展模式，放大国有资本功能。

“国有资产实现集中统一监管，是辽宁省落实中央关于‘进一步深化行政体制改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开要求的一项重要举措，也是国资监管体制上的一次重大改革，在更广范围、更高层次上实现了企业重组、资源整合、优化配置，使辽宁国企焕发活力、重塑辉煌，进一步增强了国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。”省国资委相关负责同志表示。

出台专门法规形成有力指导

作为辽宁第一部全面系统规范企业国有资产监督管理的地方性法规，《辽宁省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》）于2019年10月1日正式实施。参与法规制定的相关负责同志认为：“《条例》的出台，标志着辽宁国有资产地方立法工作迈出了重要一步，对于深入贯彻中央推进国资国企改革发展的重大决策部署、坚持和完善基本经济制度、以管资本为主加强国有资产管理具有重要意义，也为新形势下深入贯彻落实党的十九大精神，依法规范、保障和推动辽宁国有企业、国有资本、国有经济做强做优做大提供了法治保障。”

明确“加强国有企业党的建设”。《条例》在规定国家出资企业应当设立党组织、开展党的活动的基础上，进一步规定：国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司应当将党建工作要求纳入企业章程，明确企业党组织的职责权限和工作方式。

明确“以管资本为主的国有资产管理体制”。《条例》规定：省、市、县人民政府应当以管资本为主加强企业国有资产监督管理，改革国有资本授权经营体制，创新企业国有资产监督管理方式，履行企业国有资产保值增值责任。国有资产监管机构应当按照国有资本授权经营体制改革的要求，制订监管权责清单，科学界定权责边界，并根据企业类型开展授权放权，实行动态调整。

明确“完善企业管理者选用机制和分类分层管理制度”。《条例》规定：国有资产监督管理机构应当根据资产隶属关系和管理权限，采取选任制、委任制、聘任制等方式，依法任免或者建议任免相应的国家出资企业管理者。结合企业功能定位，推行经理层成员任期制和契约化管理，建立职业经理人制度，维护和落实董事会依法选聘和管理经理层职权。

明确“强化企业国有资产监督”。《条例》细化了省、市、县人民政府向本级人大常委会报告企业国有资产监督管理情况的具体内容，进一步落实人大常委会对国有资产的监督职能。国有资产监督管理机构应当建立国家出资企业境外国有资产监督管理制度，加强境外的国有资产监管。

明确“改革容错机制”。《条例》规定：国家出资企业管理者在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等情形的，根据有关规定和程序予以容错，依法从轻、减轻或者免予处理。

《条例》公布实施后，省国资委积极开展工作，加强《条例》普法宣传贯彻，开展政策文件清理和“立改废释”工作，制订《省国资委以管资本为主推进职能转变方案》，加强省国资委系統上下指导监督工作，凝聚国资系统合力，全面推进依法监管，推动构建国资监管大格局，形成国资监管“一盘棋”。

完善法制体系推进依法监管

省国资委抓住《条例》实施的大好时机，加快完善全省国有资产管理体制，落实以管资本为主转变国资监管职能的要求，加强和规范省属企业违规经营投资责任追究工作，为促进国资国企改革发展、实现国有资产保值增值发挥重要作用。

构建系统全面的出资人监督体系。强化国有资产监督、防止国有资产流失是出资人的一项重要职责。省国资委坚持守土有责、守土尽责，加强国有资产监督工作统筹协调，着力健全法治建设、规划投资、改制重组、公司治理、产权管理、财务评价、业绩考核、资本运营、薪酬分配、选人用人等制度，规范国有资本运作，防止流失，加大对国有资产监管政策制度执行情况的监督力度，加快打造全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

强化企业重点领域日常监督。伴随着国资监管职能转变，管理和审批事项日益精简，在对企业充分“放活”的同时，如何做到“管好”，实现“放活”与“管好”相统一，亟待通过加强日常监督来破题，从而实现国有资产分布到哪里，日常监督的触角就延伸到哪里。省国资委聚焦企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及对境外国有资产进行监督，同时加强对企业“三重一大”决策制度执行情况和风险管控的监督，对企业重大风险隐患、内控缺陷等问题失察，或虽发现但未及时报告、处理，造成重大资产损失或其他严重不良后果的，进行严肃追究责任，及时采取补救措施，避免发生系统性、颠覆性的经营风险。

加强国有企业监事会工作。自2000年辽宁省实行外派监事会制度以来，外派监事会作为出资人监督的专门力量，以财务监督为核心，以问题和风险为导向，坚持日常监督和年度检查相结合，较好发挥了监督制衡作用，取得了富有成效的工作成果。2018年，随着新一轮机构改革，国家不再设立外派监事会，外派监事会完成了自己的历史使命。2019年3月，国务院修订《企业国有资产监督管理条例》，提出“依照规定向所出资企业委派监事”。按照这一规定，省国资委适时研究推进出资人委派监事工作，建立与之相适应的国有企业监事会制度，并健全委派监事向出资人报告制度、履职管理和评价制度、激励约束机制和问责追责制度。

健全企业内部监督体系。2018年，省国资委在省属企业组织开展了内部监督体系建设自查自纠工作，取得了明显成效。但内部监督体系不完善、监督职能发挥不到位等问题仍不同程度存在，一些风险隐患和问题仍时有发生。为此，省国资委进一步加大企业内部监督体系建设力度，加快健全涵盖各治理主体、业务领域、部门、岗位的监督体系，横向到边，纵向到底，覆盖全员全资产全链条全过程。加强企业内部监督工作的联动配合，建立由某个专责监督部门牵头协调、其他监督部门既分工负责又紧密配合的监督协同机制。健全内部监督体系定期抽查评价工作制度，及时发现和堵塞管理漏洞，完善相关制度措施。着力加强企业信息化管控建设，不断提升内部监督工作效率。

切实抓好企业问题整改。省国资委在认真总结以往经验的基础上，不断加强和改进问题整改工作，对巡视、审计和其他有关部门发现和移交的问题、国有资产监管工作中发现的问题和有关信访投诉举报的问题，及时进行分类处置和督办，形成发现、调查、处理问题的监督工作“闭环”。需要有关企业整改的，督促企业制订任务书、路线图、时间表，落实责任领导和责任部门，持续抓好整改落实。加强对企业整改效果的监督评价，将整改情况作为企业负责人经营业绩考核、薪酬分配、职务任免、奖惩的重要依据。

严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度。根据《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，辽宁制定出台了《辽宁省省属企业违规经营投资责任追究暂行规定》《辽宁省省属企业违规经营投资责任追究实施办法》。14个市国资委和25家省属企业结合实际制定了具体的实施办法，落实了工作责任部门，全省国有企业违规经营投资责任追究工作制度体系和组织体系基本健全，并建立了实时报告和定期报告相结合的报告工作机制。下一步，省国资委将加大对企业违法违规经营投资责任追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、移交纪检监察和司法机关处理等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件，切实维护国有资产的安全。

着力推进监督工作协同。省国资委立足解决监督力量分散、监督信息封闭等问题，加强监督资源整合，推动出资人监督与纪检监察、巡视、审计等监督力量的工作协同，加快建立监督工作会商、多部门联动的常态化监督检查、线索移交核查、意见反馈整改等机制，有效利用各方面监督检查成果，充分发挥监督合力。健全信息公开制度，主动接受社会监督。

加大对市、县国有资产监督工作的指导力度。着眼于全省国有资产监督工作均衡进展，按照“完善省级、提升市级、加强县级”的基本思路，在强化市、县国有资产监督工作上下更大功夫，特别是对监督工作基础相对薄弱的市、县加大指导监督工作力度，健全国有企业违规经营投资责任追究工作体系，切实提高全省国有资产监督工作的整体质量和水平。

加强国有资产监督队伍建设。国有资产监督工作政策性强、涉及面广、敏感度高，使命特别光荣、责任特别重大、任务特别繁重，因而也特别需要优秀人才从事这项工作。各级国有资产监管机构，特别是市、县国有资产监管机构和全省国有企业，普遍选派政治上强、业务上精、作风上实、自律上严的干部，充实监督力量，加强培训教育和实践锻炼，不断提升监督队伍的综合素质和专业能力，强化监督工作履职条件保障，切实履行好肩负的国有资产监督重大职责，为全省国资国企改革发展作出了积极贡献。