以人民为中心视域下信访听证制度法治化改革与实践

孙 刚

(黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080)

信访制度作为一项具有权利救济功能的重要制度，具有相对稳定的模式、独立的定位和独特的价值。信访制度是党和政府与人民群众之间建立的一种特殊的沟通渠道，其独特的价值功能尚无法被其他法律制度所替代。信访制度的创制和发展源于解决疑难信访问题的工作需要，根植于人民，服务于人民，新时代信访制度的革新进程其实就是在以人民为中心的信访工作理念指导下不断提升其法治化程度的过程[1]。人民群众的信访问题大多涉及其切身利益，可以说涵盖到社会生活的很多方面，尽管信访问题存在人民群众的合理诉求和不合理诉求之分，但如果处理不妥善，则极易导致矛盾激化，不利于维护社会和谐稳定。因此，本文在结合地方信访实践和现行信访相关法律规定的基础上，研究法治思维和法治方法在信访听证制度中的体现和应用，以期提出以人民为中心的信访工作理念下信访听证制度发展的路径。

一、信访制度的法理基础

(一)信访制度的法律渊源

信访是在法治之下运行的，无论是公民进行信访活动，还是国家机关履行信访工作职责，都必须遵循《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《信访条例》等多层级法律法规。“信访”与“信法”并不矛盾。所谓“信访”与“信法”实际上分别是指信访程序和诉讼程序，由于二者都属于法律程序，信访权和诉讼权都属于公民的基本权利和当事人的选择权，同样不矛盾。历史经验证明，坚持法治思维和法治方式，是完善信访制度的重要法治保障和有效措施。纵观历史，信访法治化经历了从无到有、从简单粗放到体系化精细化发展的历程，这其实就是在以人民为中心的信访工作理念指导下不断提升其法治化程度的过程。

截至目前，我国已初步建立了规范信访制度的多层级法律法规体系。一是《宪法》基础。《宪法》是信访制度所依凭的最基本法律依据，其通过国家根本大法的形式为信访制度的建立奠定了坚实的法律基础，为信访人提供救济的同时，发挥了监督国家机关及其工作人员的作用，集救济与监督、参政议政于一体。二是法规依据。《宪法》的规定通过立法得以细化，其中最重要的立法是1995年出台的《信访条例》，该条例的出台在我国信访制度的发展中具有里程碑式的意义。2005年，为及时解决信访工作中存在的突出问题，国务院对条例做出重大修订，完善后的信访制度规定得更为全面、系统，指导作用更强；除中央层面立法外，地方也制定了地方层面的信访条例，其结合各地特点对信访制度进一步细化和扩展。此外，党内法规也是信访制度所依凭的重要法律法规依据，党中央、国务院在不同历史时期针对信访工作发布的意见、做出的规定亦可视为信访制度的重要法律渊源。三是涉法涉诉信访工作文件、司法文件等[2]。中央政法委与最高人民检察院、最高人民法院针对涉诉信访在不同时期出台的大量文件，是处理涉诉信访的重要依据。最高人民法院、最高人民检察院在不同时期发布的司法文件是处理涉诉信访事项的制度基础。

(二)信访制度的法律属性

我国已初步建立了规范信访制度的多层级法律法规体系，信访活动本身由法律法规予以调整和规范，信访活动涉及的主体、信访事项范围、信访体制、信访程序、责任机制等均由法律法规明确予以规定，基本实现了法治化。信访制度作为一种实现多种权利和功能的制度，与诉讼、仲裁、调解、行政复议等其他制度不同，其具有很强的复合性或综合性法律属性，并非单纯的纠纷解决制度，是一项综合性法律制度。

首先，信访制度性质具有综合性。信访具有权利救济的功能，但该功能并未通过国家基本法律确认为一种法律效力明确的救济程序，而是适应了社会和当事人的需求，集救济与监督、参政议政于一体，实际承担着特殊的行政救济功能。实际上信访制度的权利救济功能往往更被看重也发挥着重要的作用。

其次，信访制度调整范围具有综合性[3]。其调整范围十分宽泛，具体表现为：一是适用范围宽。信访制度不仅适用于全部国家机关，还适用于行使公权力的其他部门和组织。二是调整行为范围宽。信访制度调整的行为既包括针对国家立法、政策制定等宏观层面行为提出的建议和意见，也包括针对具体工作人员职务行为的投诉请求。

再次，信访制度内容具有综合性。信访法律制度内容丰富涵盖面广，既包括信访组织法律制度，也包括信访行为法律制度；既规定了处理信访问题的实体法律原则，也规定了受理办理信访事项的程序法律制度。

最后，信访制度运行方式具有综合性。信访具有成本低、处理方式灵活多样等特点，可以综合运用法律、行政等手段，也可以通过解释、引导、移送或协调等方式来起到教育、调解、帮扶救助等作用，注重“情理法”的并用，既强调了法律的刚性，又注重群众工作方法的柔性，有利于发挥相关公权力机关的专业优势和群众工作优势，快速解决纠纷、维护社会稳定。

二、信访听证的法律渊源与发展脉络

信访理论研究是信访工作实践的先导，对做好新时代信访工作具有重要指导意义。听证程序是处理新时代信访问题的重要程序，也是解决信访矛盾，保障人民群众参与权的有效方法。信访听证制度的创制和发展源于解决疑难信访问题的工作需要，根植于人民，服务于人民。为解决近些年来多发频发的疑难信访问题，加强同广大人民群众的联系，我国部分地区创造性地将听证程序应用于信访工作之中，社会反响良好，成效显著。譬如，2001—2004年，河南省义马市信访形势极为严峻，义马市及时对信访体制进行改革，其以“现场听证制度”为代表的群众工作机制引起各地的高度关注[4]。随后，全国各地陆续开始探索将听证程序引入信访工作。具有代表性的有：2004年，安徽省池州市为保障把信访问题妥善解决在基层，畅通信访渠道保障信访权利，勇于实践并建立群众性信访评议制度，鼓励对信访案件进行听证评议；2005年，浙江省结合本地信访工作实际，经在宁波市先行试点探索经验后，率先在全省范围内建立信访三级终结制度。

随着各地信访工作部门在实践中的积极探索，信访听证制度趋于规范化、制度化，部分省份率先在地方立法实践中做出与信访听证相关的法律规定。早在2002年，全国首个规定信访听证相关内容的地方性法规《甘肃省信访条例》出台，之后全国各地区相继从地方实际出发进行探索实践。作为信访工作实践中卓有成效的创新制度——信访听证制度，其法律地位正式在2005年修订的《信访条例》中获得确认，这标志着我国信访工作发展至“法治信访”建设阶段。以《信访条例》为基础，各省区市充分结合本地区信访工作实际，分别相继出台具有地区特色的与信访听证密切相关的地方政府规章、地方规范性文件等，因地区差异而亮点不同。

《信访条例》虽未将听证规定为信访工作部门做出信访意见时的必经程序，也未将其规定为信访申请人申请时的必经程序，但其却在行政法规中明确了听证制度的法律地位，赋予了地方信访工作部门一定的自由裁量权，预留了适当的地方立法空间[5]。信访听证制度的确立有助于充分保障人民群众的参与权，有利于进一步规范相关信访部门依法处理信访事项，是解决多头上访、重复上访、群体上访的有效举措。

三、信访听证制度坚持以人民为中心的基本内涵

新时代呼唤信访新作为，以人民为中心的信访工作理念推动新时代信访制度法治化改革与实践新发展。以人民为中心的信访工作理念就是要把信访工作深深扎根于人民群众之中，要自觉坚持人民利益至上，充分保障人民群众的信访权利，坚持群众路线，倾听群众呼声，了解民情、集中民智、汇集民心。信访听证制度是以人民为中心的信访工作理念的具体体现，其改革的出发点和落脚点是切实保障人民群众的基本权益，是从保障信访人权利出发进行制度设计的。

(一)坚持人民利益至上，用公开听证架起沟通桥梁

信访工作坚持以人民为中心，信访听证程序旨在接受人民监督，信访听证结论力求让人民满意，信访听证制度的出发点和落脚点是保障信访人的基本权益最大化。信访听证制度能够搭建人民群众与司法机关、行政机关之间平等对话的沟通桥梁，以公开促公平，以公平保公正，以公正树公信。信访听证制度坚持从人民利益出发看待信访问题，积极回应社会关切问题，全程接受社会监督。要实现公民权益与依法有序信访的和谐统一，赢得人民群众的信任和支持，就要切实保护信访人的权利，如此才可有效减少信访实践中长期存在的各类疑难信访问题[6]。例如，贵州省锦屏县相关部门为有效解决该地区2000年以后的群体性重大疑难信访问题，通过走访回访、深入调研、公开听证后发现，相关制度体系改革后的利益保障分配不合理、不均衡是导致上述问题的主要原因，这些问题类型大致可以分为原民办教师和代课教师问题、退伍老兵补贴政策、国有企业改制职工待遇问题等。锦屏县政府经过慎重研究，决定以现行政策制度为基础，将符合该信访诉求的相关群体纳入政策范围，及时对原有政策制度进行完善。这些决定切实有效地解决了该地区多发频发的群体性信访问题。

(二)坚持群众路线，把群众意愿转化为执政资源

信访是党和政府与人民群众沟通互动的特殊渠道，在我国纠纷解决机制中处于补充性地位，其独特的价值功能尚无法被其他法律制度所替代。从党和政府的角度看，信访部门就是检验政策落实效果的“追踪器”，是接受人民群众监督、了解人民群众意愿、维护人民群众权益的“调解员”。从人民群众的角度看，信访部门是反映基层群众诉求的“传声筒”，是监督行政机关依法履职、贯彻落实党和政府政策决策的“监督者”。信访听证制度是新时代信访法治化改革与实践中最为有效的权益诉求表达机制，既可以为信访人公开表达自己的合理合法利益诉求提供平台，又能够达到对信访事项有权处理机关进行监督的目的。信访听证制度从信访事项中汇集群众的真知灼见，把握群众意愿，把群众的智慧和力量转化为宝贵的执政资源，为党和政府科学民主决策提供参考依据[7]。典型案例为上海市的人民建议征集制度，该制度创建于2011年，至今已近十年，通过对上海市信访工作的研究发现，这一制度已成为群众表达民意的主渠道，对于从源头化解信访矛盾，促进政策决策更加符合民情、顺应民意具有重要意义。在信访听证具体实践中，相关行政机关要积极引导人民群众在合理合法的限度内表达自己的合理诉求，积极献言献策，从而推动人民群众政治参与有序进行，把群众意愿转化为执政资源。

(三)畅通信访听证渠道，保障人民群众信访权利

在信访听证程序的制度设计中，举证、质证及辩论等环节均以法律法规与政策文件的适用为基础。信访人通过行使法律所赋予的听证权，在公开严谨的听证程序下表达自己的合理诉求。相关行政机关在社会公众监督下，确保群众合理诉求按照法律规定和法定程序得到处理。要通过确保人民群众从与自身利益或社会公共利益密切相关的信访听证活动中接受深刻的法治教育，从而促进决策的民主、公正、透明。要坚持从人民利益出发解决信访事项中的具体问题，谋划工作举措。在信访工作中，要设身处地为人民群众考虑，坚持从维护人民群众合法权益出发，了解社情民意，化解矛盾纠纷，疏解社会问题，使群众成为国家强大、社会发展的最大受益者。在新时代信访法治化建设中，信访听证制度已成为信访人表达合理诉求，保障人民群众信访权利的重要法律制度[8]。例如，安徽省为规范信访听证程序所出台的《安徽省信访事项听证办法》，具有较强的程序保障作用，根据其规定，除部分特殊情形外，一般应当接受信访人的听证申请①。在安徽省信访工作实践中，因信访部门“未依法履行告知听证权程序”或“对信访人提出的听证申请不予受理”而造成信访人对信访处理结果或复查意见有异议的，经该信访事项复查(复核)机关依法定职权和程序审查认定，该信访事项确有听证必要的，则可发回要求重新办理本案并组织听证。

四、信访听证制度存在的主要问题

信访制度作为纠纷解决体系中重要的一环，其信访制度处理的纠纷问题往往具有特殊性或边缘性，很多属于尚未纳入法律调整范围，很难通过正规法律程序，特别是诉讼程序处理的问题[9]。现阶段，由于信访法律制度较滞后，信访听证制度尚处于地方先行探索实践时期，以人民为中心的信访理念的指导作用没有得到充分发挥，故本文仅对各地区存在的共性制度问题进行研讨。

(一)信访听证的适用范围界定不明

根据《信访条例》的规定，信访听证适用范围是以信访事项的具体性质为依据来界定的，但《信访条例》却未曾对什么是“重大、复杂、疑难”做出过进一步的解释或说明，此外也未曾明确规定何种事项应当举行听证，何种事项可以举行听证。这种模糊的表述看似为各地区从地方实际出发决定信访听证的适用与否赋予一定的自由裁量权，但由于我国至今尚未建立统一具体的界定标准，往往导致在信访实践中产生同类信访事项同一合理信访诉求却得不到同样的处理结果的地区差异性现象[10]。首先，“可以听证”仅为信访程序中的可选择性程序，是否举行听证由信访受理部门依信访事项自由裁量，而《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》等法律中将行政听证规定为“应当听证”，即具有严格的强制性。其次，“重大、复杂、疑难”这类概念描述模糊不清，在信访实践中难以做到对信访人的合理诉求有“求”必“听”。再者，大多数地方法规规章都是以行政机关为出发点，进而对地方信访听证范围进行规定，其往往是对行政机关可以举行听证的事项和情形做出规定，却很少从信访者的角度来对如何启动听证程序予以说明。

(二)办理听证和复核听证的关系尚不清晰

系统完整的信访听证活动应包括与信访事项相关的两次听证，即办理听证和复核听证②。鉴于这两次听证活动都是以听证会的形式举行的，按照听证程序的不同划分标准，二者均为正式听证，不是混合听证，故两次听证是完全独立的，仅仅在时间维度上存在先后关系；办理听证和复核听证均发生在行政机关做出处理决定之前，同属于事前听证；再听证是同一行政机关对同一信访事项在做出最终决定时举行的又一次听证，故复核听证不是对办理听证的再听证。二者讨论焦点在于办理听证和复核听证是由不同行政主体做出的，但所针对的却是相同的信访事项，在缺乏新的影响听证决定证据的情况下，反复举行信访听证会，是严重浪费行政资源的表现。但考虑到信访问题的复杂化、群体化特征明显，若严格规定在经过办理听证程序后，信访当事人不得再次申请复查复核，这显然与以人民为中心的信访工作思想相悖。

(三)信访听证结论的法律效力问题

从法理学角度来说，信访听证结论的法律效力是指听证结论对信访案件的处理能产生何种法律影响，即对信访人的权利义务关系产生何种影响，亦即信访听证笔录的法律价值如何。一是各地区在规定听证程序和听证结论方面存在明显区别，对二者的关系衔接不明确[11]。信访听证制度的目的在于借助公开举行听证会的形式，为人民群众提供表达合理诉求，搭建与相关职能部门公开“举证质证”的平台。让信访事项的处理在法治化框架下公开运行，以切实维护人民群众的合法利益。信访听证达成合意并得到双方确认后，应当形成明确的该信访事项听证结论。我国各地区对此规定得较为混乱，缺乏统一性，规定当场做出听证结论的有之；表述为写出听证报告的有之；规定仅作为听证记录的亦有之。二是经双方依照法定程序举证质证后形成的信访处理结论的法律效力规定不明确。若信访人对办理听证阶段形成的听证结论有异议，是否能以同一信访诉求再次向同级其他部门提出申诉？进入复核听证阶段形成的听证结论是否具有终结性等同样不明确。如果缺乏信访听证笔录效力的明确规定，那么信访听证制度设计还是否有存在的必要呢？在这一点上，现行规范设计的含糊其词一定程度上造成了涉诉信访听证在当下的尴尬境地③。

(四)信访听证组织者和主持人的中立性存疑

依据域外先进听证制度的法律规定，听证活动组织者应为与该听证事项无法律上之利害关系的第三方行政机关或社会组织；应确保听证主持人和其他听证程序工作人员均与该听证案件调查处理等各环节的工作人员不存在法律规定的回避关系。但通过对我国信访史以及信访工作实践的研究发现，信访听证会的组织者或主要负责部门往往为有权对该信访事项做出处理决定的行政机关，听证主持人大多为该涉访行政机关的工作人员，职能分离原则未得到有效贯彻。即便部分地区进一步规定由非本案调查工作人员主持听证活动，但其具有共同的部门利益并存在工作中的接触关系，信访制度的这种选择，不可避免地导致信访人(信访听证申请人)对听证活动的中立性、公正性产生怀疑，减损了信访听证的权威性和规范性。尽管信访听证会是按地方规章规定的步骤、程序、时间进行的，但由于未能根据职能分离原则进行制度设计，缺乏中立性，便不可避免地会影响到听证结论的公正性，造成信访实践中当事人和社会公众对信访结论不认同，而且容易激化矛盾，甚至会造成针对同一信访事项重复访、越级访的恶性循环[12]。

五、信访听证制度的完善路径

坚持法治思维和法治方式是信访制度有效运行的保障，既要做到公平、公正地处理问题，也要做到同样的事情同样对待，这离不开法治原则和法律规范的有效适用。在以人民为中心的信访工作理念指导下，在深入全面依法治国的进程中，我国应当以法治化路径来完善信访听证制度，从而针对性解决现行信访听证活动中存在的主要问题。

(一)明确规定信访听证的适用范围

《信访条例》对信访听证程序的规定过于笼统概括，使得约束力刚性不足；而地方立法又失之于宽松且政策文件应急性居多，缺乏地方立法保障。鉴于对信访人的全部信访事项都举行听证与行政法的效率原则相悖且缺乏可操作性，因此，我国应把信访人要求听证的事项，是否涉及重大、复杂、疑难以及有代表性、典型性的特点结合起来进行研判其是否纳入听证范围。同时，为解决各地区信访听证适用范围法律标准不一及信访实践中的自由裁量权过大的问题，我国应从地方信访实践和地方信访立法探索出发，充分借鉴域外先进信访法律制度，采取列举概括加排除的立法模式来对信访听证的适用范围做出相对统一的法律规定[13]。

地方信访实践可适当放宽信访听证程序启动条件并明确界定应当举行听证，即受理部门不得以任何理由不举行信访听证的适用范围。一是要适当放宽信访听证程序启动条件。即对“可以举行听证”的一般性适用范围做出概括性规定，对符合一般性适用范围内的信访事项，信访受理部门可依信访当事人的申请及信访事项的性质、程度来决定是否可以举行听证。二是应当明确界定必须进行信访听证的适用范围。典型地方实践事例如：浙江省三门县国土资源局采用列举加概括的方法规范信访听证的受理范围，使行政机关及信访当事人都清楚哪些案件应该举行听证会。结合我国长期的信访实践看，笔者认为，对“涉及人数多，具有区域共性特征，人民群众反映强烈；跨地区、跨部门、跨行业，涉及多个地区或多个行政机关；可能引发大规模集体上访事件、严重损害政府公信力或社会影响大”等三大类信访事项，应当规定为必须进行信访听证。

(二)厘定办理听证和复核听证的关系

目前，有关办理听证和复核听证的法律规定和法律解释寥寥无几，各地方政府部门在信访实践工作中大多未曾对二者的关系进行解释说明，因此，为落实以人民为中心的信访制度改革，应当借鉴域外相关法律制度，尽早厘定二者的关系。日本行政法对听证的法律规定较为系统全面。日本行政法对同一听证事项规定为一次终结制度，不得对其进行再次听证④。考虑到我国信访工作实践和基本国情，日本行政法中的听证议定终结制度显然不符合我国的基本情况，且与“以人民为中心”的信访工作理念相悖。我国行政复议制度中的书面审查方式和其他审查方式中的听证审查为厘定两次听证活动的关系提供了可借鉴路径。由于办理听证过程已对信访事项进行充分的举证质证，所以复核程序中所采取的审查方式大多为形式审查，与行政复议制度极为相似，而非对信访事项进行实质审查。故在信访实践中借鉴行政复议制度，完全可以采取书面审查的方式进行[14]。因此，在完善信访听证制度的法治化进程中，为节约行政资源和提高听证效率，可规定为：已在办理听证阶段经双方举证质证无异议的事项，在对该信访事项进行复核时任何人不得再次请求对无异议事项进行听证。考虑到信访问题的复杂化、群体化特征明显，若在信访事项办理阶段未组织召开听证会，经信访人申请或复核机关认为确有必要的情况下，或在信访人(听证申请人)提供新的影响听证结论的证据时，可以举行听证。

(三)明确信访听证结论的法律效力

听证结论对信访人的权利义务关系产生何种影响取决于听证结论的法律效力，但目前我国各地区对听证结论的法律效力并无明确统一的法律规定。信访人借助听证笔录应有的法律功能由外而内将自己的意见向法院渗透、施加影响，直至得到有效回馈，让信访纠纷得以化解，这不仅是信访听证追求的目标，还是信访听证的价值所在。信访听证笔录中记载着听证双方当事人举证质证的全过程，有较为明确的于听证会中达成合意的信访听证结论，理应成为有权处理信访事项的机关做出行政决定时必须予以遵守的重要参照依据。

《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》的出台对于解决涉法涉诉信访实践中存在的突出问题具有重要意义。该意见明确了经过听证的涉法涉诉信访处理意见为本级终结处理意见，对地方实践中如何认定信访听证结论的法律效力具有重要的指导意义。因此，为切实维护并提高信访听证的公信力，避免发生涉法涉诉信访与非涉法涉诉信访的听证结论法律效力不同的现实问题，应当明确信访结论的终结性法律效力。只有强化听证结论的作用，保证其具有法律意义上的终结性效力，才能更好地发挥信访听证制度的预期作用。具体来说，在办理听证阶段信访事项当事人双方经举证质证无异议后形成的听证笔录及其听证结论，在适用法律法规正确、合理、合法且经信访听证会各方主体签字确认后，应当作为信访终结意见，具有终结性法律效力。

(四)完善信访听证组织机关和听证主持人制度

完善信访听证组织机关和听证主持人制度的核心要素在于严格贯彻落实职能分离原则，即确保落实听证组织与信访事项处理机关职能分离，保证听证程序主管部门及其工作人员的中立性和独立性，应严格落实信访听证回避制度，确保信访听证程序正义，要尽早消除涉访部门“既当运动员又当裁判员”的现象[15]。目前，易被各方接受的较为理想的信访听证组织机关是引发信访问题的行政机关的同级信访部门。首先，该信访部门是代表同级党委、政府处理信访事项的专门工作机构，具有无可比拟的专业性。其次，该信访部门不是引发信访问题的直接或间接责任部门，与信访事项不存在法律上的利害关系，是具有相对独立性的第三方行政机关。再次，该信访部门没有直接办理与信访人合理诉求相关的工作职能，可有效规避部门利益至上等因素的干预。最后，对于涉及跨地区、跨部门的信访事项，该信访部门能够起到桥梁纽带的作用，便于召集相关部门共同处理信访问题。

为确保信访听证会的公平、公正、有序，应当赋予听证主持人和听证员相对独立的地位及依据听证内容做出建议的权利，以避免听证程序流于形式而有损公正。结合近年来各地在信访听证制度的创新举措看，建议由信访工作部门组建专门的听证主持人、听证员人才库，聘任与常见的信访事项相关学科的专家、学者以及法律工作者作为专门人员；聘任各级人大代表、政协委员和其他社会人士作为兼职人员，以为信访群众提供政策法规咨询服务和参与信访事项评审、听证工作。此外，还可以探索建立由信访人选定专家人才库中的听证主持人、听证员规则。要坚持从人民利益出发看待信访问题，增加信访事项的透明度，积极回应社会关切问题，全程接受社会监督。

注释：

① 《安徽省信访事项听证办法》中规定：“行政机关在受理信访事项后，应当告知信访人有提出听证申请的权利。”

② 《信访条例》第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。”

③ 相比较“听证部门应当根据评议结论向相关单位提出处理意见”、利用“听证会等方式参与涉诉信访的矛盾化解工作”的规定，更多的规范性文件只是提及“听证笔录”一词或“举行听证会”，将“听证结论转化为案件处理结果，使其具有法律效力”做法已经算是地方实践中态度最为明确的表达了。

④ 《日本行政法》第二十七条规定：“对行政厅或主持人依本节规定所作的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉。对经听证后所作的不利于处分决定当事人及参加人不得依行政不服审查法提起异议申诉。”