湘潭产业园区高质量发展探析

杨大庆

(中共湖南省委党校，湖南 长沙410006)

改革开放以来，我国引进了产业园区发展模式，扮演改革开放的急先锋、试验田角色，经过长时期的发展和探索，日益成为经济发展、产业建设和改革开放的重要舞台，成为经济高质量发展必不可少的组成部分。湘潭产业园区要进一步发挥园区作为改革试验田和开放排头兵的作用，提高主导产业集聚度，提升经济效益，加快高质量发展步伐。

一、产业园区高质量发展研究综述

产业园区(开发区)的概念有广义和狭义之分。一般而言，狭义的产业园区是指经政府批准，有明确地域界限(四至范围)，以制造业和生产性服务业为主的特定经济区域。长期以来，学界关于产业园区(开发区)的研究较为丰富，但是就园区高质量发展的研究还不多。2017年党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。此后园区高质量发展的相关研究逐渐增多。匡辉(2018)[1]认为要从科学前瞻规划、产业错位发展、由传统招商向组合增速转变、培育特色产业、围绕人的需求提供全面服务等路径，推动园区高质量发展。缪晨光(2018)[2]基于湖南隆平高科技园的个案研究，指出要坚定推进节约集约发展、大力培育核心优势产业、充分发挥院士团队引领作用，不断优化园区营商环境等，推动园区高质量发展。杨枝煌等(2019)[3]归纳了我国经济园区的发展历程和取得成就，提出了园区高质量发展的建议，即注重资源整合提升，打造全产业链、高价值链和核心创新链，注重治理能力现代化，主动融入和服务国家战略。苏杰芹(2019)[4]结合中关村特色园区案例，强调政府做好顶层设计、高标准培育特色园区，园区主动作为，探索创新服务方式等高质量发展的途径。武光等(2019)[5]基于高质量发展背景，提出了开发区产业转型升级的逻辑，即从规模化向高度化转变，从保姆型服务向管家型服务转变，从单一方式向综合用力转变。张二震等(2019)[6]提出了江苏开发区转向高质量发展的思路和目标，提出开发区要秉持正确的发展理念，形成良好创新生态系统，注重创新多维性，打造创新平台，构建治理新体系，提升城市国际化水平，从而推动开发区高质量发展。杜春丽等(2019)[7]构建了高质量发展视域下省级经开区评价体系，包含产出效益、结构优化、绿色生态、开放合作和创新发展等一级指标和单位面积工业增加值等16项二级指标。黄煌(2020)[8]提出了国家高新区高质量发展评价指标体系，分为发展实力、财务状况、产业贡献和创新能力四个子系统层，对2014—2018年我国国家级高新区进行了评价，认为存在发展不平衡、不充分、区域差异较大等问题。

总体而言，当前园区高质量发展的相关研究处于起步阶段，大多属于定性研究，相关问题剖析还不深入，对策的针对性欠缺，与当前产业园区的发展实际和地方政府的诉求有很大差距。尤其是在经济下行压力加大、地方财税收支紧张的形势下，各地政府尤其是产业园区纷纷提出“以亩产论英雄”的高质量发展要求，更加注重投入产出效益，这是学界较少关注的方面。

二、湘潭市产业园区高质量发展的现实条件

(一)发展基础

一是产业规模增长迅速，综合实力迈上新台阶。近年来，湘潭市产业园区面对复杂多变的国内外经济环境和经济下行压力，坚持稳中求进工作总基调，大力实施创新引领开放崛起战略，产业规模不断扩大。2015—2018年，湘潭市产业园区技工贸收入由4047亿元增长到5104亿元，工业增加值由612亿元增长到809亿元，从业人员由21.11万人增长到26.95万人，年均增速分别达到8%、9.7%和8.5%。2018年，湘潭市产业园区以湘潭市1.95%的占地面积，实现了59.9%的GDP(1351.7亿元)，经济增长贡献率达到71.7%。

二是主导产业不断壮大，园区特色初步形成。湘潭市产业园区根据自身基础和产业优势，坚持错位发展，积极培育壮大主导产业，初步形成了产业差异化发展格局。湘潭高新区大力构建以高端装备制造、电子信息、新材料和现代服务业为主导的产业体系。湘潭经开区围绕打造千亿“汽车城”，以吉利汽车为龙头，形成了从汽车研发、整车制造、零部件配套的全产业链条。昭山示范区以文化旅游+健康产业“双轮”驱动，推进文化产业示范园、全域旅游示范区创建和健康产业园建设。湘乡经开区积极发展电工电气和绿色建材两大支柱产业。韶山高新区加快先进制造、新材料新能源、食品医药三大主导产业发展。岳塘经开区积极发展商贸物流业，推动岳塘国际商贸城等重点项目建设。

三是创新引领加快推进，动力转换初见成效。目前，湘潭市产业园区建立各类科技创新平台60余个，国家级和省级重点实验室1家、国家级创新服务中心和生产力促进中心5家、博士后工作站和流动站6家、国家级和省级企业技术中心40家、省级工程技术研究中心20家。高新技术企业398家，申请授权1031件。2015—2018年，湘潭市产业园区高新技术产业主营业务收入从1294.1亿元增长到1844.33亿元，研发经费从38.5亿元提高到62.85亿元，年均增速分别为12.5%和17.7%，初步实现了由要素驱动向创新驱动的转变。

四是改革试验田作用显著，发展机制得到优化。湘潭市产业园区全面推行“大并联审批，全流程服务”“最多跑一次改革”“企业投资项目承诺制”等改革。湘潭经开区开展了新型园区系统性改革、相对集中许可权、增量配电业务改革等试点。湘潭高新区推进人力资源管理模式创新、招商引资模式创新、科技投入模式创新等专项改革。天易经开区全面实施“见章盖章”“见章换文”等行政审批审核模式，推行线上审批、容缺受理、全程代办等制度。雨湖工业集中区引进华夏幸福基业建设雨湖产业新城，在湖南省首开PPP模式整体开发运营产业新城的先河。

(二)存在问题

一是产业集聚度不明显，经济效益较低。湘潭市产业园区的产业布局较为分散，产业集聚度不高。不少园区都是“小而全”的综合型园区，企业以中低端加工制造业为主，产业集群特征不够鲜明，现代服务业发展滞后，传统制造业产能过剩，战略性新兴产业竞争力不强。2018年，湘潭市产业园区主导产业集聚度为58.7%，在湖南省位居第8位，落后于长沙(63.8%)、岳阳(71.5%)等地。发展方式仍较粗放，土地集约利用水平不高，税收产出较低。2018年，园区GDP税收产出比(税收/GDP)为6.6%，在湖南省位居第13位；单位土地税收产出强度为87万元/公顷，在湖南省居第7位，远远落后于长沙(259.5万元/公顷)、株洲(258万元/公顷)等市。

二是外贸短板明显，外贸依存度低。湘潭市拥有湖南省首个综合保税区，然而受制于各种因素，园区外贸发展较为滞后。2018年，湘潭市产业园区实现进出口61.1亿元，位居湖南省第9位；外贸依存度(进出口/GDP)为4.7%，在湖南省位居第12位，远低于湖南省平均水平(13.9%)。

三是国家级产业园区实力不强，引领作用不明显。国家级产业园区是湘潭产业园区建设和发展的主引擎和项目建设的重中之重。但是，近年来湘潭市国家级产业园区作为产业项目建设的主战场地位体现不足，在湘潭市经济建设中发挥的作用和承担的责任与角色定位相差甚远。湘潭2家国家级园区GDP占湘潭市比重为50.2%，而长沙、株洲分别占77.4%和55.9%。

四是整合力度不够，产业协作不深入。目前，湘潭市相对不大的地域分布有8大园区，是湖南省园区最密集的地区，仅岳塘区就有3个园区。各园区都是独立的利益主体，未形成协作机制，产业同质化程度比较高，跨园区产业链上的协作、专业板块间的融合发展程度明显不足。空间联系度还很弱，湘乡经开区与韶山高新区因距离长株潭中心区域相对较远，基本还处于“孤立”状态。

三、湘潭市“十四五”时期产业园区高质量发展的形势

(一)重大机遇

一是全球新一轮科技革命和产业变革。以5G、人工智能、云计算、大数据、新能源、新能源汽车、数字经济、共享经济等为代表的新一轮科技革命和产业变革方兴未艾。先进制造技术取得重要突破，特别是工业互联网作为新一代信息技术与制造业深度融合的产物，正驱动园区经济由数字化向网络化、智能化深度拓展。为此，“十四五”时期湘潭市产业园区要坚持创新驱动战略，加大科技创新投入，推动产学研融合，提高经济发展质量和效益。

二是我国园区改革开放持续推进。2017年2月，国务院发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，对于开发区改革创新提出了体制改革、分化整合、创新驱动、产业优化、开放发展、设施建设、PPP合作等明确要求。2019年5月，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升中打造改革开放新高地的意见》，鼓励国家级经开区复制推广自贸试验区试点经验，支持中西部地区园区参与“国际陆海贸易新通道”建设等。“十四五”期间，国家将赋予园区更大改革自主权，为湘潭市产业园区发展提供了新动能和新空间。

三是湖南推进长株潭一体化发展战略。“十四五”期间，湖南省将强力推动长株潭一体化驶入快车道，园区融合发展将成为长株潭一体化的重要抓手，在区域规划、产业协作、人才技术交流、基础设施互联互通等方面扮演重要角色。为此，湘潭市产业园区要坚持“湘潭向北”发展战略，积极对接长沙都市圈发展，深化与长沙的园区合作，形成分工合作、优势互补的区域发展格局。

(二)面临挑战

一是全球贸易保护主义不断抬头。目前，全球经济治理的理念、结构和规则进入调整变革期。受大国博弈、贸易保护主义、经贸摩擦等因素影响，外需紧缩有可能成为“十四五”时期经济发展的常态。湘潭市产业园区外贸规模小，外贸依存度偏低，出口渠道不畅，扩大国际市场的难度更大。为此，要发挥湘潭综合保税区国际贸易平台优势，完善外贸服务体系，培育壮大外贸企业，补齐开放型经济的短板。

二是我国产业外迁或转移步伐加快。我国纺织服装、装备制造、电子信息等产业领域出现了部分企业加速向外转移的现象，传统的以产业转移为主的实现低成本招商引资发展的模式已难以为继。为此，湘潭市各园区要创新招商方式，推动股权招商、以商招商等新模式，引进战略资本，设立股权投资类投资基金，通过出资或提供融资担保等方式，扶持重大招商项目的引进与发展。

三是系统性金融风险化解持续推进。园区开发具有项目开发周期长、资金投入大、回报慢的特点。目前，湘潭市一些园区因投融资能力不强，投融资平台存在现金流不足、可经营资产少、贷款抵押物难落实等问题，难以获得银行授信和信贷资金支持，过度依赖财政投入和BT等方式，不少园区已进入债务还款高峰期，园区和企业融资、借新还旧、展期等压力增加。“十四五”期间，国家将继续化解系统性金融风险，严格查处地方政府违法违规举债融资行为，对湘潭市产业园区建设形成资金制约。

四、湘潭市“十四五”时期园区高质量发展的对策建议

(一)推动产业整合，构建高端产业体系

一是四大主导产业。(1)智能装备制造。以湘潭高新区、湘潭经开区为主体，突出各自优势，发展各有特色、分工协作的智能装备制造产业。围绕海洋工程装备、工程机械、冶金矿山成套设备等产品，壮大湘电集团等龙头企业，以融合促总装、以裂变拉链条，逐步形成龙头带配套、配套促龙头的产业集群发展格局，着力构建“智能技术+智能装备+智能服务”产业创新生态系统，打造中部崛起“智造谷”，形成与长沙“麓谷”、株洲“动力谷”协同发展的产业新格局。(2)汽车及零部件。以湘潭经开区为主体，发展壮大汽车整车和零部件产业。立足吉利汽车等优势企业，围绕整车龙头企业、关键核心零部件技术、汽车后市场等三大重点领域，打造涵盖设计研发、测试验证、整车及零部件制造、汽车服务、物流商贸、教育培训等全产业链，建设湖南最大的汽车零部件与汽车后市场基地。(3)新材料。以湘潭高新区、天易经开区为主体，围绕电子信息、新能源、节能环保、3D打印等产业需求，发展先进金属材料、储能材料、无机非金属材料、复合材料等产业。突出以湘钢为主体的金属新材料，重点加快发展特钢产业，聚焦国防军工、高铁、航空航天、核工业、精密制造等高端特钢应用领域。加快发展海泡石防腐保温材料、海泡石环保材料、海泡石保温涂料。依托湘潭电化等企业，发展锂电池材料、镍氢电池材料、电解二氧化锰、超级电容器等关键材料。(4)电子信息。立足蓝思科技等骨干企业基础，突出大数据产业园、京东、发网等重点项目，进一步加大产业链招商，加快推动5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术产业发展。发展系统软件、应用软件和中间件，突破智能设计与仿真及其工具、制造物联与服务、工业大数据处理等高端工业软件核心技术。

二是四大特色产业。(1)军民融合。以湘潭经开区为核心，联合湘潭高新区等协同发展军民融合产业，引导军民融合产业链群发展。支持湘电、湘钢等企业，打造具有军民融合特色的海洋工程及高技术船舶装备和应急安全装备产业；支持华菱线缆等企业发展军民两用电子信息产业；鼓励江南、江麓、泰富等龙头企业采购本地产品，支持中科院、国防科大等有军工资质的院校师生来湘潭智造谷创新创业。(2)商贸物流。立足湘潭市现有商贸物流企业基础，依托智能装备制造、汽车及零部件、新能源等产业集群，发展运输、仓储、包装、加工、装卸、配送、集散等现代物流业，着力抓好运输、网点、线路、仓储、分拨中心等平台，提升现代商贸物流产业核心竞争力。(3)红色文化旅游。以韶山高新区与昭山示范区为主要载体，重点开发以弘扬红色文化、伟人文化、湖湘文化为主题的有特色的文化创意产品，积极支持数字媒体、数字出版、动漫游戏、数字旅游和工业设计等向高端化、网络化方向发展。(4)大健康。以湖南健康产业园核心区(昭山)为重点，打造大湘江湾健康服务中心，形成多产业融合集聚的大健康生态圈。发展有特色的湘潭生物医药产品，重点开发符合现代新药开发技术要求的中药与农业生物药物，并形成品牌。加快湘潭经开区医疗器械产业园、湘乡经开区湖南埃普特医疗器械产学研基地建设，围绕智能化、移动化新型医疗设备和高性能医疗设备与核心部件，培育壮大医疗器械产业。

(二)深化区域融合，形成对外合作新局面

一是湘潭经开区与湘江新区融合发展。“十四五”前期，在领导体制、行政区划、人事管理、统计核算、薪酬体制、财政体制不变的前提下，建议将区域规划、基础设施建设、招商引资、项目建设、产业发展等经济职能融入湘江新区统一管理，共建共享投融资平台，高效整合各类资源要素。“十四五”末期，湘潭经开区与湘江新区管委会交叉任职，湘潭经开区的行政区划、财政体制、人事管理、统计核算全部由湘江新区代管。

二是昭山示范区与长沙南部片区融合发展。昭山示范区与长沙南部片区地域相连，交通联系便捷，产业定位相近，具有融合发展的特殊优势。建议将昭山示范区全面对接长沙南部片区，在区域规划、基础设施建设、招商引资、项目建设等方面全面融合。

三是韶山高新区与雨花经开区共建飞地园。深化韶山高新区与雨花经开区的飞地经济合作，加快推进雨韶智能制造产业园建设，重点承接雨花经开区主特产业及配套服务产业，创造性地开展滴水洞、陈克明福寿面等“双品牌”合作。在规划建设、运营管理、品牌创建、利益分配等事项上积极探索互惠互利的合作模式，共同建设品质高端、特色鲜明、创新生态发展的工业示范区。

四是雨湖工业集中区与华夏幸福共建雨湖新城。雨湖工业集中区依托华夏幸福规划、融资、招商和运作能力，负责投入全部资金，完成委托区域的土地整理投资、基础设施建设与维护、公共设施建设与维护、产业发展服务，以及其他委托区域的开发建设。

(三)健全产业生态，厚植实体经济根基

一是健全创新生态。按照“科研+产业+资本”的建设模式，建立一批产业协同创新中心、产业技术研究院等应用型研发机构。深化院地合作，探索与中南大学、湖南大学、国防科技大学、湘潭大学、湖南科技大学等高校院所共建成果转化基地、中试基地、大学科技园或研发中心。完善和提升产权交易、科技金融、辅导培训、资讯平台、国际技术转移、专业技术等公共服务平台，建立从实验研究、中试到生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化。发挥创新创业服务中心、金融服务中心、人才交流服务中心等公共服务平台的作用，提供技术、人才、咨询、培训等方面的服务。

二是健全创新创业生态。优化提升创业孵化中心等现有孵化载体硬件设施和服务功能。鼓励平台企业、高校院所、投资机构等社会力量参与，新建一批智能装备、新材料、新能源等领域的专业化众创空间。积极吸引清华启迪、博奥联创等专业运营机构落户，打造“孵化+创投”“创业导师+持股孵化”“孵化+教育培训”等多种模式的新型孵化器。加快建成一批智能装备、新能源新材料等产业领域的标准厂房、中试研发中心、主体楼宇、企业独栋办公楼及定制空间。

三是健全科技金融生态。推进科技创新风险投资体系建设，建立以产业基金、创业投资基金、天使(种子)基金、风险补偿等手段为重点的支撑体系。加快推进湘潭高新区“创业孵化共同体”的建设，完善“苗圃—孵化器—加速器”创业孵化链条，建设科技领航城，实施“众创空间”计划，形成大众创业、万众创新热潮。

(四)加强集约利用，提高园区发展效益

一是优化考核评价体系，突出“亩均”(一亩=667平方米，下同)指标。优化湘潭市产业园区考核评价体系，淡化GDP、投资、技工贸总收入等总量考核指标，建立以质量和效益为核心，以单位用地投资强度、销售收入、税收等为主要指标的亩产效益评价体系。推行“亩产效益”承诺制。将固定资产投资强度、建筑容积率、亩均税收、亩均投资等具体指标，纳入土地出让条件，项目竣工、投产后进行验收，未达到承诺要求的，按约定措施处置。

二是提高准入门槛，实施差别化供地。将提高单位面积产出作为评价园区发展的核心指标，每年对集约节约用地情况进行评估，优先保证重大、重点及高品质产业项目用地指标。固定资产投资额低于1亿元或用地规模低于750公顷的新增项目，原则上不再单独供地，鼓励其进入标准厂房和中小微企业创业园。各园区要加强对投资项目的筛选，通过严把项目准入关提高土地产出率。禁止向不符合国家产业政策，以及高耗能、高污染、低水平重复建设项目供地。

三是打破既有惯例，分类实施弹性供地。制定实施湘潭市产业园区《产业用地全生命周期管理办法》《湘潭市城区工业用地弹性供应实施细则》等制度。实施土地使用年限弹性化，一般工业项目出让年限为30年；四层以上的高标准厂房、占地3000公顷以上且固定投资超5亿元或5000万美元的重大项目，出让年限可为50年。鼓励一般产业项目用地实行先租后让。

四是建立产业用地退出机制，加快闲置土地处置。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用市场化手段，强化政策引导，成立闲置土地回收基金，采用依法回收、协议收购和参与司法拍卖等方式，加快盘活利用存量土地。依法加强闲置存量土地的回收，关闭淘汰不符合国家产业政策及效益低、能耗高、污染重的工业企业，实施“腾笼换鸟”。

(五)加快产城融合，增强园区综合承载力

一是提高生产生活融合水平。调整湘潭市产业园区内产城分离、功能断裂的用地布局和空间形态，实现用地布局与功能转型的良性互动，使之符合产城融合的发展理念和路径。科学调整城市规划，制订湘潭高新区等成熟园区“退二进三”实施计划，使得园区的发展与城市的宜居相得益彰，互为促进。按照产城融合的要求，配套完善园区各功能组团内水、电、路、气、通信网络等基础设施，提高城乡空间关联度和设施共享度，加快园区基础设施向周边延伸。

二是提高园区生态宜居水平。按照“生产空间集约高效、生活空间安全宜居、生态空间山清水秀”的原则，尊重自然格局，统筹生产、生活、生态空间，优化生态空间布局，坚持绿色、循环、低碳发展。鼓励园区实行绿色规划、设计和施工，主动纳入海绵城市建设范围，合理设计绿化空间，提高园区景观道路绿化、亮化、硬化、美化标准，提升园区生态品质，实现产业发展和生态建设双赢。

三是提高园区公共管理服务水平。推进湘潭园区整体服务功能向新型社区治理模式的转变，大力培育和引进社会公共服务与中介机构相结合的新型服务模式。通过政府购买服务等方式，将一些公共服务事务交给社区社会组织办理。实行有偿服务、低偿服务和无偿服务相互促进、相互补充，增强园区整体服务功能。