海南自由贸易试验区政策发展评价——基于151件政策文本的量化分析

李宜钊，叶煕

（海南大学 政治与公共管理学院，海南省公共治理研究中心，海南 海口570228）

一、研究缘起

自由贸易试验区指在境内关外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济性特区①陈经伟：《海南自贸试验区（港）差异化建设初探》，《海南日报》2019年2月27日A06版。。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，党中央赋予海南经济特区改革开放的新使命，是彰显我国对外开放、积极推动经济全球化的重大举措，也是在全球化视野下践行发展新理念、促进开放型世界经济发展的重大战略。为落实这一重大战略，自2018年4月至今，中央和海南各级地方政府先后出台一系列政策法规，不断推进海南自由贸易试验区的建设与发展。

海南自贸区自建设以来，便受到了省内外学界的积极关注。从当前文献看，海南自贸区建设的相关研究大致可以分为三类：一是从迪拜②王胜，刘从勇，张东东：《迪拜自贸港区发展对海南的启示》，《今日海南》2018年第7期，第17-19页。、日本③王胜，王磊，董文爱等：《日本冲绳自由贸易区经验教训及对海南的启示》，《今日海南》2018年第9期，第46-48页。、上海④戴为卿：《上海自贸区发展经验对海南自贸区建设的启示》，《法制博览》2019年第19期，第81-82页。等国内外自贸区（港）的发展经验探讨海南自贸区的建设思路；二是从海南自贸区（港）建设的宏观视野，对海南省经济区划与分区⑤李敏纳，蔡舒，甘小军等：《自贸区建设背景下海南省经济区划与分区发展研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2019年第3期，第64-72页。、行政区划管理⑥张可云，裴相烨：《适应自贸区建设的海南行政区划管理研究》，《区域经济评论》2019年第3期，第49页。、税收政策体系⑦郭永泉：《论海南自贸港税收政策体系的构建》，《南海学刊》2019年第1期，第21-28页。、社会信用监管体系⑧艾德洲，谢天：《中国自由贸易试验区社会信用监管体系的构建——以深港信用信息大数据监管模式为例》，《南海学刊》2019年第1期，第37-44页。以及未来的政策评估工作⑨孙元欣：《海南建设自贸试验区(自贸港)评估工作的思考》，《南海学刊》2019年第2期，第28-34页。等方面进行了较为系统、深入的探讨；三是从优化海南营商环境①金鹭：《试论以技术革新优化海南营商环境——基于世界银行“营商环境报告”分析》，《南海学刊》2019年第2期，第45-52页。、琼州海峡一体化发展②刘家诚，杨瑞金，林涛：《中国特色自贸港建设背景下琼州海峡一体化发展对策研究》，《海南大学学报》(人文社会科学版)2018年第5期，第36-44页。、监管政策创新③曹晓路，王崇敏：《中国特色自由贸易港事中事后监管创新研究》，《行政管理改革》2019年第5期，第37-44页。、银行账户选择④周诚君：《关于我国银行账户体系的若干思考——兼论FT账户和海南自贸区(港)账户选择问题》，《上海金融》2018年第11期，第1-6页。、纠纷解决机制⑤刘思瑞：《中国(海南)自贸区解纷机制创新路径研究——以经验梳理为视角》，《海南热带海洋学院学报》2019年第3期，第69-77页。等具体措施，探索海南自贸区（港）的建设路径。综合来看，目前学界关于海南自由贸易试验区建设的研究体系已初步形成，立足海南的研究成果也开始为海南自由贸易试验区的建设提供了初步的智力支持。但总体而言，当前的研究更多地处于一种归纳演绎和定性判断的分析范式，研究方法过于单一，基于数据基础的定量研究仍然相对缺乏。同时，当前的研究更多地局限于海南自由贸易试验区建设的路径探讨，对于建设的具体成果和现状的科学评价也相对欠缺。因此，为更好地理解和准确地把握海南自由贸易试验区建设进展的总体状况，本文试图以政策文献的量化分析为手段，对海南自由贸易试验区的相关政策发展状况进行评价，以从宏观上把握海南自贸区建设的进程和微观上掌握海南自贸区建设的具体路径。

政策文献是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印记，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录⑥李维丽：《政府红头文件若干法律问题研究》，山东大学硕士学位论文，2010年，第1-23页。。由于政策文献的量化分析是通过运用现代科学技术知识、方法和规范去揭示公共政策的相关规律，与其他研究方法相比较更具科学性和工具性⑦傅雨飞：《公共政策量化分析：研究范式转换的动因和价值》，《中国公共行政管理》2015年第8期，第116-120页。，因此，通过政策文献的量化分析，对海南自贸区建设的总体进展情况进行描述和研判，可以“避免质性政策分析中价值偏好产生的误判”⑧黄萃，任弢等：《政策文献量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理学报》2015年第2期，第129-137页。。基于此，本文以海南自贸区建设一周年（2018年4月至2019年3月）期间的相关政策文本为数据基础，根据政策文本的量化分析，对海南自贸区政策的发展状况进行评价，从而试图为海南自贸区建设进程的把握和后续政策的调整提供参考。

二、分析框架与数据基础

（一）分析框架

海南自贸区的建设过程以内涵丰富、涉及面广的政策体系为引领，因而从单一维度逻辑视角出发的分析难以实现有效的解读和考察。而从自贸区政策本身出发，对已有政策发文情况、发文机构间的博弈和协调、政策目标的设定，以及政策工具的综合运用等层面展开量化分析，则有助于合理研判海南自贸区建设的政策意图，揭示各项政策之间的内在关系，从而有助于更加全面和客观地解读海南自贸区的建设过程。由于政策文献的量化研究主要应用政策计量、内容分析等方法，对外部属性和目标、工具等内部结构要素进行定量分析⑨李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期，第138-142页。，因此本文选择政策量化分析为具体研究方法，试图通过政策文本的量化解读，来解读和考察海南自贸区的建设现状。

综合考虑自贸区政策体系具体构成要素，对海南自贸区政策体系的探讨至少应该包含四个结构化特征，即政策发文时间、政策主体、政策目标和政策工具。从外部属性看，通过政策发文时间维度分布的分析，可考察海南自贸区政策体系的整体演进过程，以及海南地方政策对中央政策的响应速度；政策发文主体分析则可管窥海南自贸区建设的主导主体和协同推进主体，以及不同主体间的合作情况。从内部结构看，政策目标分析可以判断海南自贸港政策所要完成的任务以及期望的治理进度；政策工具是政策目标得以实现的关键，故而根据政策工具选择情况的分析，有助于研判海南自贸区建设的基本思路和政策落实情况。基于此，本文从海南自由贸易试验区政策文本的外部属性和内部结构两个维度出发，尝试性地构建“时间—主体—目标—工具”的系统分析框架，对海南自贸区建设一周年以来的政策文献展开量化研究。具体分析框架如图1所示。

图1 海南自由贸易试验区政策量化分析框架

（二）数据基础

本文研究对象为2018年4月至2019年3月一年来颁布的关于建立海南自贸区的所有相关政策文本。政策文本的收集整理遵循以下原则：第一，以2018年4月11日中共中央、国务院发布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称中央12号文件）为始点，搜集整理2018年4月11日至2019年3月31日颁布的相关政策文本；第二，政策范围涵盖中央、海南省及各市县三个层面党委和政府制定的政策文本；第三，选取规定、条例、意见、办法、决定、方案、通知等，不计入信函、批复等；第四，遴选以“海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港”为关键词的政策文本。以“海南”“自由贸易试验区”“中国特色自由贸易港”等为关键词，在各级政府相关部门官方网站进行查找筛选，截止2019年3月31日，最终遴选出政策文本151件，其中中央层面政策文本17件，省级层面政策文本92件，市县层面政策文本42件。

三、海南自由贸易试验区政策文本的量化分析

（一）政策发文时间分析

一年来，海南自贸区的建设得到了中央的大力支持和海南地方各级政府的积极响应，先后颁布了151件条件成熟、示范带动效应强的政策文本，平均每月颁布政策12.58件，总体来说，开局良好。从政策具体发文时间看，政策发文数量呈波动上升趋势，出现两个明显的发文高峰，分别是2018年6月和2018年12月（如图2所示）。2018年4月11日中共中央和国务院联合发布了12号文件，海南省地方各级政府随即迅速、积极做出响应，发文高峰集中在2018年6月。此后，国务院又于2018年9月24日发布了《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，在2018年12月出现第二个发文高峰，央地政策增长爆发点基本一致。可见，中央的指导性政策对海南各级政府关于建设自贸区政策的制定起到了强有力的推动作用，海南在中央政策颁布之后的2～3个月内便根据中央的部署制定了地方政策，这一方面反映了海南政府积极主动地执行国家战略部署，另一方面也体现了海南各级政府较高的工作效率。

图2 海南自由贸易试验区政策文本数量的时间分布

（二）政策发文主体分析

从政策发文主体来看，海南省自由贸易试验区相关政策文本涉及中央层面的发文机构共计15个，地方层面发文机构28个。中央层面发文最多的主体是中共中央和国务院，发文数量为5件，约占中央层面发文数量的29%，其次为财政部（2件）。地方层面发文主体则以海南省各级政府为主体，共计发文134件，约占总发文数量的89%。地方各发文机构中，海南省政府办公厅发文28件，在地方层面发文主体中占据主导地位，其他各级市县发文数量相对较少。本文将海南省分为东西南北中五个区域，并根据各区域的发文数量，绘制出图3。图3表明海南省政策发文呈由东南至西北递减格局，反映出海南省自由贸易区政策发文空间分布不均衡。发文最为集中的城市为海口和三亚两个地级市，表明这两个城市对中央和海南省的自贸区政策响应力度大。这两个地级市经济发展水平高，旅游资源丰富，整体发展水平居于海南省前列。而其他6个县级市、4个县及6个自治县的政策发文数量均低于5，明显少于海口市和三亚市的发文数量。

图3 海南省各市县政策发文数量

从政策发布的部门协同情况看，一年来共有5件政策文本属于多部门联合发文的情况，其中中央层面2件，地方层面3件。联合发布的政策文本仅占政策总量的3.31%。对发文时间、单（多）部门发文数量及多主体发文数量占比进行统计，得出图4。图4显示，2018年4月至7月无多部门联合发文，8月出现联合发文的情况，此后，偶有联合发布的政策，但比较分散，表明部门协同水平虽逐渐提高，但仍处于初级发展阶段。海南省政策发文主体目前多以单部门为主，单主体发文数量远高于多主体联合发文数量，这反映了海南自贸区政策制定中部门协同偏弱的事实。而海南自贸区的建设是一项系统性工程，需要通过各个子系统之间的协作发挥系统的最大功效②李汉卿：《协同治理理论探析》，《理论月刊》2014年第1期，第138-142页。，形成不同部门在政策制定环节的协同网络，才能切实推进海南自贸区政策体系的建设。

图4 政策主体维度协同示意图

（三）政策目标分析

从政策目标出发可以直观展现当前海南省关于建设自由贸易试验区所关注的领域，以及政策体系中的相对空白部分，为构建更为完备的自由贸易试验区政策体系提供方向性指导。作为纲领性文件，中央12号文件明确阐述了海南自贸区建设的六大政策目标①中央12号文件对海南自贸区建设政策目标的阐述中，还包含了“服务和融入国家重大战略”，由于在政策落实过程中，该目标与其他目标存在较大交叉因而难以单独统计，故本文仅统计其他六大政策目标的落实情况。（见表1）。政策文本数量分析的结果表明：第一，一年来海南主要围绕以上六大政策目标开展自贸区的建设，发文数量为118件，占海南自贸区建设相关政策总数的88%；第二，海南省以及各市县的具体任务主要集中于建设现代化经济体系、加强和创新社会治理、推动形成全面开放新格局以及完善人才发展制度四个方面，而在加快生态文明体制改革、创新促进国际旅游消费中心建设的体制机制两个方面的政策发文数量则偏少；第三，海南省各市县构建政策体系的能力区别较大，尤其是县和自治县在政策目标落实方面仍然存在较大的欠缺，10个县和自治县在六大政策目标方面的发文政策仅有6件，占六大政策目标政策总量的的5%。

表1 海南省各级政府关于建设自由贸易试验区政策文本数量

（四）政策工具分析

政策工具是政府实现政治目标的手段②彼得斯，冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，北京：中国人民大学出版社2007版，第161页。，因此可以定义为政策实质目标转化为具体行动的路径和体制③张成福，党秀云：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社2007年版，第61页。。从政策工具角度对海南省自由贸易试验区政策进行量化解读，可以为政策制定者和政策研究者提供更好的决策依据和政策效果评价数据。按照Rothwell与Zegveld的观点④Roy Rothwell and Walter Zegveld,“Reindusdalization and Technology”,London：Logman Group Limited,1985,pp.83-104.，政策工具可以分为供给面工具、需求面工具和环境面工具。但由于这一分类并不能完全体现海南自贸区政策工具的实际运用情况，因此本文在Rothwell与Zegveld政策工具分类的基础上，结合其他学者⑤赵筱媛，苏竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科学学研究》2007年第1期，第52-56页。的观点，增加了战略面和监管面两类政策工具（见表2）。

表2 海南自由贸易试验区政策工具分类

接上页表4.环境面4.1经济结构政策4.2财政税收4.3策略性措施4.4政府服务4.5生态环境4.6开放政策通过供给侧结构性改革鼓励自贸区的建设。政府给予企业和个人税收上的减免，提高免税购物限额。制定具有区域特色的政策措施。政府提供高效政府办公服务所采取的措施，如“证照分离”等。针对建设国家生态文明试验区进行的生态文明体制改革。为提高开放性水平，制定的相关政策，如简化入境手续等。5.监管面5.1完善监管5.2政策评估构建以信用约束为主的完备监管体系。关于政策合规性评估的相关举措。

在政策工具分类的基础上，本文采用政策文本的内容分析方法，通过Excel对海南自贸区建设的151件政策文本进行编码。首先是对采集的政策文本进行编号；其次以政策文本的具体条款为最小分析单元，具体到二级标题或独立的字、句、段落，从而完成单元编号；最后按照“政策编号—单元编号—政策工具编码”的顺序逐件逐条编码，共得到631条政策工具措施，形成海南省自由贸易试验区政策文本内容分析编码表（参见表3），因篇幅所限，表3未能完整显示所有编码过程。

表3 海南自由贸易试验区政策文本内容分析单元编码

根据表3，海南自贸区建设政策工具的应用共涉及到以上分类中的5类15项具体政策工具。将不同工具进行分类和统计，形成表4。根据表4，海南自贸区建设一年来所应用的政策工具中，战略面工具占比1.11%，供给面工具占比37.56%，需求面工具占比4.28%，环境面工具占比37.88%，监管面工具占比19.18%。可见，当前海南自贸区政策体系是在战略面政策工具的主导下，以环境面和供给面政策工具为主，监管面和需求面政策工具为辅。

表4 不同层级自贸区（港）政策工具类型分布

1.战略面政策工具

战略面政策工具是根据国家对地区的战略谋划，对相关地区或相关领域所进行的顶层规划设计，统筹引领其他四类政策工具的应用方向。作为纲领性文件，中央12号文件在海南自贸区建设的过程中发挥着重要引领作用。该文件明确将海南定位为“全面深化改革开放试验区”“国家生态文明试验区”“国际旅游消费中心”“国家重大战略服务保障区”，同时提出了建设海南自贸区的四个阶段性目标。但在海南自贸区建设过程中，战略面政策工具的运用强度还较弱，仅占总政策工具的1.11%。这说明海南自贸区建设的顶层设计仍然存在不足，不利于海南自贸区的中长期建设和发展。因此，海南自贸区的建设应更好地运用战略面的政策工具，推动系统性政策体系的形成，从而避免陷入相关政策碎片化发展的不利局面。

2.供给面政策工具

供给面政策工具是指政府直接提供人力、资金、技术、公共服务、社会保障等支持，满足建设海南自贸区的基础性条件。简言之，政府通过供给面政策工具的应用，扮演自贸区建设的政策“供给者”，直接推动自贸区的建设进程。表4表明，供给面政策工具在海南自由贸易区政策体系中占据主导地位，占到了基本政策工具的37.56%，且总体上看，从中央到海南各市县，不同层级政府对供给面政策工具的应用也较为均衡。其中，人力资源和资金支持为主要的政策工具。人力资源工具的内容主要包括国内外高层次人才的引进、深化专业队伍的建设等；资金支持主要涉及基础设施建设专项资金、行业及产业专项资金等。

3.需求面政策工具

需求面政策工具主要通过政府采购、服务外包、市场管制、价格补贴等方式不断扩大市场需求，进而推动海南自贸区的发展。海南自贸区建设在需求面政策工具的应用方面，有着明显的欠缺。从总体上看，需求面政策工具在基本政策工具中占比仅有4.28%，且多以条款形式出现在政策中，并未形成系统的实施细则。其中，海南省级层面和市县层面对需求面政策工具的应用则更少，占比分别为2.28%和3.26%。这一方面造成了政策工具的供需不平衡现象，另一方面需求面政策工具的欠缺将不利于市场和社会需求的满足与拓展。因此，海南在自贸区的建设过程中，亟需加强此类工具的应用，为自贸区的发展增添新动力。

4.环境面政策工具

环境面政策工具是海南自贸区建设重点运用的工具之一，在基本政策工具中占比37.88%。其中，主要推出经济结构政策和生态环境政策。中央12号文件要求海南以供给侧结构改革为主线，建立开放型生态型服务型产业体系，增强海南的经济创新力和竞争力。海南省认真贯彻战略部署，推出了《关于促进总部经济发展的工作意见》等相关政策，为推动海南经济的高质量发展提供了政策保障。此外，海南省在加强政务诚信、优化营商环境建设和深化国有企业改革方面的工作也在有序推进，先后出台了《海南省优化营商环境行动计划（2018—2019年）》《海南省党务公开实施细则（试行）》等政策，并成立了海南省人民政府企业家咨询会议，深入推进了海南省行政体制和经济体制的相关改革。由于生态环境资源作为海南省独特优势，是建设自贸区的优势条件，而海南自贸区的建设也充分利用了这一优势条件，并在生态文明体制改革方面取得了较大进展，先后出台了《海南省深化生态环境六大专项整治行动计划（2018—2020年）》《关于加强大气污染防治“六个严禁两个推进”工作的通知》等政策，稳步推进控制环境污染、生态修复、综合治理等相关工作。

5.监管面政策工具

监管面政策工具主要由监管和评估两大工具构成，主要对政策的执行过程及实施效果进行评估，可为后续政策的出台、改进、变化提供依据。海南自贸区建设中的监管面政策工具目前主要嵌入在政策文本中，并未形成独立文本。这与海南自贸区的建设局面刚刚铺开，相应的政策评估尚未开展有关。随着海南自贸区建设的深度推进和中国特色自贸港探索的推进，监管面政策工具的应用可能会有一个较大规模的增长，独立的评估政策文本也将相应出台。

四、结论与建议

（一）结论

本文以海南自由贸易试验区政策文本为例，收集筛选了2018年4月至2019年3月一年来中央和地方层面颁布的相关政策文本，基于外部属性和内部结构两个维度，构建了“时间—主体—目标—工具”的政策量化模型，并根据这一模型，对当前海南自贸区建设的相关政策进行量化分析。结果表明，海南自贸区政策体系已初步形成，但在政策层面还存在一些有待解决的问题。

外部属性方面。从政策发文时间来看，中央政府与地方层面发文趋势基本一致，体现了中央政府强有力的推动作用和现行行政体制的高效率，同时也反映了海南省在推进自贸区建设中的积极性和主动性。从政策发文主体来看，中央及各部委表现出了高度重视和积极支持的态度，纷纷制定政策推动海南自贸区的建设；海南省级层面的建设力度大，是相关政策制定的主体，而市县层面的推进力度有待加强；市县的推进力度同样存在差异，表现出由东南向西北推进力度递减的态势；以单一部门为主体制定政策的情况占据绝大多数，政策制定中的部门协同较弱，合作性政策体系尚未形成。

内部结构方面。从政策目标设置来看，现阶段海南自贸区建设主要围绕中央12号文件规划的六大政策目标展开，体现了海南各级政府较强的执行力，但在生态文明体制改革、国际旅游消费中心建设两方面的目标实现程度较弱，同时县级政府的政策执行力也有待加强。从政策工具来看，现阶段海南自贸区政策体系在战略面政策工具的主导下，以环境面和供给面政策工具为主，监管面和需求面政策工具为辅；战略面政策工具应用较弱，尤其是地方层面战略面工具应用少，体现出地方层面的统筹规划和顶层设计尚有较大改进的空间；需求面政策工具缺位比较明显，这将影响海南自由贸易区和中国特色自由贸易港建设和发展的动力，不利于海南的长远发展。

（二）政策建议

首先，要重视战略面政策工具的应用。海南自贸区和中国特色自贸港的建设，其关键点在于政策和制度层面的顶层设计。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和中央的12号文件、《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》等顶层方案为海南自贸区和中国特色自贸港的建设指引了方向。海南应承接中央层面的政策规划，在省级层面进一步细化设计方案，统筹推进海南自贸区的建设。虽然海南当前的建设和发展现状总体良好，但还存在着市县和基层动力不足、政策协同较弱、市场和社会需求尚未激发等问题，应通过战略面政策工具的应用加以统筹规划，真正实现全省一盘棋的发展战略。

其次，要加强建设过程中的政策协同。海南自贸区和中国特色自贸港的建设是一个系统性工程，其政策目标和所涉及到的政策问题，均非单一政府主体、单一政府层级、单一政府部门所能实现和解决的。因此，加强政策协同，避免“政府热、民间冷”“高层热、基层冷”等剃头担子一头热现象的出现，是海南自贸区当前建设中亟需解决的问题。为此，一是要通过需求面政策工具如政府采购、公共服务合同外包等工具的灵活应用，激发社会和市场主体的活力，建构政府、市场和社会的合作网络，实现多方主体的横向协同；二是要通过行政体制改革与创新，激发海南省各市县乃至基层政府的活力，建构层级政府间的政策协同网络，实现政策的纵向协同；三是要通过机制改革，改变传统的以行政分割模式应对跨界性问题的现象①李宜钊：《论跨界性问题的公共治理》，《重庆科技学院学报》（社会科学版）2015年第9期，第8-9，第15页。，建构以跨部门协同应对跨部门问题的部门协同机制，实现政策的部门协同。

最后，需要特别说明的是，由于数据采集的限制，本研究仅根据海南自贸区建设一周年之内所颁布的政策文本对海南自贸区的政策发展进行评价，缺乏对长时间段纵贯数据的分析，从而存在研究的时限性。因此，本文的研究结论只适用于2018年4月至2019年3月一年来政策发展的情况，而不能适用于海南自贸区建设的新近发展。同时，由于研究方法所限，本文的研究仅基于政策文本对海南自贸区政策发展情况进行评价，研究结论尚需实证研究的结果加以检验。