五位一体平安榆林建设主体的功能定位

马宇飞，张柱华

(1.榆林学院 政法学院；2.榆林学院 马克思主义学院，陕西 榆林 719000)

在中国特色社会主义的新时代，习近平总书记强调：“前进的道路不可能一帆风顺，越是前景光明，越是要增强忧患意识，要做到居安思危，全面认识和有力应对一些重大风险挑战。”[1]为此，党的十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代国家发展的基本方略，并写入中国共产党党章。在总体国家安全观引领下，作为国家高端能源化工基地，以及在陕甘宁蒙晋交界颇具影响力城市的榆林市，如何推进榆林市域社会治理的法治化、社会化、智能化，推进榆林市域社会治理体系和治理能力的现代化，推进平安榆林建设趋向于帕累托最优，是榆林政界不可回避的施政主题，亦是榆林学界不可回避的研究主题。对此，本文提出建立“政府+专家+社会组织+群众+互联网”五位一体共建平安榆林的新模式。

一、平安榆林的内涵

一方面，传统安全观的视角，传统安全是以国家为安全主体，以政治安全和军事安全为安全目标，以国家力量(武装力量)为安全手段。传统安全观的基本假设是基于政治现实主义，国家是国际体系中的最重要角色，分析国际关系的基本单位是国家权力，国家决策者的指导原则是国家利益，而获得、维持与扩大国家利益必须借助于国家权力，尤其是武装力量，权力平衡是借由战争获取国家利益的一种手段。另一方面，非传统安全的视角，1998年，美国学者保罗·斯代尔斯在其权威文集《新安全议程：一份全球调查》中，认为冷战后国际安全形势和缓，以军事安全为标志的传统安全权重相对下降，一些国家开始关注威胁国家安全的非军事因素，以及应对措施。这些非传统安全问题，例如，环境恶化、种族冲突、恐怖主义、粮食短缺、能源危机、毒品走私、人口增长、非法移民、跨国犯罪等。非传统安全扩大了安全主体与安全领域，涉及除传统政治安全、军事安全以外的社会、环境、经济、文化等多个领域，其源自国家或非国家行为体，是一种对公民个体、社会团体、国家利益、人类生存与发展造成的非军事威胁与侵害。因此，解读平安榆林的内涵亦是基于传统安全和非传统安全的二重视角。

从传统安全上，平安榆林是指，其一，政治安全，是指在中国共产党领导下的榆林市政权系统国家基本政治制度不受威胁，榆林政权体系遵循合理-合法的规则与秩序平稳运行，不受破坏性力量挑战的状态；其二，军事安全，是指在中国共产党指挥下的榆林市武装力量维护国家主权，以及维护榆林市域的长治久安，为榆林发展和榆林人民的生存与发展保驾护航；其三，社会稳定，是指榆林市域内部各个社会结构之间相互制约、相互促进协调一致地发展所实现的一种动态平衡。即榆林市域各个社会行为主体遵守国家共同的社会规范与社会价值，在国家法治规范与社会公序良俗规约下形成特定社会秩序与社会凝聚力。从非传统安全上，其一，文化安全，是指以意识形态与价值观念为核心内容，在“五个认同”引领下，在榆林市域内保持国家的文化性质，发挥文化功能，国家文化利益与文化主权不受侵犯的状态；其二，生态安全，是指在榆林市域人与自然所形成的整体，在外界人为干扰的情况下，榆林生态系统的结构与功能依然保持完整性，甚至保持持续地改善，并与人类保持良性互动的一个动态过程。其三，资源安全，是指榆林市在经济与社会的发展过程中，要保证土地、能源、矿产、水等各类资源足额、稳定、可持续地供给，同时，资源在被开发利用的过程中，亦要保证资源本身的可循环再生的良性状态。

非传统安全问题的挑战使平安榆林的内涵由传统上以政治安全和军事安全为主要目标的主权性安全观延伸到了包括国土安全与生态安全等的总体国家安全观，即2014年4月，习近平总书记主持中央国家安全委员会第一次会议时提出的包括11种安全的总体国家安全观。这意味着平安榆林的建设主体亦将不再只局限于国家权力与武装力量的单一向度，而是扩展至以科技(互联网+)为支撑，包括政府、专家、社会组织与群众等的多元建设主体，即探索建立“政府+专家+社会组织+群众+互联网”五位一体共建平安榆林的新模式。中国古语曰：兵马未动、粮草先行，如果将五位一体共建平安榆林新模式的实践比喻为兵马，则五位一体共建平安榆林新模式的理论是为粮草，粮草先行就是理论先行，因此，在理论上我们将平安榆林的多元建设主体，其功能定位为：党委领导下的政府负责、专家参谋保障、社会组织协同、群众参与、科技支撑。

二、党委领导下的政府负责

党委领导，主抓政治安榆，巩固榆林基层政权，榆林市党委总揽全局、协调各方，统一领导榆林市域管榆、控榆、治榆平安榆林建设的多元治理主体。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，正如亨廷顿被广为认同的研究结论，即处于现代化进程中的国家，莫不拥有一个强大的政党，“一个强大的政党，对后发现代化国家的国家安全与国家发展至关重要”[2]，现代政党具有政治参与、政治社会化、利益表达、维护稳定、社会整合等重要功用。中国共产党是中国由传统王朝国家成功转型为现代民族国家的组织化、支撑性力量，是引领中国革命和建设从胜利走向胜利的“三大法宝”之一，是新时代中国实现国家安全与国家发展的政治引擎，因此，中国的事情关键在党。由此，著名学者景跃进在其《当代中国政府与政治》提出“党政体制”的学术概念，其意指在中国，与从中央到地方各级人民政府同时对应并存的是从中央到地方不同层级的党组织，同时，不同层级的党组织是作为主结构，其重组并嵌入作为辅结构不同层级的人民政府，即中国共产党建构了一套以党组织(党委)为核心的国家政权结构。因此，五位一体共建平安榆林中作为建设主体之一的政府，其功能定位是政府负责，而且是党委领导下的政府负责。

政府负责中的“政府”是指狭义的政府，即指作为行政机关的榆林市政府，其主抓国家意志的执行，主抓富民兴榆，为构建和谐稳定的榆林市域夯实物质基础，并且，依循榆林市市委的决策与布局，组织、理顺平安榆林建设各相关职能单位与多元建设力量。平安榆林建设中的政府在多元建设力量中扮演元治理的角色，如何理解政府的元治理角色？20世纪80年代以来，鉴于市场失灵与政府失灵的囚徒困境，人们愈来愈多地关注“以治理理论应对国家与市场协调的失败”[3]。治理理论不以依靠政府权威为主，而是依靠合作性网络的权威，因此，其权力的运作向度是互动、交叉的多中心主义。换言之，治理理论存有“去国家”的国家碎片化倾向，“国家并非是一个统一体，其是作为一套既关联又分解的繁杂组织与各类制度展开行动”[4]。“逝去的几年，全球政治的主流是鞭挞‘大政府’，并试图把公共部门的各类事务转交于自由市场或公民社会。但是，尤其是在发展中国家，政府孱弱无力，甚至是无政府的状况，方才是深重问题的祸根”[5]。

对此，治理理论在着力主张治理主体多元化的同时，重新审视政府的角色。即一方面，政府不能是全能型政府；另一方面，政府要进行变革与重塑，要成为有效的政府。政府应在治理过程中应该保持低姿态，但是，这并非忽略与淡化政府职能。这如同“企业家精神的政府，开启一种把政策拟制(掌舵)与服务供给(划桨)相剥离的体制。……掌舵者应该洞见全部挑战与或然性的全局，并且，能够对资源的角逐性需求予以平衡。划桨者全神贯注于一个使命并且将此做好”[6]。基于此，鲍勃·杰索普通过突出政府在治理过程中的地位，提出化解治理理论失灵的元治理概念。元治理是在协调科层、网络、市场等3种不同的治理模式，元治理突出政府在公共管理过程中的功用，社会组织与政府之间形成互相依赖的治理系统。而我国当下的社会治理，是一个多治理中心、非封闭式的组织结构，其主导力量是中央政府，同时，亦要切实发挥区域性政府与多元社会力量的功用，形成一个由政府、专家智库、社会组织与民众共同支撑和共同参加的多维组织结构。因此，五位一体共建平安榆林新模式中党委领导下的榆林市政府同样承担着元治理的角色，但是，其在平安榆林建设的过程中不是无处不在的全能型政府，而重在成为有效的政府。

三、民众协同参与

此处的民众既包括非组织化的公民个体，例如，生活在榆林市域的广大人民群众，亦包括组织化的民间力量，例如，活跃于榆林市域的各类社会组织。五位一体共建平安榆林新模式中的民众协同参与，是指社会组织协同，以及群众参与同心协力共建平安榆林。这正如，党的十九届四中全会提出建设党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“社会管理转型为社会治理是一个十分重要的理念升级，这标志着社会管理的主体将由一元化转为多元化，即不再是以政府为代表公共权力组织的一元力量，同时，还包括社会、社区，以及企业、事业单位，甚至公民本身”[7]。同理，建设平安榆林亦不再只是自上而下的单向管治，而是以党委领导下的政府担负元治理角色为前提，多元治理主体合力共建。但是，在五位一体共建平安榆林新模式中如何解释社会组织协同与群众参与角色的合理性？

五位一体共建平安榆林新模式中社会组织协同与群众参与角色的合理性，笔者基于市场失灵与政府失灵理论进行解释。市场失灵论由亨利·汉斯曼提出，其是指在现实生活中，单靠市场这只不可见的手的内生自发秩序，由于垄断、外部性、公共产品、信息不对称等因素的困顿而无法达到资源配置的帕累托最优状态所需的完全竞争市场条件，因此，导致了资源配置的低效甚至无效，因此，引致市场失灵。市场失灵为政府这只可见的手的宏观调控留置了作用空间，但是，政府在资源配置与社会治理的过程中亦非全知全能，相反，也会出现政府失灵，正如，“在公共机构里，特别是行政组织与其官员寻求己身目标或利益而弃置公共利益或社会福利的内部性张力”[8]。以及“内部性使政府在非市场性行动里持续地扩展组织规模，即提升组织的运作成本，使其超过技术成本，产生较高的单位成本，而且少于社会最优产出数量，出现了非市场性的产出缺陷。……以及，无一个公式可以阐明政府的必要产出与最低限度，亦无一个明确且同一的尺度切确权衡非市场规模的程度”[9]。社会组织协同与群众参与是在市场失灵与政府失灵双重失灵下的补偿者。实际上，民众协同参与扮演的又不仅是补偿者的角色，根据莱斯特·萨拉蒙的第三者政府理论，社会组织将起到第三者政府的作用。“第三者政府理论阐释的社会组织的功能是：平衡制约政治与权力，具有实质上的公共财政支出裁量权；代表政府执行公共权力与政府目标，增量政府向社会供给的福利与公共服务”[10]。由此，基于市场失灵与政府失灵的客观存在，这为五位一体共建平安榆林新模式中社会组织协同与群众参与角色的合理性置留了空间。

五位一体共建平安榆林过程中社会组织协同和群众参与具有理论合理性，但是，又如何由理论合理性转化为、拓展出实践空间？实际上，社会组织是一个庞杂多样的组织群，比如，公益慈善与社会服务类、权益保障与政策倡导类、政治参与类和一般社会领域类等。不同类别的社会组织，其活动领域、组织特征与社会治理的功用自然不同，因此，公共权力领域对不同类别社会组织的包容与监管的标准亦应该相机抉择地进行分类引导，即由现行消极地一刀切行政控制式的双重管理走向相机抉择式的分类引导与分类监管，榆林市委市政府为代表的公共权力领域应该根据社会组织的类别、活动领域与社会功能等，拟制相对应的制度框架与吸纳政策。在地方政府社会治理与区域性平安建设的实践中，公共权力领域法治化地分类引导与吸纳社会组织已有尝试，例如，“2012年以来，广西围绕自治区社会建设大局，重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、公共服务类、农村专业经济协会与城乡社区社会组织类和学术类的社会组织。同时，坚持分类指导，针对不同社会组织的不同特点与功能，完善内部治理结构、健全民主管理制度，以提升社会组织的社会服务能力与社会公信力”[11]。

四、专家参谋保障

无论是基于马斯洛的需求层次论，抑或是基于奥尔德弗的ERG理论，安全需求都是人不可或缺的一项基本需求，因此，平安榆林建设是新时代榆林市委的中国共产党人情为民所系、权为民所用、利为民所谋的生动体现，是作为元治理的榆林市公共权力领域组织动员全市多元社会治理主体，解决榆林市域的公共安全问题，维护公共秩序，维护公共利益，提供公共产品与公共服务的动态过程。由此，平安榆林建设可以被视为一项公共政策。而从政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评估、政策方案的选择，直至政策执行过程中的追踪决策，始终贯穿着一个不可或缺的决策支持系统，即专家系统(Expert System)。如果将以榆林市委市政府为代表的公共权力领域界定为决断者，而在以五位一体共建平安榆林为代表的公共政策决策过程中，作为决策支持的专家系统扮演的是参谋者。

党政体制下，党委领导下的政府扮演元治理的角色，则政府在多元社会治理主体中间所起到的作用是主导者，是掌舵者，是治理规则的制定者，是多元治理主体协作的促进者，是多元治理主体博弈的仲裁者与平衡者。因此，各个领域中的专家学者能够在以五位一体共建平安榆林为代表的公共政策决策过程中扮演决策支持的参谋者角色，其前提条件是元治理的公共权力领域的开放与首肯。实际上，我们党始终持守重视人的劳动与创造，重视知识与人才的基本立场，邓小平指出：“尊重知识，尊重人才才是长远的根本大计。”[12]对此，党的十六大提出尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的基本方针。党的十七大重申四个尊重方针，并强调创新人才工作机制，激发各类人才创造活力与创业热情。党的十八大再次重申四个尊重，并强调推动我国由人才大国迈向人才强国。同时，2014年3月，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议上海代表团会议时指出，社会治理是一门科学，要着力提高干部素质，把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。由此，公共权力领域的开放与首肯向社会领域所释放的是能够做什么的积极自由，而非是免于被做什么的消极自由，新时代的中国社会和榆林市域应该是一个充满活力、充满创造力“万类霜天竞自由”的社会。

在五位一体共建平安榆林的过程中，如何利用与充分发挥作为决策支持的专家系统所起到的参谋者功能？笔者认为，思路之一是利用作为中国基本政治制度的人民政协制度平台的吸纳与整合，这是因为人民政协是中国共产党的统一战线组织，人民政协中的人员构成是由被推荐(或被特邀)各行各界的精英人士与社会贤达所组成。以2016年3月通过的政协榆林市第四届委员会委员名单为例，这份名单中包括民革委员5名，民盟委员9名，民建委员14名，民进委员12名，农工党委员16名，九三学社委员5名，无党派(社会贤达)人士30名，科技界委员22名，社科界委员12名，经济界委员36名等26个界别372名政协委员。其中，民革重点吸收科技、文教、卫生战线有代表性的中高级知识分子；民盟重点吸收文化教育与科学技术领域里的中高级知识分子；民建重点吸收经济界的代表人士；民进重点吸收教育、文化、出版、科技领域的知识分子；农工党重点吸收医药卫生、人口资源与生态环境领域的中高级知识分子；九三学社重点吸收科学技术界的中高级知识分子。因此，除了被列入正式行政编制作为智囊机构的榆林市委市政府的政策研究室之外，应该在政协榆林市委员会这个制度平台上搭建榆林市域各行各界的精英人士和专家学者如何辅助决策的规范性制度管道，例如，在五位一体共建平安榆林的过程中，以法治化的制度规范专家在哪些环节参与、在哪些程序参与、通过什么途径，以及通过什么方式参与等。

五、科技支撑

中国特色社会主义的新时代是信息化、互联网+、人工智能、云计算与大数据的新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会治理精细化，推进五位一体平安榆林建设，都必须以作为第一生产力的科学技术为工具性的支撑手段。五位一体共建平安榆林的科技支撑，宏观上是指要搭建综合性统一信息平台，建设“雪亮工程”。着力推进网络链路、视频存储、安全体系、应用平台体系与运维保障等8项建设，整合公安、交警、城管、教育、环保、应急等各职能部门和社会监控视频资源，结合云计算、大数据等现代技术，实现全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控的视频图像与视频大数据相结合的实战运作。建立人口信息、地理信息、房屋信息等基础数据库，依托榆林市社会治安综合治理信息系统平台统一标准，打破部门之间的数字孤岛，破除部门之间的信息壁垒，实现五位一体平安榆林建设各相关职能部门之间信息和数据的互联、互通，共享、共研、共判。推进实现具有领导指挥、侦察监控、通信传导、执法管控、专业培训、队伍管理、综合保障等多功用，联防、联控、联建，实时、动态、透明的平安榆林建设综合性统一信息平台。并利用该信息平台聚合政府、专家、社会组织与群众等多元平安榆林建设力量、调配建设资源、提升建设效能，即从平安榆林的组织领导方式、建设力量结构、防卫管控手段、基础设施建设等各个方面革新再造以平安城市、平安乡镇、平安乡村为中心的立体化榆林市域社会治安防控体系。

五位一体共建平安榆林的科技支撑，微观上是要引入并推进网格化社会管理，网格化社会管理遵循全科网格、全城覆盖、全员参与、全程服务的原则，将人、事、物、地域、组织等纳入网格化管理，列出网格信息的采办清单，将综合治理、公共安全、城建管理、党建工作、社会事务等基层社会治理工作统一纳入一张网。其是在政府组织部门结构重组与业务流程优化调整，转变政府职能，以及依托现有行政区划“街巷定界、规模适度、无缝覆盖”的基础上，再融入新时代的信息技术与网络技术，以优化公共服务与精细化社会治理。网格化社会管理是指：“在保有‘街道—社区’管理体制的基础上，按照一定标准将城市社区划分为若干个单元网格(一般一个网格内常住人口4000～5000人)，并搭建与统一的城市数字化管理平台相衔接的社区信息化平台，通过强化对单元网格部件与事件的巡查，建立一种监督和处置相分离的新型基层管理体制。”[13]实际上，网格化社会管理不仅适用于城市社区，而且适用于乡村地区。例如，云南昆明“积极建设社会管理的网格化管理系统，其以乡(镇)、街道、自然村或比较密集的居民区为依托，以家庭为基础性单位，建设横向到边、纵向到底的社会管理与公共服务网”[14]。

五位一体共建平安榆林引入并推进网格化社会管理，一方面，构建了精细化的社会管理新机制。榆林市域从市、县(市区)、乡镇(街道)到村(社区)四级，首先，建立特殊(重点)人群管理、服务机制。借助划定的网格掌握流动人口、矫正帮教等各类特殊(重点)群体的不同情形、不同需求，配套相应的工作力量，逐一有针对性采取措施。其次，建立网格化社会管理机制，打破了传统警务模式，将消防干警、社区民警等下沉至各个网格中，同时，在各个网格里逐一配备群防群治力量。实现网格内全天候、全覆盖、24小时值守。最后，建立了社会矛盾多元预防与调解机制。借助信息化的网格单位，收集、记录民情日记，对各类社情民意早知道、早反馈、早化解。形成民众自行化解、行政化解、司法化解与信访代理相衔接的大调解格局，消解基层社会的纠纷与矛盾。同时，网格化社会管理可以依据社会秩序、社会治安条件等标准，将网格区分为日常管理、一般防范、重点关注、综合治理等4个等级，并以网格为基本单元，根据公共服务与社会治理的工作需要，逐格、逐人、逐事地明确工作对象、工作职责等，在网格100%全覆盖的同时，使得平安榆林共建工作无缝隙。

另一方面，在榆林市域搭建了五位一体共建平安榆林的最基层的组织平台。首先，网格化社会管理探索将党支部建在网格上。在榆林市域所划定的各个网格中，逐格地建立党组织，定期或不定期地举行网格内党政联席会与网格党建事务协调会，展现党组织在各个网格中的核心作用。其次，遵照网格化社会管理要求，重新调配整合五位一体共建平安榆林的多方建设力量，即将党的建设、社会保障、社会治安与综合治理、计划生育、统一战线、群防群治等各类各项工作，逐一逐渐地充实、整合到榆林市域所划定的各个网格中。最后，基于网格化社会管理，在榆林市域逐步构建一个专群结合(专业队伍和人民群众)、条块结合(职能部门和属地管理)、社群结合(社会组织和人民群众)的新时代榆林社会治理与平安榆林建设的新格局。