论内部审计落实容错机制的原则和对策

陈丽兰

（中国石化审计部南京分部，江苏南京 210003）

当前改革已进入攻坚期和深水区，冲破思想观念的束缚，全面深化各领域改革，需要敢担当、善作为的领导干部勇于作为。李克强总理在不同场合反复强调，对那些无所作为、浑浑噩噩的“太平官”，要重拳出击，同时，对那些真干实干、奋发有为、攻坚克难、敢做敢当的干部，要为其撑腰鼓劲，切实解决“干与不干一个样”的状况。应该让内部审计的职能作用回归到促进企业完善治理、增加组织价值和实现组织目标这一本质上来。

1 建立容错机制的重要性

当前，中国石化进入全面深化改革、扩大开放的新阶段，急需广大党员干部积极作为、敢于担当，为企业改革发展做出积极贡献。如果内部审计无视环境的变化，照本宣科，仍一成不变地机械地查错纠弊，不仅会挫伤干事创业者的积极性，最终也会影响内部审计的权威性和公信力。因此，内部审计作为监督评价部门，在工作中落实容错机制十分必要。

那么什么是容错机制？容错机制是指领导人员在履职担当、改革创新、干事创业过程中，未达到预期效果，出现偏差失误或者其他不良后果，但不违反国家法律法规、党纪党规、企业规章制度，勤勉尽责、未谋取私利的，经调查核实符合相关标准和情形，免予责任追究，不做负面评价，及时纠错改正的一种机制。容错机制是为了贯彻落实习近平总书记关于“三个区分开来”重要要求，把严管与厚爱结合起来，把问责与容错结合起来，旗帜鲜明为敢于担当、踏实做事、不谋私利的领导人员撑腰鼓劲；是对领导干部的正向激励，是支持改革、鼓励创新、允许试错和宽容失败的一项制度性安排。

建立容错机制的重要意义在于实事求是地衡量当前发生的事项。一是有利于支持激励实干创新的干部，促进企业提质增效。内部审计必须聚焦中国石化党组重大决策部署的贯彻执行情况，聚焦化解重大风险，减少损失浪费，促进增收节支，提升管理水平，客观评价企业领导经济责任和有的放矢开展各类专项审计，并落实容错机制，最大限度地发挥领导干部的主观能动性。

二是有利于依法治企，营造良好的敢创敢试、宽容失败的氛围。制度明确的，企业必须依法经营、合规管理、规范运行；制度不明确的，在企业运营过程中进行有益探索，甚至采取与现行的制度不一致但又符合目前客观环境的做法。内部审计应对改革创新、干事创业中的错误与失误进行客观评价，敢于为担当者负责、为干事者撑腰，使得这些企业的干部放下包袱，轻装 上阵。

三是有利于查深查透，让人信服。有效的容错机制，将为推进发展中缺乏经验、先行先试、探索性试验中的失误和错误提供制度依据，避免公心私心同问同责的现象。有效的容错机制能够更好地促进和加快审计工作理念、思路、价值取向和方式方法的转变，得出让人信服的结论，重塑审计形象，更好地树立审计的权威性。如果简单地以问责代替管理，就会挫伤干事创业的热情，以至于不敢担当、不敢作为，就会出现违背初心、事与愿违的结果。

2 如何构建容错机制

容错可以保护各级干部干事创业的积极性，避免一棍子打死，挫伤其积极性。现在也有“无原则地强调容错”的观点，认为容错就是大事化小、小事化了，变成了个别干部犯错误出问题的借口，反而伤害了真正想干事创业干部的积极性。那么怎样才能确保“容”得正确呢？

2.1 合理划分容错的界限

2019 年中国石油化工股份有限公司审计部提出了一些容错理念的意见，内审要以高度负责任的精神，非常审慎地进行问题定性，缓下结论，避免简单、机械、教条、生搬硬套，避免乱扣帽子，避免伤害企业干部职工改革发展的积极性、主动性和创造性。支持鼓励企业领导干部创造性地开展工作，非原则性的、不会造成严重后果的问题，批评教育抓紧改，没必要再体现在审计报告上。对于企业已整改的问题、历史遗留难以整改的问题、需提请纪检监察部门继续核查的相关问题线索等分别在审计报告问题清单、审计提醒函、问题移交线索函中反映。这些意见的提出树立了很好的正向激励作用。

认定容错，应当历史地辩证地综合考虑问题发生的背景、原因、决策过程、后果等因素，合理划定界限。可以容错的具体情形包括以下 几类。

一是在贯彻落实中央和中国石化党组决策部署中，主动作为、创造性开展工作，但因缺乏可供参考的经验，出现偏差失误或者其他不良后果的。

二是在深化体制机制改革以及开展扭亏脱困攻坚、推进混合所有制经营等过程中，实施具有探索性或者突破性改革措施，因缺乏经验、先行先试，未达到预期效果，出现偏差失误或者其他不良后果的。

三是在实施创新驱动发展战略，推进产品创新、技术创新、服务创新、管理创新、商业模式创新、品牌创新，推进科技创新孵化器建设，以及新工艺、新产品、新技术的工程技术开发和首次工业应用试验等过程中，因创新性探索试验等原因，出现偏差失误或者其他不良后 果的。

四是在处置突发性、群体性事件或者执行其他急难险重任务中，因主动担当尽责，紧急情况下临机决断，出现偏差失误，但未导致事态扩大，事后及时报告并按程序予以确认的。

五是在化解复杂矛盾、解决历史遗留问题中，因勇于破除障碍、触及固有利益，引发非议、出现信访问题或者其他不良后果的。

六是在开拓市场过程中，为适应市场竞争需要，根据授权临机决策并在事后按规定报告，但受到市场因素变化等影响，未达到预期效果，出现偏差失误或者其他不良后果的。

七是在项目投资决策过程中，经过安全、环保、质量、经济、技术及合法性论证等方面的充分评估和风险揭示，但在项目实施后因宏观政策性、行业基础性评价条件发生重大变化，未达到预期效果，出现偏差失误或者其他不良后 果的。

八是在推进改制重组、产权转让、资本运作、产业升级、产业转型、装置或者系统改造等结构调整中，受到国家宏观政策、上级决策部署变化等影响，未达到预期效果，出现偏差失误或者其他不良后果的。

九是在境外投资和经营过程中，因所在地法律环境复杂、政治及公共安全形势恶化等原因，经采取应对措施仍出现法律纠纷或者其他不良后果的。

2.2 准确把握容错机制的审计原则

内部审计工作一定要牢固树立价值创造理念，不仅要聚焦合规性审查、促进企业依法合规经营，更要注重价值管理，围绕制约价值创造的深层次问题，积极建言献策。因此，审计人员要把握好容错机制的审计原则。

一是实事求是，客观公正。审计过程中，不能只盯着问题，要看环境、看历史，把审计发现的问题与审计对象的整体发展状况联系起来分析，如实中肯地进行审计评析；要从当前中国石化经济发展和战略安全大环境出发，以体制政策制度为着眼点，力求透过现象把握本质和规律，综合考虑问题发生的背景原因、动机目的、性质后果等因素，认真甄别、准确研判、妥善处置，这样审计结论才能“过得硬、说得服”。特别是经济责任审计，不仅要在纵向上比较，还要与同类企业在横向上比较；从过去、现在、将来三个时点来评价离任者，即从接手时、任期内、离任后留下的资产、负债、安全、效益等硬指标以及和谐稳定等软环境，合理划分责任、做出评价，不偏不倚。在全面深入了解的基础上，做出处理意见。对于出现的问题不要轻易进行追责，而要按照试错造成的损害程度分别对待。对于整体情况较好，只是在个别细节上出现问题或者失误，并已采取措施加以补救的，可以在审计过程中持续关注整改情况。

二是宽严相济，精准问责。审计的最终目的就是促整改完成，创造成效。对审计发现的问题，全面如实地向被审计单位反馈，对被审计企业认识到位、整改到位、防范到位以及风险可控的一般问题，可不在审计报告中反映。对于屡查屡犯、整改不彻底的问题，要加以揭示；对违法违规设立“小金库”、输送利益、侵吞国有资产以及“不作为”导致国有资产流失或造成损失浪费等问题，严肃问责。按照“绿灯”“黄灯”“红灯”区分不同阶段量纪处理“四风”问题，坚持越往后执纪越严、越往后标准越高的要求，准确理解中央八项规定精神实质，对干部员工按规定享有的正常福利待遇必须保护好维护好；要把正常的公务接待、商务接待行为与个人违规公款吃喝等违反中央八项规定精神问题严格区分开来。既要亮“红灯”、明底线，又要开“绿灯”，实事求是、区别对待。

三是服务大局，重点突出。应当科学运用“四种形态”，给多干事的人多鼓劲，审慎问责，不能让人畏首畏尾，产生“不做事就不会犯错，就不会有失误”的思想，“挫伤”广大干部干事创业的积极性；宽容干部在工作中特别是在改革创新中的失误，保护那些作风正派且敢做敢为、锐意进取的干部，旗帜鲜明地为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责，为敢于干事的干部撑腰壮胆。对借改革探索之名以权谋私、搞利益输送、严重损害企业和职工利益的，要严肃问责，促进管理合法合规，提高经营效率和效果。审计人员要理解一线基层同志的艰辛，根据市场情况等进行分析判断，对于制度条款已与当前实际操作脱节的，不能死套制度。如2008 年《中国石油化工股份有限公司成品油直销及分销业务监督办法（试行）》规定，关注是否收取代保管费，是否存在涨价前已售未提油品大幅增长的现象，这都是在保供市场状态下制定的制度条款。如对照该要求，则销售企业普遍存在“已售未提处理不及时、时间较长、未提量偏大”的问题，甚至存在对逾期提单未收取代保管费的问题。而当前成品市场转向买方市场，价格比较透明，客户在资金充裕、油价对成本控制有利时，更多选择集中采购、分期提油的形式购油，呈现出阶段性储备的特点；同时，在低价位时，客户普遍有涨价预期，导致已售未提增长。尽管已售未提对后期经营存在不利影响，但随着民营企业加入以及英国石油、法国道达尔、韩国SK 等跨国石油公司参与，使得目前成品油市场竞争更加激烈。此时一旦加以控制，大量需求将转移给竞争对手，使我方市场占有率下降，流失客户将会不断增加，扩销增效就会成为泡影。由此可见，审计人员对现行制度不能盲从，要和被审计单位多沟通交流，倾听合理 解释。

四是辩证思维，鼓励创新。对日常事务执行类事项（违反内控、制度约束），抓早抓小，坚决反映揭示，防止苗头性的第一、第二种形态问题，逐渐上升转化为第三、第四种形态问题。针对干事创业、经营决策、改革创新类事项的定性、评价和处理，审计过程中，要敏锐发现遇到的一些突破原有制度和规定的做法，准确判断出是否属于改革发展中的创新举措。只要创新举措有利于企业调结构、转方式，有利于企业发展、提高效益，有利于增强后劲，审计人员就应当坚决 支持。

3 落实容错机制的对策

第一，加强顶层设计，构建“大监督”平台。利用好“大监督”的平台，加强各部门之间的信息共享，强化部门单位监督协同，构建权威高效、集中统一的“大监督”工作格局，合力下好监督“一盘棋”，确保“思想统一、标准统一、目标统一”。发挥好内部审计在“大监督”格局中的比较优势，实现与生产、技术、财务、法律等管理部门的有效沟通和与被审计单位的良性互动，解决信息不对称等问题，切实提升审计工作的成效，为其他监督部门提供有价值的审计 线索。

第二，构建容错机制，建立完善制度体系。一是根据问题性质、错误程度实施区别对待，建立台账，针对性开展“堵漏”“补缺”，建立容错集体讨论规范，严格要求审计组对容错事项从申请到审查再到受理等步骤，必须按程序进行，并依据结果来确定容错的结果。二是建立与容错机制相配套的决策监督、考核评价等制度。明规矩于前，按照落实“三个区分开来”的要求，对“三重一大”决策制度、企业改制重组、产权变更和交易、工程招投标、物资采购、资金管理、海外业务、商务接待等重要领域和关键环节，制定清单，做到制度明、政策清，执行有力、落实到位。让干事者既行有所止又敢于作为。三是建立更多元化的审计专家库，及时向各部门的专家进行咨询、探索推行重大决策情况向上级部门报备制度，着力把出错点、风险点降到 最低。

第三，着力提升审计队伍素质，培养容错研判的审计能力。建立一支符合审计职业特点的专业化审计队伍，增强审计人员能力建设。一是优化审计组结构，通过加大引入有生产经营管理、信息技术等不同背景的审计兼职专家，切实解决审计工作难以满足业务发展需要的问题，使得审计建议更加科学可行；二是深化专业化设置，加强审计人员与企业的计划、销售、采购等部门的横向交流，不断提升审计人员的业务水平；三是继续开展“以审代培”和“以专带审”岗位培训机制，注重培育后备人才，推进审计职业化建设。

第四，充分利用信息化平台，提高效率和效果。一是充分发挥总部监察部门的业务公开系统和总部OA 等系统的作用，定期关注基层“微腐败”典型案例和违反中央八项规定精神典型问题等通报材料，及时总结同类问题、同型单位的相同问题，对不同时期的判断标准，建立模板管理档案，形成表格式差异分析表，进行科学提炼，做好总结、积累与传承。二是加强典型案例的分析，形成总结讨论机制。审计项目结束后，及时召开项目总结讨论会，向审计组所有成员甚至单位通报典型事例的情况，交流查证方法、判断依据等工作心得，不断提高审计工作质量。

综上所述，内部审计要对自身在认知上进行不断完善，完善制度、强化监督力度，从而达到鼓励改革创新、干事创业，遏制越权和懒政的目的。