浅析普惠金融政策落实情况跟踪审计的必要性

孙安欣

引言

普惠金融又称包容性金融，提出的主要原因是为改善传统金融体系中的金融排斥现象，推动包容性发展。联合国于2005 年推广“国际小额信贷年”时首次提出了这一概念，当时对其定义是“能有效、全方位地为全社会阶层和人群提供服务的金融体系”。其理念与世界各国在金融、经济和社会发展中遇到的问题密切相关，逐渐受到了国际政界和学术界的高度关注，这些年来各国政府在普惠金融领域进行了许多探索与实践。

在我国，普惠金融概念最早于2006 年被学者焦瑾璞引入，他认为普惠金融是小额信贷和微型金融的延伸，也是金融公平性的体现。他还提出了普惠金融是以商业可持续的方式为包括贫困人群在内的所有人提供多方位、多角度的金融服务。在此之后，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中作出了更加全面的表述：“普惠金融就是建立在机会平等和商业可持续原则的基础上，为社会所有有金融服务需求的群体提供适当、有效的金融服务”。1参见国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》。

自2010 年以来，我国一直在大力推进普惠金融的发展进程中。2013 年底的第十八届三中全会提出了“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”2参见中共中央发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。，这意味着发展普惠金融成为深化金融体制改革的重要内容。2015 年国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2010）》，从宏观层面为普惠金融的发展提供了整体思路。2017 年和2018 年的《政府工作报告》都倡导了各金融机构拓展普惠金融业务。近年来我国普惠金融的发展有目共睹，金融服务的覆盖面越来越广，产品种类越来越丰富，金融服务的可得性和便利程度也持续提升。

一、普惠金融政策落实情况跟踪审计的必要性

自十八届三中全会将发展普惠金融作为一项国家战略，党中央各部门以及各级政府不断推进我国普惠金融政策体系的建设和发展工作，积极完善相关政策体系，引导各类型金融机构提供小微、三农、扶贫等领域的普惠金融服务。但是，发展普惠金融的道路还很长，普惠金融政策措施的贯彻实施需要审计机关积极开展政策措施落实情况跟踪审计来推动。

（一）发展普惠金融的迫切需求从根本上决定了政策跟踪审计的必要性

发展普惠金融对现阶段我国的社会经济建设具有重要的现实意义。习近平总书记在十九届中央政治局第十三次集体学习时强调要“深化金融供给侧结构性改革，强化金融服务功能，找准金融服务重点，以服务实体经济、服务人民生活为本”。当前我国经济由高速增长阶段进入高质量发展阶段，金融供给侧结构性改革是在结合当前国际金融形势以及我国金融业改革发展情况后，提出的金融发展新方向。而金融供给侧结构性改革的重要路径之一就是发展普惠金融，提高金融资源配置效率和水平。现阶段，发展普惠金融对我国经济建设有着重要意义，不仅有助于金融业可持续发展、助力经济发展方式转型，也对促进社会公平与和谐有着积极意义，是新时代背景下金融业更好服务于实体经济的重要表现之一。

《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》明确了发展普惠金融是由政府引导、市场主导的系统性工程，党中央和各级政府制定的相关政策在发展普惠金融过程中起到关键的引领作用。这一系列政策措施包括支持小微企业的信贷政策、财税政策，支持民营经济的融资政策、财税政策，以及支持乡镇振兴、精准扶贫的政策等。这些政策措施的具体贯彻落实需要政府与各类型金融机构合理分工，联动协调，共同推进。结合2014 年国务院将国家重大部署和有关政策措施的落实情况列入审计机关工作重点的背景，审计机关应积极发挥职能与作用，及时跟进各级政府和各金融机构贯彻落实普惠金融相关政策的情况，提升政策执行的透明、公开程度，发现政策执行中出现的问题，评估政策执行的效果，提出合理的整改意见并监督后续整改工作，并最终达到促进普惠金融相关政策目标实现和制度体系完善的目的。

（二）普惠金融政策落实过程中存在的偏差需要政策跟踪审计来监督整改

尽管我国的普惠金融发展已取得了可观成果，但仍然面临着诸多问题与挑战。首先，目前我国普惠金融发展存在区域不均衡和服务覆盖率不均衡的现象，贫困地区和偏远地区本应是普惠金融的重点服务对象，但我国的实际情况是贫困地区和偏远地区的普惠金融发展程度较低，经济发达地区的普惠金融发展程度反而较高，这种不均衡现象显然是背离普惠金融发展目的的。其次，对于要将各项普惠金融相关政策措施具体落实的金融机构来说，尤其是对于商业银行，提供普惠金融服务的风险成本较高而利润程度偏低，在提供服务的过程中，即使有政府政策引导，金融机构本身发展普惠金融服务的动力不足，金融排斥现象仍然存在。 另外，上文提到过发展普惠金融是一项系统性工程，涉及的参与主体包括政策性金融机构、商业银行以及各类新型金融机构和其他金融机构，数量众多且机构之间差异较大，政策传达、执行和落实的过程中存在着一些客观偏差，例如基层人民银行与地方金融机构之间存在着协调机制不完善问题等。最后，我国的普惠金融政策体系仍在探索阶段，政府作用与市场作用之间的平衡点尚未找到，监管机制也尚未健全。

上述问题的解决不仅有赖于党中央和各级政府从宏观角度制定政策措施、加强引导力度，还需要审计机关开展普惠金融政策跟踪审计。一方面，相关部门和各普惠金融参与主体贯彻落实各项政策的过程需要审计机关监督制约，发现政策执行过程中的问题、对薄弱环节和潜在风险进行充分揭示，并及时地提出科学合理的整改意见，从而提高普惠金融服务水平，解决金融排斥现象。另一方面，审计机关及时、充分地将普惠金融政策跟踪审计的成果反馈，可以为党中央和各级政府制定后续的普惠金融政策措施提供参考依据，从而促进普惠金融可持续发展。

二、普惠金融政策落实情况跟踪审计难点

（一）审计范围与内容涉及面广，传统审计模式滞后于审计需求

上文提到普惠金融是一项系统性工程，参与主体数量众多，且政策体系涉及面广，包括支持小微企业的信贷政策、财税政策，支持民营经济的融资政策、财税政策，以及支持乡镇振兴、精准扶贫的政策等，结合政策跟踪审计持续性、综合性的特点，实施普惠金融政策跟踪审计不仅工作量大，且审计难度较大。其次，由于普惠金融参与主体的类型、规模和性质存在差异性，而且部分政策是分地区、分对象执行的，审计机关不适宜使用单一的审计模式对这些机构开展审计，饼且需要具备不同领域专业知识的审计人员参与到审计工作中。综上，普惠金融政策跟踪审计对审计机关配置审计人力资源的能力以及对审计机关人员专业知识能力要求较高，传统的审计模式可能无法满足现实审计需求，审计机关需要考虑采用更加灵活的审计模式，在审计管理组织方式上实现创新。

（二）缺乏统一规范和评价指标体系，审计效率和质量难以保障

尽管政策跟踪审计近年来已成为我国审计机关的新职能，但相关的审计规范尚未完善，审计机关在实施政策跟踪审计过程中可能面临没有规章制度可以依循的情况。由于没有统一的审计规范进行指导，审计人员在工作过程中可能需要耗费大量的时间在整理、核对资料或是和被审计单位管理层沟通上，从而影响到审计工作的效率。其次，根据上文梳理的研究文献，目前关于政策跟踪审计评价指标体系的研究正不断深入，尚未形成统一的评价指标体系。而针对普惠金融的评价指标体系主要集中于对地区普惠金融发展水平的测度研究，有关普惠金融政策的评价指标体系研究有所不足。审计机关对普惠金融政策执行效果进行评价时可能需要发挥较大主观性，最终导致审计成果缺乏说服力和可靠性。

（三）部分审计项目专业性强，审计机关缺乏充足的专业人才

我国的普惠金融服务体系由政策性金融机构、商业银行、面向特定群体提供金融服务的金融组织构成，是具有中国特色的普惠金融服务体系，不仅参与主体类型多、政策涉及面广，而且普惠金融实践具有多样化的特点，因而普惠金融政策落实情况跟踪审计项目对审计人员的专业能力要求相对较高。但我国发展普惠金融的历程相对较短，尽管近年来我国普惠金融体系的建设取得了明显进展，相关领域的理论研究仍然存在不成熟的地方，而且普惠金融政策跟踪审计的实践指导理论不足。审计机关实施普惠金融政策跟踪审计的过程中，审计人员对部分政策可能难以把握，或是对部分审计问题的判断和理解难以达成一致，需要审计人员结合职业经验进行主观判断。综上，推行普惠金融政策落实情况跟踪审计不仅需要审计人员充分了解和掌握党中央和各级政府制定的各项政策，审计机关还应该优化人力资源配备，考虑引入外部专家或是对现有的审计队伍进行普惠金融领域专业能力的培训，培养和储备复合型人才。

三、结论

本文认为，一方面现阶段我国发展普惠金融的迫切需求从根本上决定了普惠金融政策落实情况跟踪审计的必要性，另一方面普惠金融政策落实过程中存在的偏差需要政策跟踪审计来监督整改，因此审计机关有必要推行普惠金融政策落实跟踪审计。但由于缺乏统一的审计规范和评价指标体系、传统审计模式无法满足普惠金融政策落实跟踪审计需求以及审计机关缺乏专业性人才等问题，开展普惠金融政策落实跟踪审计可能遇到一些困难。为此，本文提出以下建议：其一，应在现有的审计相关法律法规基础上，结合普惠金融政策特点以及政策跟踪审计的特点，建立健全相关的审计规范制度以及评价指标体系，使审计工作有统一的参考标准。其二，应积极创新审计模式和理念，针对不同类型的审计项目确定合理的审计组织方式，灵活应用信息化审计等审计新技术，全方位提高审计效率。其三，应加强审计队伍的建设，一方面要对现有审计队伍进行培训，鼓励和引导审计人员更新知识储备，既要加强审计专业技能，也要积累普惠金融相关知识；另一方面要重视对复合型人才的引入。