县级人大预算审查监督工作的现状及对策

郭京裕　杨国栋

依法审查批准财政预算和决算、监督财政预算执行情况，是各级人民代表大会及其常务委员会的职责。人大审查监督预算分为两种形式、两个环节。一是会议期间听取、审议批准预算报告。包括人代会听取、审议批准预算报告，常委会听取、审议批准预算报告。二是会议之前审查、会议之后监督预算编制和预算执行重大情况，支持会议审议批准预算报告。包括人代会财经委员会或者专门委员会审查监督，常委会预算工作委员会或者专门工作委员会审查监督。下面，仅以人大预算工作委员会（简称预算工委）为例，谈谈县级人大预算审查监督工作的现状、原因及对策。

人大预算审查监督的现状

根据《预算法》《人大监督法》，人代会会议举行的30日前，政府（财政部门）将本级预算草案的初步方案提交人大常委会进行初步审查;人大常委会举行会议的30日前，将预算调整初步方案、决算草案提交预算工委（或者专门工委）征求意见。实际情况是，县级人大预算审查监督工作多数停留在向人代会、常委会所作的预算报告上，就报告论报告。财政部门并不向人大提交预算初步方案（草案），有时预算报告在会议举行时直接报送到会议，人大预算决议甚至也是财政部门代拟的;会议之前，人大并不组织审查。会议审议、批准，活脱脱成了形式主义。至于日常人大预算审查监督，就更无从谈起了。尽管人大预算审查监督的内容很多、空间很大，尤其中共中央办公厅下达了中办发〔2015〕15号《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，全国人大也要求扎实贯彻落实、确保取得成效，实际上，很多县级人大还是抱着多一事不如少一事的思想，沒有认真推动，甘当老好人，“不给政府添麻烦”！

人大预算审查监督缺失的原因

《预算法》和《人大监督法》等法律法规对人大预算审查监督的内容、程序、时间等有明确规定，有法可依，县级人代会、常委会举行会议前的正常预算审查，以及日常预算监督缺失，原因在于内力驱动不足、外力推动不够。一是内力驱动不足。一方面是法治意识不强。人大没有依法组织预算审查监督，被认为是宽容大度，不认为是有法不依、执法不严。人大没有依法按时督促政府（财政部门）上报预算、认真审查预算，政府求之不得、自然也不会主动送上门来。法律贵在执行，不执行就变成一纸空文。长此以往，缺陷被熟视无睹，甚至痦子变成美人痣，结果人大敷衍审查、无所作为被人认可，人大依法审查、认真落实惹人议论。另一方面工作干劲不足。人大预算工委人员的年龄普遍偏大，有些两三年之后便离岗、退休（离任）。尽管都要牢记宗旨，学英雄学先进，誓言老当益壮，活到老干到老，贡献自己最后的光和热，而一般人经历沧桑沉浮、自知仕途已尽之后，往往磨练得老到圆滑，宠辱不惊，其言也善，其锋也敛，创优争先的干劲降低，这已是不争的事实，毕竟很难用英雄的标准要求每一个人。换位思考，一个普通官员当倒数着离任的天数，看清了离任的世事，在这段时间里会怎么想、怎么做呢？二是外力推动不够。一方面有些领导认为人大预算审查监督就是走程序、走过场，用不着太认真、太严肃。而且预算重大事项，政府已征求党委的意见，或者由党委直接决策，人大审查也改变不了什么;至于预算业务事项，专业技术性很强，人大未必看得懂、审查清。人大认真审查，或者敷衍审查，或者不做审查，都没有实质关系，没有人关心，没有人过问，没有人评价。常言道：人叫人干人不干，制度调动一大片。没有激励机制，谁会无利起五更呢？另一方面按照中央、省市要求，县级尽管普遍设置人大预算工委等专门机构，建设了人大预算审查监督联网中心，但是这主要是为了对上级有个好的交代，实际在人员配备上，有些地方重在安排干部，预算工委人员年龄偏大，有些不懂预算业务，多数县市实际也只配备一人，既当主任又当职员，难以有效开展工作。

推进人大预算审查监督工作的探讨

人大预算审查监督是人大最重要、最具体的审查监督之一，人大（预算工委）应当根据《预算法》和《人大监督法》，以及《中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等法律法规和规定，在人大会议审议批准预算报告前具体组织好预算审查监督，为会议审议批准预算报告提供坚实基础;围绕党委中心、重点工作，选择调研、视察、质询、审查等方式，积极推进日常预算审查监督，督促财政部门和预算单位正确执行预算、提高预算绩效。一是搞好内部建设。重在增强人大预算工委的工作能动性，将组织人大预算监督审查工作形成制度化。首先，完善人大预算审查监督制度。结合当地实际，制定人大预算审查监督办法，明确审查内容、程序、时间等。尽管多是转发既有的法律法规条文，却能重申这些规定或者强化学习宣传。再是，人大预算审查监督工作列入人大年度工作计划（岗位责任制）。人大预算审查监督工作每年组织多少次、开展哪些项目，要提报人大主任会议或者常委会议研究通过，列入人大年度工作计划。做到年初有计划、年中有部署、年终有总结。每年计划干什么事，是否完成，干得如何，有始有终，清清楚楚。其次，建立人大预算审查监督队伍。人大预算工委人老、人少和预算业务不熟的局面，现在和将来都不可能彻底改变。预算工委人员年龄不可能明显降低、人员编制不可能增加（即使有所增加，也存在闲时无事可干、忙时人手不足的问题）、也不可能精通和重新学会所有预算业务。必须适应这种局面，眼睛向内搞改革、自己找出路，不能寄托于外部、去改变组织决策。可行的办法是成立人大预算人才库，每次进行预算审查监督时，按照工作需要临时抽调人员组成专门小组，借助专业人才开展人大预算审查监督工作，同时可邀请人大代表、政协委员等人士参加。可见只要自己想干，就会有办法，也能干出成效，所谓“不患无位，患所以立”。二是争取支持认可。向党委汇报人大预算审查监督的法律法规，中共中央和全国人大的统一要求，以及人大预算审查监督工作重要性、必要性，经常汇报上级人大要求、外地的先进经验和本级工作建议，取得党委的支持。向政府、各政府部门和社会各界广泛宣传人大预算审查监督工作，公开审查监督成果，使他们了解、认可、重视人大预算审查监督工作，正确对待、认真配合搞好人大预算审查监督工作，增强人大预算审查监督工作的针对性、有效性。