烟台市高质量打赢脱贫攻坚战问题研究

李 巍

(中共烟台市委党校，山东 烟台 264003)

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央从全面建成小康社会的要求出发，把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，全面打响脱贫攻坚战[1]。“十三五”时期，是我国实现第一个“一百年”奋斗目标即到2020年全面建成小康社会的关键时期。“十三五”时期经济社会发展，关键在于补齐“短板”，其中必须补好扶贫开发这块“短板”。全面小康目标能否如期实现，关键取决于脱贫攻坚战能否打赢。脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，也是重大的政治任务和第一民生工程，必须全力以赴打好打赢脱贫攻坚战。为了确保实现脱贫攻坚目标，近年来，烟台市采取了一系列特色举措，多层面多角度打出组合拳，脱贫攻坚取得显著成效和决定性进展，为2020年底全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。

1 烟台市脱贫攻坚取得的成效

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村提出精准扶贫方略。2014年，烟台市开始实施精准扶贫工作，组织市县乡村4级扶贫干部、帮扶责任人万余人次，逐村逐户逐人采集信息，精准识别贫困户。按照“应纳尽纳、应扶尽扶”和“即时纳入、即时帮扶、即时救助、动态管理”的原则，对贫困群众进行帮扶，取得了显著的成效。

1.1 坚持精准扶贫，确立“332”扶贫重点

2014年，烟台市识别了277个省扶贫工作重点村，这277个扶贫工作重点村2017年底摘帽。2018年上半年又进行了一次新的识别，确定“332”扶贫重点。所谓“332”是指3个县(海阳、莱阳、栖霞)，30个镇，200个村作为扶贫工作重点。2016年的时候识别了73个扶贫重点村，其中有14个村包含在200个村以内，所以烟台的市扶贫工作重点村是259个，加上省扶贫工作重点村277个，共计536个扶贫工作重点村(1)数据来源于烟台市扶贫办。。

1.2 贫困户和贫困人口数量大幅减少

2014年，按照山东省的扶贫标准也就是年人均纯收入低于3 322元，烟台市精准识别了贫困户88 281户，贫困人口144 135人。到2017年底，贫困户减少到40 291户，贫困人口是62 778人，5 538个村(2)数据来源于烟台市扶贫办。。2019年7月，按照政策，建档立卡贫困户是39 316户，贫困人口是61 469人，比2018年减少了1 000多人，贫困村是5 520个村(3)数据来源于烟台市扶贫办。。

1.3 贫困群众脱贫能力显著提升

脱贫攻坚既是摆脱物质贫困的实践过程，也是弘扬自强不息精神的实践过程。贫困群众在党和政府、社会各界的大力帮扶下，精神面貌变了，不但有了干劲，而且对未来的美好生活充满了信心，脱贫的精神动力更强了。在第一书记和帮扶责任人的帮助下，农村基层党组织的凝聚力、战斗力得到加强，农村治理水平得到提升。

2 烟台市脱贫攻坚的特色举措

打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。

2.1 从贫困群众层面，创新帮扶方式

烟台市的贫困人口老弱病残占比达90.47%，劳动能力缺失的占比达90.59%(4)数据来源于烟台市扶贫办。，针对这部分贫困群众，从奖励子女赡养、提供公益岗位以及医疗保障等方面提供全方位帮扶。

2.1.1 创新实施孝善养老扶贫

孝善养老扶贫是在2017年12月底确立，2018年1月份开始实施的。以县为单位设立扶贫孝德基金，对签署孝德赡养协议，缴纳赡养费的家庭给予10%～20%奖补，规定一个月100～200元钱，以此激励贫困家庭子女履行赡养义务，有效解决贫困老人赡养养老问题。烟台孝善养老扶贫覆盖到60周岁以上贫困老人96.36%，36 270名60岁以上贫困老人领取奖补资金(5)数据来源于烟台市扶贫办。。

2.1.2 创新开展公益专岗扶贫

因人因需设岗，开发设置家政服务、村务服务、村庄善治、产业辅助等4类扶贫公益专岗，为有一定劳动能力的贫困人口提供就地、就近就业机会，每个月给予200～300元钱，帮助老弱病残困难群体解决生产生活困难。

2.1.3 创新实施扶贫特惠保险“一站式”理赔

全面落实贫困人口基本医保、大病保险、医疗机构减免、医疗救助、医疗商业补充保险政策“五重保障”，医疗保险赔付不设起付线，贫困户无需来回奔波、等待报销，出院时自动“一站式”结算，贫困群众个人负担医疗费用不超过5%。

2.2 从扶贫干部层面，建立制度，强化工作责任

严格落实脱贫攻坚责任制，坚持市县乡村四级书记抓扶贫，层层签订巩固提升责任书。市级领导带头包联扶贫工作重点村，市委常委17名市级领导包联36个扶贫工作重点村，每年到村现场指导不少于2次。

2.2.1 创新实施“双帮扶责任人”制度

县级机关事业单位、国有企业党员干部担任贫困户“第一帮扶责任人”，镇村党员干部、“两代表一委员”为“第二帮扶责任人”，构建起“二帮一”“多帮一”结对帮扶网。第一帮扶人2个月进一次户，1个月打1次电话，第二帮扶人1个月进一次户。对帮扶责任人提出了“三清三明六个一”的帮扶责任，“三清三明”是指清楚扶贫政策、宣讲明白，清楚贫困户家底、措施明确，清楚政策落地情况、成效明显。“六个一”是指每次入户不少于1小时、每次入户与贫困户拉1次家常、打扫1次卫生，每半年陪贫困户吃1顿家常饭、理1次发、帮干1次农活，解决贫困户生产生活困难。自从实行这个政策以后，贫困户满意度大幅提升，2018年市扶贫开发成效考核和第三方评估共走访贫困户5 130户，满意度为100%(6)数据来源于烟台市扶贫办。。

2.2.2 创新开展市县扶贫干部驻镇蹲点

烟台市扶贫办班子成员分别联系指导海阳、莱阳、栖霞3个重点县，扶贫办干部全年驻镇工作不少于3个月，与基层干部同吃同住同工作，念好“学干帮”三字经，搞好明察暗访，摸透基层实情。

2.3 从扶贫工作层面，创新扶贫工作方法

做好扶贫工作，帮助贫困户脱贫，方式方法很重要，要一切从实际出发，加强动态监测，畅通群众监督渠道，深入一线调研，及时发现问题、解决问题，对困难群众及时救助，确保不遗漏一户贫困户。

2.3.1 开展致贫返贫风险动态监测

自2019年5月起，建立农村人口致贫返贫动态监测定期调度机制，对存在致贫返贫风险人口逐户分析研判，因户因人实施帮扶救助政策。目前已有172户纳入线下台账管理，均采取具体救助措施(7)数据来源于烟台市扶贫办。。

2.3.2 畅通群众监督渠道

在山东省率先实现全市范围内5 520个有贫困人口的村居公共场所公告公示“12317”监督举报电话和烟台市县扶贫办电话，困难的群众可以申请贫困户，也可以举报，发动群众的监督力量。2019年以来，共受理办理来电、来访和舆情131件，其中64%进行直查，办结率100%(8)数据来源于烟台市扶贫办。。

2.3.3 开展“万户大走访大调研”“沉一线全覆盖抓整改促落实”等调研活动

2019年1—2月，在全省创新实践“万户大走访大调研”活动，市县镇3级800余名扶贫干部走访贫困群众10 121户、15 391人。2019年5—7月，开展了“沉一线全覆盖、抓整改促落实”主题调研活动，实现14个县市区、139个有贫困人口的乡镇、277个省扶贫工作重点村、316个省级以上财政专项扶贫资金项目全覆盖，市里发现问题线索1 573条(9)数据来源于烟台市扶贫办。，全部反馈县市区和行业部门，要求立即整改。

3 烟台市高质量打赢脱贫攻坚战面临的问题

脱贫攻坚是一项复杂而艰巨的政治任务，全面建成小康的路上，一个也不能少，这是我们党对人民的庄严承诺[2]。烟台市脱贫攻坚虽然取得了显著的成效，但是通过逐村逐户调查走访，发现还存在一些细节的问题需要解决。

3.1 “两不愁三保障”最低标准有待全面实现

有的贫困户脱贫后疑似住危房。健康扶贫政策落实不到位，有的贫困户因不了解行业政策或因残疾外出不便等原因，未申办残疾证或申请相关政策保障；有的贫困户因糖尿病(属慢性病)长期吃药，但未办理慢性病资格，无法享受基本医保和扶贫特惠保险中的慢性病门诊费用报销政策，造成大额药费负担。有的贫困户收入水平较低，需要核实是否应该纳入低保、特困供养。无低保、特困供养的一般贫困户，收入来源主要依靠子女赡养、养老保险金、公益专岗、孝善养老奖补、产业扶贫收益、结对帮扶、生产经营等，可能因子女赡养能力不足、生产经营减产减收等因素，导致收入下降，特别是除赡养费、养老金外无收入来源或仅有1项收入来源的贫困户，政策支持力度较低，属于“隐患户、隐患人”。

3.2 贫困户实际生活质量有待提高

小康不小康，关键看老乡。扶贫工作效果如何，贫困户是否脱贫，关键要看其生活质量如何。烟台贫困户当中90%以上是老弱病残和劳动能力缺失的群体，他们的生活质量还存在一定的问题。一是贫困户自理能力较差，实际生活质量缺乏保障。调查发现，19.4%的贫困户没有自理能力或者自理能力差。有钱也买不了东西，有钱也吃不上热饭，有钱有煤也烧不了热炕。二是贫困户室内外环境较差。调查10 121户贫困户中，9 428户基本干净整洁，占比93.2%，693户环境脏乱差，占比6.8%(10)数据来源于烟台市扶贫办。，表现在墙面污损严重、室内照明采光差、室内空气不流通、地面坑洼不平、杂物胡乱堆放、畜禽散养、污水横流等。

3.3 扶贫工作重点村基础设施建设有待完善

有的贫困村客运班车停运；有的贫困村卫生室和幼儿园不达标。脱贫攻坚要求的村村通车，不是通到家门口是通到2千米的地方就可以；卫生室不是村村都有，但是要确保2.5千米以内，车程15分钟到的地方有卫生室；幼儿园也不是村村都有，要求乡镇有幼儿园，并且保证有校车接送。有的贫困村通村主干道破损严重，交通不畅。还有的贫困村旱涝保收田不达标，农田水利灌溉条件比较差，一些灌溉基础设施老化失修，水源不足，水土流失，尤其遇到干旱气候，群众生产用水困难。

3.4 扶贫干部队伍工作作风有待改善

帮扶责任人方面，存在未及时调整到位，“替代式”走访，不了解扶贫政策，“三清三明六个一”政策落实不到位等问题。每一个贫困户家中都应该有这样一些基础信息：帮扶责任卡、扶贫特惠投保卡、收入明细表、脱贫实录、如果安排公益专岗应该有公益专岗协议或者劳务协议，如果有孝善养老要有孝善养老协议。在这些基础信息工作方面，还存在脱贫实录、收入明细表、帮扶责任卡等填写不规范、不完善、不准确的问题。

4 烟台高质量打赢脱贫攻坚战的对策

目前，脱贫攻坚进入了决战决胜的关键时期，要针对问题、迎难而上，真抓实干、精准施策，确保脱贫攻坚任务如期完成。

4.1 脱贫攻坚与乡村振兴相结合，严把脱贫攻坚总目标

烟台市脱贫攻坚的目标是：到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障[3]。要实现贫困村摘帽，贫困人口脱贫就必须推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接、融合发展。加大脱贫人口后续帮扶力度，探索建立稳定脱贫长效机制。要巩固脱贫攻坚成果防止返贫，开展返贫监测，组织对建档立卡脱贫户开展“回头看”，对返贫人口和新发现贫困人口及时纳入建档立卡予以帮扶。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，着力在体制机制统筹落实、产业发展多元鼓励和主体意识积极培育方面精准发力；已经脱贫摘帽的县，要通过实施乡村振兴战略，先富帮后富。

此外，要严把“标准关”。标准就是稳定实现贫困人口“两不愁三保障”。在脱贫标准上，既不能脱离实际、拔高标准、吊高胃口，也不能虚假脱贫、降低标准、影响成色。一些地方出现抬高标准、过高承诺、过度保障的问题，引发了一些新的社会矛盾。比如，把“三保障”变成上什么学都免费、看什么病都不花钱、拆旧房盖大房住好房甚至购买商品房等等。要避免陷入“福利陷阱”，防止产生贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇差距太大，造成新的社会不公。

义务教育有保障，就是要保障贫困家庭的孩子能够接受九年制义务教育，确保他们有学上，上得起学，不是上什么学都包起来、都免费。基本医疗有保障，就是要保障贫困人口的基本医疗需求，确保贫困人口患了大病、慢性病等得到及时救治，医药费负担降低到合理水平，但是基本医疗有保障不是看什么病都不花钱。住房安全有保障，保障贫困人口的住房基本条件，不是把他的房拆了盖大房、盖好房。要把握脱贫攻坚正确方向，确保目标不变、靶心不散，聚力解决绝对贫困问题。

4.2 用好扶贫措施“工具箱”，落实落细各项保障政策

扶贫措施“工具箱”是烟台市脱贫攻坚的特色举措，用好扶贫措施“工具箱”，如农村低保、特困供养、公益专岗、孝善奖补等有助于打赢脱贫攻坚战。烟台的农村低保是每个月440元，1年是5 280元。对纳入农村低保的贫困人口人均收入超过当地低保标准的，应根据民政部、财政部、国务院扶贫办《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》(民发〔2018〕90号)文件要求，结合烟台贫困人口老病残和劳动能力缺失占比分别高达90.47%、90.59%的实际情况，落实好“渐退期”政策，将“渐退期”延长至2020年脱贫攻坚任务完成(11)数据来源于烟台市扶贫办。。

夯实公益专岗资金保障，因人因事设岗，推行公益专岗“不同岗不同酬”“不同绩不同酬”等“差异化”分配方式。增加家政服务类公益专岗数量并适当提高误工补贴水平，实现“扶贫”与“服贫”、脱贫与解困双赢。

针对无低保、特困供养的一般贫困户，他们的收入水平低、生活保障力度不高，要加大动态监测力度、加大临时救助力度，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他原因导致基本生活陷入困境的贫困人口及时纳入台账，给予临时救助，保证“应救尽救”。

4.3 激发内生动力与借助外力相结合，集中力量打赢脱贫攻坚战

脱贫攻坚要调动贫困群众脱贫积极性，激发内生动力。一是加强教育引导，强化典型示范，培训提升技能，增强自我发展的能力和信心。二是加强政策引导，改进帮扶方式，更多采取以工代赈、以奖代补、劳务补助等方式，动员贫困群众参与项目实施，避免简单发钱、发物、送钱、送物，防止政策“养懒汉”。三是发挥村规民约作用，加强对高额彩礼、薄养厚葬、不赡养老人等不良行为的约束。鼓励各地因地制宜，探索多种方式，激励和引导贫困群众靠自己努力改变命运，让脱贫具有可持续的内生动力。四是坚持正确舆论导向，精彩讲述烟台市精准脱贫感人的好故事，鼓舞干劲，提振信心，传递脱贫攻坚正能量。

脱贫攻坚要借助外力，充分发挥各个行业的合力。脱贫攻坚是一项系统工程，包括财政、民政、人社、医疗卫生、住建等各个部门共同参与扶贫。2019年，烟台市各级财政专项扶贫资金1.55亿元，重点向“332”扶贫工作重点县、镇、村和277个省扶贫工作重点村倾斜，支持扶贫工作重点村发展村级集体经济、基础设施建设；市级财政安排2 200万元重点支持，每个重点贫困村不低于20万元，解决贫困群众“两不愁三保障”突出问题(12)数据来源于烟台市扶贫办。。

健康扶贫要建立兜底保障机制，确保贫困群众“看得起病”，有效遏制因病致贫、因病返贫。为全市62 778名建档立卡贫困人口免费购买医疗商业补充保险、家庭财产保险、意外伤害保险3类扶贫特惠保险，贫困群众个人负担医疗费用不超过5%。脱贫不脱政策，对于全部农村贫困人口“五位一体”医疗保障待遇至2020年底(13)数据来源于烟台市扶贫办。。

深入推进“百企帮百村”活动，鼓励企业、社会组织和个人参与脱贫攻坚，市属国有企业要与贫困村开展结对共建，带头履行好社会责任。鼓励农业龙头企业到村里建立种植养殖生产基地，发展农产品深加工、乡村旅游，引导企业就近就地培训吸纳贫困人口就业、置换流转贫困户土地用于生产建设，带动贫困户增收。烟台市556家非公企业与451个贫困村、薄弱村结对共建。充分发挥爱心捐助资金作用，全市爱心捐助资金50%用于扶贫(14)数据来源于烟台市扶贫办。。

4.4 敢于较真碰硬，坚定实行最严格的考核评估制度确保脱贫质量

要用严格的制度来要求和监督，不能做与不做一个样、做多做少一个样。一是继续实施最严格的考核评估制度。完善考核评估办法，改进第三方评估方式，缩小范围，简化程序，精简内容，紧紧围绕“两不愁三保障”的总体要求，提高考核评估质量和水平。二是及时通报考核结果并整改。逐县、逐一反馈考核情况、问题清单及限期整改要求。落实限期整改要求，加强督查巡查。三是用好考核结果。调动好基层干部积极性，让有为者有位，让吃苦者吃香，让流汗流血牺牲者流芳。对在基层一线干出成绩、群众欢迎的干部，要注意培养使用。对那些畏苦畏难、敷衍了事、弄虚作假的干部，要加强教育管理，该撤换的撤换，该问责的问责。

4.5 以“五个特别讲”精神为引领，加强扶贫干部队伍建设

“五个特别讲”是指“特别讲政治、特别讲精准、特别讲认真、特别讲情怀、特别讲奉献”。脱贫攻坚如同打仗，气可鼓而不可泄，打赢脱贫攻坚战关键是人，必须有一支强有力的扶贫干部队伍。要坚持发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，落实脱贫攻坚一把手负责制，省、市、县、乡、村五级书记一起抓，为脱贫攻坚提供坚强的组织保证。扶贫干部要增强打仗本领，要勤于学习，解决好“接天线”的问题，要学习中央、省、市各级党委政府脱贫攻坚部署安排，学习相关行业部门的行业扶贫政策知识。要深入一线调研，解决好“接地气”的问题。到基层去，到群众中去，在实践中发现问题、解决问题。要把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。要把贫困地区作为锻炼培养干部的重要基地，对那些长期在贫困地区一线、实绩突出的干部给予表彰并提拔使用。扶贫干部要增强责任感，扑下身子到村里同群众一起干，要甘于奉献，以“五个特别讲”精神为引领，实现脱贫攻坚新作为。