检察机关支持起诉的权利与义务——以民事公益诉讼为视角

周 庆，李佳航

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、检察机关是我国民事公益诉讼的支持起诉者

(一)支持起诉原则在民事公益诉讼中的应用现状

支持起诉原则作为我国民事诉讼制度中的一项重要原则，最早可以追溯到1982年的《民事诉讼法》中的第十三条[1]。我国开始探索检察机关介入公益诉讼大致在2000年，到目前为止，先后在立法上，逐步确立了以《民事诉讼法》第五十五条为主的有关检察机关支持起诉的一系列规定。从这十几年的探索来看，检察机关参与民事公益诉讼具有三种道路，第一，直接起诉；第二，支持起诉；第三，督促起诉。支持起诉相比较于直接起诉与督促起诉，是一个中间道路，既能够防止制度和理论冲突，也为检察机关合理介入民事公益诉讼理论和实践上提供了一条可行的道路。

2019年3月12日最高人民检察院检察长张军在最高人民检察院工作报告中表示，我国于2018年共立案审理了民事公益诉讼案件4393件、行政公益诉讼案件108767件，这其中包括了提起公益诉讼的案件3228件，支持起诉意见1525件，占到了提起公益诉讼案件的47%。由此可见，检察机关的支持起诉在公益诉讼中，占有很大的比重。但是我国法律、法规中关于支持起诉具体且明确规定甚少，对于指导司法实践的规范文件，仅有《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》这一内部文件，对于检察机关在支持起诉中的诉讼地位、权利义务、范围方式等问题都没有法律、司法解释详细的规定，这给司法实践带来很大的困难。学界对于这一问题也鲜有人研究，大部分侧重于研究该制度的构建与完善，却忽略了最基本的理论问题。

(二)支持起诉的重要性

对于检察机关是否应当支持起诉，目前学术界存在以下两种观点：第一种观点认为检察机关不应当支持起诉，检察机关如果支持起诉，可能会在很大程度上对现有的诉讼体系造成影响，破坏原有的诉讼秩序，严重的话可能会造成诉讼权利与义务的混乱[2]；第二种观点认为，支持起诉是宪法和法律赋予检察机关的一项职务范围内的权利，同时，支持起诉制度也赋予了提起民事公益诉讼的组织团体或个人有效的司法救济途径，特别是民事公益诉讼的被告通常都与政府有所联系，背后势力不可小觑，检察机关支持起诉，对于维护社会公共利益、保证司法公平公正具有重要意义。

二、检察机关在支持起诉中的权利与义务以及存在的问题

我国《民事诉讼法》规定，检察机关参与民事公益诉讼的途径有两种：第一种是在民事公益诉讼的适格主体没有提起诉讼的情况下，检察机关可以提起公益诉讼；第二种是检察机关在民事公益诉讼适格主体已经提起诉讼后，可以以支持起诉人的身份参加民事公益诉讼。检察机关支持起诉时处于怎样的诉讼地位、有哪些诉讼权利和诉讼义务是当前亟待解决的问题，这就需要对检察机关支持起诉制度进行规范[3]。

(一)检察机关在支持起诉中的诉讼地位

检察机关支持起诉时的诉讼地位,在理论界引起了许多讨论，也产生了一些不同的观点，主流观点主要有以下四种学说：证人说、代理人说[4]、共同诉讼人说、诉讼参加人说[5]。但是，这四种学说都各自存在一些不合理因素。笔者认为，检察机关在履行支持起诉职能时，其目的就是为了维护当事人的合法权益，检察机关不能为了维护国家和社会公共利益而滥用自己的权力，应当遵守当事人平等原则，从而保证诉讼的公平公正。民事公益诉讼当事人双方有着同等的诉讼地位，检察机关不是诉讼当事人之一，因此，应当通过辅助原告的方式来实现职能，在诉讼中不能提出独立的诉讼请求，起到的仅是辅助作用，所以它的诉讼地位应当是辅助原告的地位。

(二)检察机关在支持起诉中的权利

1.检察机关支持起诉的权利。检察机关享有支持起诉的权利，但行使支持起诉权需要一个前提条件，需有关单位、集体或个人已经提起诉讼后，检察机关方可支持起诉，否则就不存在支持的对象。公益诉讼的当事双方经常存在实力不对等的问题，原告方大多是社会组织、单位、团体，被告方大多是当地大型企业，甚至是为当地经济做出贡献的龙头企业，这些企业的背后往往由政府在支持。检察机关支持起诉，可以认为是国家面对当事人诉讼权利的一种干涉，在实践中可以平衡诉讼双方的实际地位。检察机关在实践中支持起诉时的参与程度，不同的检察机关做法都有所不同，民事诉讼中当事人根据处分原则都有权处分自己的诉讼权利，检察机关干涉不足往往无法使支持起诉发挥真正的作用，过于插手又可能造成当事人双方力量反响不平衡，甚至会造成检察机关滥用职权的严重后果。检察机关支持起诉的条件是什么，支持起诉的方式是什么，支持起诉的程序有哪些，我国法律和司法解释目前还没有明确的规定，其他部门法等规范性文件也没有可操作的规定。检察机关支持起诉权如同“空中楼阁”，既没有具体化规范可供实行，也没有太多有关的司法实践可供参考，对于检察机关来说就如同一张白纸，甚至许多检察机关在实务中忽视了自己所享有的支持起诉的权利。如何使检察机关重视这一权利并正确行使此项权利非常重要。

2.协助调查取证权。调查取证是诉讼阶段中最重要的环节之一，也是公益诉讼案件中诉前程序阶段中最重要的问题，能否充分正确的调查取证决定着案件能否顺利进行下去。检察机关办理支持起诉案件时是否享有调查取证权,应当如何调查取证，有许多不同的观点。一种观点认为,《民事诉讼法》及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中都明确了人民法院的调查取证权，即人民法院在认为必要的时候可以依职权对案件证据进行调查取证。人民检察院和人民法院同为司法机关，地位和专业性与法院无差别，人民检察院也应当和人民法院一样同样享有调查取证的权利。另一种观点认为,在民事公益诉讼领域，检察机关行使调查取证权明显是司法权干预私权的一种表现，因此检察机关支持起诉的案件中调查取证权应当仅有被支持起诉人享有，检察机关不具有该项权利，只为被支持起诉人提供一些指导性意见[6]。

笔者认为,检察机关完全可以选择一个中间道路参与调查取证,即赋予其协助调查取证权。在民事公益诉讼中，无论从社会地位还是专业性角度来看，被支持起诉人相比于被告企业都处于弱势地位。这种在地位上的差别自然会影响被支持起诉人在诉讼中对证据的调查取证，而检察机关支持起诉正好弥补了这一不足。检察机关支持起诉时，在有着专业知识和国家公权力的背景下，以检察机关自己的名义协助调查取证，能够更好地平衡具有强大背景的被告与被支持起诉人之间的不平等地位。

3.出庭发表支持起诉意见并质证的权利。我国《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》规定，人民检察院决定支持起诉的案件，应当在庭审前制作《支持起诉意见书》；人民检察院决定不予支持起诉的案件，应当制作《不予支持起诉决定书》。经人民检察院批准后予以支持起诉的案件，检察机关应将提前制作好的《支持起诉意见书》和以检察机关自己的名义调查取证所取得的证据，一起交给人民法院。在人民法院庭审过程中，一审法庭辩论终结前，检察机关可以就支持起诉意见进行宣读，该支持起诉意见由法庭考虑是否予以采纳。在人民法院举证质证阶段，除了当事人双方之外，检察机关可以就自行调查得到的证据在法庭上接受被告方与法官的质证[7]。

在司法实践中，对于这一权利各地做法不同，有些检察机关支持起诉时，不出庭只提交意见书，有的只出庭却不发表支持起诉意见。检察机关是否出庭，是否发表支持起诉意见、如何发表、以何种方式发表，这些问题都需要进行一一的法律规制。

4.参与和解、调解的权利。关于检察机关能否进行和解、调解的问题，有学者认为,民法的最高原则是“意思自治”，针对民事纠纷,应当充分尊重双方当事人的意思。除了审判机关法院之外的其他任何调解，如检察机关和公安机关的调解都属于非诉性质，因此，笔者认为，检察机关不应参与当事人双方的和解和调解过程当中，更不能从中主持和解和调解工作。有些学者支持检察机关参与到诉讼当事人双方的和解和调解过程当中；还有一些学者提出“代位和解、调解”这一权利，他们认为如果原告放弃自己的部分权利是对国家和社会公共利益的侵犯，检察机关就可以代替原告之位参与和解、调解并达成协议[8]。笔者认为，检察机关作为支持起诉人，如果不允许其参与和解与调解的过程，显然无法充分体现“支持”二字,不能充分发挥支持起诉制度的价值。后一种观点显然过于扩大检察机关的权利，使检察机关处于一种能够干涉诉讼绝对的地位，而且这一观点无任何理论根据可言。作为支持起诉人这一地位，检察机关的职能只是辅助作用，检察机关如果和被支持起诉人的意思表示有分歧时，可以向其提出自己的看法和建议， 但这绝不代表其可以行使代位权,肆意干涉被支持起诉人行使自己的权利。

我国的公益诉讼案件可以通过庭外和解和调解的方式结案。检察机关支持起诉时，应当如何参与和解和调解，缺乏相应的规范性法律文件及依据。仅有《民事诉讼法》简短的规定，法院在进行调解时可以邀请个人和单位协助，这就代表着法院也可以邀请任何机关单位，当然也包括邀请检察机关进行协助。在案件的诉前阶段，检察机关积极行使职权，促成当事人双方和解、调解能够充分提高诉讼效率，节约司法成本，而在案件进入审判程序后,调解工作则属于审判工作的一部分，必须由审判机关即法院来主持，检察机关身为当事人一方的支持者是否能够参与，这就需要立法予以明确。

(三)检察机关在支持起诉中的义务

1.提供法律咨询的义务。被支持起诉人和检察机关相比，没有检察机关的专业程度和实践经验，同时，法律规定检察机关有义务为被支持起诉人提供专业的法律服务。检察机关支持起诉时没有独立的诉讼地位，不能成为被支持起诉人的代理人，只能辅助被支持起诉人，在诉讼审判阶段和其他程序阶段中被支持起诉人的权利不能由检察机关代被支持起诉人行使，不能向被支持起诉人直接提供法律文书，只能提供必要的相关法律知识来帮助被支持起诉人。

2.遵守诉讼秩序，不得滥用诉讼权利的义务。当检察机关作为支持起诉人参与诉讼时，由于其没有独立的诉讼地位，诉讼中只能处于辅助原告的地位，因而检察机关在整个诉讼过程中应当充分给予当事人帮助，发挥应有的辅助职能，保证法庭的正常诉讼秩序。检察机关可以在诉讼过程中辅助被支持起诉人，但是要注意要有一定的限度，过多的干涉可能会再次导致诉讼双方当事人的地位失衡，影响司法的公平公正。

三、完善检察机关支持起诉的权利与义务

(一)明确并完善检察机关的支持起诉权

检察机关的支持起诉制度在民事公益诉讼中并没有进行明确的规定，而是对我国《民事诉讼法》十五条的解释与支持起诉原则结合而得来的。没有固定的制度和规制就导致了目前司法实践的混乱情况。所以在公益诉讼这一制度的构建中应当将检察机关的支持起诉做详细的构建。

具体而言，(1)应当明确检察机关支持起诉的范围。在我国实体法部分，如《环境保护法》《消费者权益保护法》《未成年人保护法》《妇女权益保障法》之中，对于支持起诉的态度多用的是“可以”而不是“应当”；随着社会的不断发展，公益诉讼案件还会涉及更多的种类，支持起诉的范围也应当有所扩大，可以使用概括加列举的方式对其规定，以便司法机关在实践中的应用。在我国程序法部分，三大诉讼法应当做相应的对照修改，明确支持起诉的具体范围[9]。(2)应当明确检察机关支持起诉的具体程序。诉讼是具有程序性的，只有程序完整顺畅，诉讼才能顺利地进行下去。第一，支持起诉的启动程序。检察机关认为应当支持起诉的案件，可以依职权或依申请启动支持起诉的程序。第二，在与被支持起诉人的对接上，通过沟通交流确定当事人需要的帮助，并为其提供针对性帮助。第三，在庭审时，检察机关应当派遣人员与被支持起诉人共同参加开庭审理并向人民法院提交《支持起诉意见书》。(3)应当明确支持起诉的方式。《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境案件解释》)中具体规定了检察机关的三种法律援助方式，即提供法律咨询、提交书面意见和协助调査取证。该解释对检察机关支持起诉方式进行了明确，但是这一解释的位阶不够高，并且是具体的部门法所规定的内容，不能很好地统筹所有类型的案件。可以参照《环境案件解释》的规定以概括加列举的方式，将该规定加入我国《民事诉讼法》中，如在诉讼前进行调查取证、出庭展示支持起诉意见、对检察机关提交至法院的证据当庭进行举证质证、提供法律咨询服务、建议法院对当事人减轻诉讼压力，缓收、减收或者免收诉讼费用等。

(二)明确检察机关的协助调查取证权

首先，检察院机关在支持起诉中最大的作用，就是帮助被支持起诉人解决在诉讼中遇到的困难，尤其是调查取证的困难较为突出。调查取证难在公益诉讼中是一个公认的事实，若检察机关作为辅助者不参与调查取证，只是形式上提供精神和物质帮助,那么便没有发挥检察机关作为辅助人的真实作用，支持起诉便无法起到它应有的作用。其次，应当对检察机关的协助调查取证权在其权限内加以限制，即涉及国家和社会公共利益的重大案件,当事人难以取得的证据且该证据对于案件事实认定具有重大影响，由于涉及的利益较广，社会影响力较大，其可以依法主动进行协助调查取证权；如果该案件不属于所规定的法定应当支持起诉的案件，可以由被支持起诉人申请检察机关协助调查取证，且检察机关视情况应当积极予以配合。在检察机关协助调查取证的过程中，可考虑赋予其对法院提出检察建议、纠正违法通知等权利，从而促使有关政府机关和企业积极配合检察机关对其的调查取证。

(三)明确检察机关出庭发表支持起诉意见并质证的权利

首先，若检察机关决定支持起诉，理论上应当出庭并发表支持起诉意见，且该权利应当在立法上明确授权。因为法院在行使审判权时不应受其他机关和组织的干预，而检察机关在支持起诉中只是辅助的地位，不是案件的利害关系人，没有独立的诉讼地位，这就限制了其在审判过程中当庭发表意见的权利，只有在法律明确授权后才能发表其意见。其次,检察机关若出庭则需要发表支持起诉意见；若不出庭，那么发表意见就不是必经程序，检察机关仅能在举证期间内向法院提交支持起诉意见书。检察院提交的支持起诉意见应当采取书面形式。

关于检察机关出席法庭审理的权利，理论界一致认为，检察机关可以跟随原告被告一起出席法庭审理[10]。第一，检察机关认为应当支持起诉的案件通常是涉及国家和社会公共利益的重大案件，案情十分复杂，涉及到许多专业领域，当事双方提交的证据也较为繁杂，仅靠当事人自己的力量很难独立完成诉讼。为了诉讼的效率以及使支持起诉发挥最大的作用,检察机关应当代表公权力机关出庭，这样既能体现出国家机关对于案件的重视，也能更高效地帮助当事人完成诉讼。第二，检察机关出庭不意味着可以任意行使庭审的权利，其不能随意在法庭辩论环节发表自己的意见，更不能代替当事人发言、举证和质证。如果检察机关对举证、质证及法庭辩论环节中的问题有异议,应当在庭审结束后向当事人提出建议或者书面向法院提出检察建议。如果检察机关过多的介入诉讼，可能会导致庭审由检方主导这一结果，影响法院审判的独立性以及程序的公正性。

(四)明确检察机关参与和解、调解的权利

目前，我国司法改革的目标是积极地高效化解矛盾、提高司法效率、节约司法成本，因而诉前程序的和解、调解在全国很多法院被推广，并且取得了良好的法律效果和社会效果。笔者认为,检察官相比于法官而言，同为司法机关公职人员，所具备的法律专业素养和调解能力都是顶尖的，完全可以担当得起和解、调解的职责。检察机关作为辅助人有权利和义务去促成当事人和解、调解。作为一项权利规制而言，应当由法律赋予检察机关参与双方当事人在诉前程序中进行和解、调解的权利,如此，高效地解决当事人的讼争和节约司法成本就可以二者兼得。

但是，这并不意味着检察机关可以任意参与和解、调解而不受约束，需要法律对其权利进行具体的限制。首先，检察机关在支持起诉时，可以参与和解、调解工作以促成双方达成和解、调解协议，也可以提供专业的法律意见分析来协助被支持起诉人。但是，这一权利仅仅是参与权而不具有强制性。因为，无论是诉前阶段还是审判过程中的和解、调解，只有审判机关即法院居中主持并达成的和解、调解协议才有强制性的效力。其次,检察机关不应过多地参与当事双方之间的和解、调解过程。当事双方在和解、调解过程中有权处分不涉及国家和社会公共利益的个人权利，检察机关对于被支持起诉人通过达成和解、调解协议，从而放弃自己部分权利应当支持。但如果案件涉及的利益重大，被支持起诉人放弃的权利可能损害国家和社会公共利益，检察机关应当对当事人的处分行为进行一定的监督和限制，以体现在和解、调解过程中检察机关的辅助的职责所在。如果当事人在和解调解过程中承诺放弃的部分权利将会严重损害国家和社会公共利益，这时检察机关可以行使其检察监督的职能，向法院提交自己的检察建议说明情况与理由，最终由法院进行裁决。最后，检察机关可考虑在当事双方和解、调解过程中，为被支持起诉者提供法律咨询服务和提出专业有效的法律建议，但是检察机关不能利用建议之名来干涉被支持起诉人行使自己的处分权，换句话说，检察机关不能直接代替被支持起诉人与对方当事人和解、调解，始终要注意自己的地位只是辅助人，否则就会背离支持起诉原则的本意，而使支持起诉沦为检察机关任意干预诉讼的工具。