企业集团财务公司破产金融监管法规制研究

马 林 王一帆

(绍兴文理学院，浙江 绍兴 312000)

健全的金融机构破产法律制度是维护金融市场秩序和提高市场效率的基础性制度和必要条件。金融机构是管理信用和风险的特殊企业,金融机构破产既有普通公司破产的一般特征,也有鲜明的特殊性。不同类型的金融机构在功能性质和对金融系统影响程度等方面存在显著差异,因而在监管法层面对其破产的处置方式也有所不同。企业集团财务公司(以下简称财务公司)是极具中国特色的一类金融机构。财务公司既是企业集团统筹调配资金的内部银行和受集团控制的金融公司,同时又是受中国银行保险监督管理委员会(以下简称银保监会)监管的持牌金融机构。企业集团经营恶化或发生风险事件可能直接导致其所属财务公司陷入资不抵债的破产处境。随着对外开放和金融市场发展程度的深入,陷入经营困境的财务公司往往以破产方式实现市场退出。在实践层面,已经有个别财务公司出现信用和破产危机。目前我国尚未建立专门针对金融机构破产的法律法规和处置机制,学术界对于金融机构破产的讨论多集中在商业银行、保险公司、证券公司等典型金融机构,而对非典型的中小非银行金融机构破产监管讨论较少。本文以财务公司破产为切入点,分析财务公司破产监管法规制进路,回应实践中因破产监管规范缺失的操作困惑,指出财务公司破产监管处置应对思路,进而总结并构建完善金融机构破产监管法的一般框架。

一、财务公司破产特点与法律规范供给现状

根据财务公司在企业集团中的功能和作用,可以将财务公司分为融资型财务公司和投资型财务公司两大类型。民营企业集团设立财务公司多是为了利用财务公司金融牌照信用为集团获取更多低成本资金,财务公司充当企业集团的融资平台和融资工具，因此融资型财务公司面临更高的破产风险。在实际业务中,财务公司主要借助票据业务为集团进行融资,一旦集团资金链断裂或出现风险事件发生流动性危机,财务公司承兑的票据不能按时兑付,在大量持票人和其他债权人追偿的情况下,财务公司将直接面临破产风险。

(一)财务公司破产的法律特征

1.财务公司债权人无法获得存款保险基金赔付。尽管财务公司被划为银行业金融机构,但目前由于财务公司吸收存款的范围限制在集团内部的成员单位,所以财务公司并不向存款保险机构交存款保险保费。财务公司开展的商业汇票承兑表外业务,根据《中华人民共和国票据法》(以下简称《票据法》)规定与持票人形成的票据权利义务关系,并非存款法律关系,票据权利人无法获得存款保险赔偿。此外,财务公司行业尚未建立行业风险准备基金制度,无法借助行业风险准备基金化解风险。

2.票据的背书转让产生连环诉讼。财务公司违约不按期履行票据兑付责任,持票人可以根据基础法律关系向直接交易对手请求履行付款义务,也可以根据《票据法》向出票人、背书人或保证人请求付款,义务人赔付后享有追索权继续通过诉讼追索,这可能产生大量连环诉讼,在司法系统引发连锁反应。由于票据的高流通性,持票人分布在全国各地,一家财务公司出现信用违约会对整个票据市场和司法系统产生广泛影响。

3.企业集团破产与财务公司破产高度关联。不同于服务对象不特定的金融机构,财务公司是作为企业集团内部的金融机构,服务对象和业务范围受到严格限制,因此企业集团经营状况对财务公司经营具有决定性影响。如果财务公司身后的企业集团经营陷入破产困境,财务公司往往同时陷入破产危机,出现企业集团与控股的财务公司同时陷入破产困境的复杂局面。近年来,越来越多民营企业集团设立财务公司,个别发展激进的集团高负债扩张，一旦出现资金链断裂,其所属财务公司的破产风险就持续加大。

(二)财务公司破产监管规范供给严重不足

面对财务公司破产对一般规则和特殊规范的需求,现有金融机构破产的法律规范供给严重不足,规制特定类型的金融机构破产的金融监管法规范近于空白,使得财务公司的破产处置陷入无章可依的规则窘境。呼吁多年的金融机构破产条例至今还未出台,以非金融企业为立法模拟对象的《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)没有兼顾金融机构破产的复杂性、专业性、特殊性等特点,难以全面适用。《中华人民共和国银行业监督管理法》仅对发生严重信用风险的金融机构接管做了原则性规定。金融监管机构和司法解释没有专门针对金融破产的规则,针对特定类型金融机构的专门破产规则更未建立。在地方政府层面,由于金融机构破产法律规制属于中央权力,地方政府无权制定相关地方性规定。综上所述,当前财务公司破产监管法规范供给严重不足。

二、财务公司破产金融监管法规制分析

非金融企业破产以清理债权债务为主要内容,破产受理法院和法院指定的管理人起主导作用,适用法律主要为《企业破产法》与其他民商事法律和相关司法解释。金融机构破产因关乎社会和金融市场稳定,金融监管机构和政府有关部门会参与破产程序,适用法律除《企业破产法》和相关民商事法律规范外,还包括主要为公法的金融监管法。破产金融监管法规范在金融机构破产程序中处于重要的基础性地位。针对不同类型的金融机构,破产监管法规范应当具有不同的规制内容和规制重点。财务公司的负债结构和破产特点决定了财务公司破产监管法的规制方式和重点。

(一)财务公司破产监管法的层次与分工

在法律层面,《企业破产法》是金融机构破产的一般法,金融机构破产应按照《企业破产法》的基本规定执行。《企业破产法》第一百三十四条第二款规定“金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”,表明金融机构破产的特殊规范由行政法规进行规定,立法机构不制定针对金融机构破产的专门法律。未来国务院制定的金融机构破产条例中不可能针对不同类型的金融机构破产进行差别性规定,至少不会对银行业、证券业、保险业、期货和金融衍生品等各金融业态中的不同类型金融机构破产进行差别规范。不同类型的金融机构破产的差异性规制任务主要由金融监管规章承担。此外,司法解释在金融机构破产程序中具有重要作用,司法权和金融管理行政权的边界划分是制定相关司法解释的关键。金融机构破产司法解释以国务院出台金融机构破产条例为前提和条件。《中华人民共和国立法法》第八条第九款规定，“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”等事项只能制定法律，而且根据金融管理体制,地方性法规和地方政府规章无权规制本行政区域的金融机构破产事项。财务公司的性质是非银行金融机构,规制财务公司破产的监管法层次和规范的分工与金融机构相同。

(二)财务公司破产金融监管法规制进路

1.财务公司破产原因。财务公司的性质功能与商业银行存在本质差异,财务公司的负债端资金来源不是公众存款,而是集团内部成员单位的自有资金存款和通过银行间市场拆入的短期资金。财务公司信用危机的产生根源是其背后的企业集团过度透支财务公司金融牌照信用,违规开展票据业务,财务公司在没有收取足够保证金或采用风险控制措施的情况下,违规超限进行票据承兑。相关企业拿到财务公司承兑的商业汇票后到票据市场贴现从而套取资金。票据到期后，全国各地的大量持票人要求兑付,即发生兑付危机。企业集团的激进扩张和财务公司违规开立承兑汇票给集团融资是财务公司发生信用和破产危机的原因。可以看出，财务公司信用危机与商业银行信用危机的发生原因和法律性质存在本质差异。

2.由监管规章规制财务公司破产和市场化退出。金融机构市场化退出不应再人为回避,财务公司破产经营陷入困境,是进行监管救助还是破产应当有明确规则依据。在上位法没有明确规定的情况下,金融监管机构出台财务公司破产监管规则刻不容缓。对于实践中出现财务公司陷入严重信用危机符合启动破产程序条件的,金融监管规则应当给予回应。否则，当财务公司发生信用危机时,是像处置个别商业银行信用危机那样采用接管、重组方法(比如银保监会对包商银行采取接管措施,并委托建设银行托管,监管机构主导重组),还是实施监管引导进入破产程序以市场化方式退出，给各当事利益方造成持续困扰。监管规制的具体形式可以通过修改财务公司监督管理办法增加破产处置和退出规则的规范内容,也可另行制定财务公司市场退出监管处置办法。

3.财务公司破产监管规制的原则。财务公司不同于商业银行的特殊性决定了财务公司破产监管规制的特殊性。财务公司出现信用危机符合破产条件的,应当坚持以破产方式退出为基本处置原则,接管、指令托管加重组的方式不应引入财务公司行业。对持票人进行刚性兑付产生逆向激励,滋生道德风险,不利于发挥市场约束作用。刚性兑付将扰乱金融市场秩序,扭曲资金价格和正常的风险定价机制,并积累系统性金融风险。持有财务公司承兑汇票的遭受潜在损失的主体大部分为商事法律关系的主体(又称商主体),主要是商业银行、实体企业和违法倒卖票据的机构,应当由涉事商主体承担的信用风险和损失不应转嫁给社会。因正常业务关系收到财务公司承兑票据的自然人数量较少,该部分自然人可以向其直接交易对手通过求偿方式进行权利救济。此外,在企业集团存在破产风险或已经进入破产程序的情况下,财务公司存在的基础也不复存在,也即决定了无法通过重组方式进行救助和处置。因此监管机构对财务公司信用危机处置应当坚持“应破则破”的监管价值导向。

4.地方政府的从属责任。在现行法律框架下,民营企业集团设立的财务公司发生信用危机,地方政府往往出于维护社会稳定的原因参与处置,但地方政府参与处置的责任没有明确法律依据。地方政府既非民营企业集团的股东,也非财务公司的监管部门,维护社会稳定与处置企业破产并没有法律上的直接联系。根据财务公司金融机构性质和监管实际,财务公司破产处置应当坚持金融监管机构主导的原则,地方政府则发挥配合与协调的作用。在财务公司和其身后的企业集团同时破产的情况下,地方政府和金融监管机构在破产处置中的责任应当清楚界定,金融机构的破产处置由金融监管机构主导负责,非金融机构的集团公司和其他关联公司破产涉及政府责任的,由地方政府主导,金融监管机构协同配合。

三、财务公司破产监管处置对策

依法合规妥善处置公司信用危机是当前金融机构破产监管迫切需要解决的问题。在缺乏法律法规和破产监管规章的情况下涉及具体个案的处置时,对于达到破产条件的财务公司,应当按照市场化原则进行破产清算,实现金融机构的有序退出。金融监管机构应当出台针对个案的指导规范,明确破产处置的基本原则和理念、处置方式与具体措施,加强与司法机关协调,明确个案中金融监管权和司法权各自的边界。在债权人应对方面,应当防止企业破产成本向社会转嫁,坚持打破刚性兑付,严肃市场纪律和发挥市场优胜劣汰机制作用。金融管理部门应及时纠正财务公司承兑的电子商业汇票划入电子银行承兑商业汇票的不当归类,在电子商业汇票承兑系统分类中增设财务公司承兑的票据类型,最大程度减少对市场主体的误导。

金融监管机构在处置财务公司破产时，应当注意防范地方保护主义,防范保牌照、保机构、保稳定的无原则主义。司法机关应当遵循如果民商事案件不是必须以相关的刑事案件的审理结果为依据,则民商事案件应当继续审理的审判理念,及时处理机构破产和相关民事纠纷。根据票据行为无因性原理,基于真实的交易关系和债权债务关系取得票据的持票人确定享有票据权利,无论票据在流转过程中是否存在中断基础法律关系的情形。对于专业以倒卖票据为业的持票人,即使其涉嫌犯罪,对于通过支付市场对价取得的票据,其票据权利应当予以保护,依法保障其参与财务公司破产财产分配的民事权利。

四、展望

建立金融机构的市场化退出机制是金融市场健康发展的必然要求,随着金融业对外开放程度的不断加深和竞争的不断加剧，要尽快建立破产处置机制。在行政法规层面,应当尽快出台金融机构破产条例,明确规定金融机构破产的一般原则和基本规范,明确金融机构破产程序特殊处置规则,对金融监管机构和司法机关破产处置职责进行界定。在部门规章层面,金融监管机构应根据条例分别制定银行保险业金融机构破产处置规定、证券期货业金融机构破产处置规定等专门的金融监管规章。同时，修改对具体类型的金融机构的监管规章,针对不同类型的金融机构特殊性制定相应的破产监管规则。在中央和地方金融监管权划分方面,考虑适度向地方让渡部分金融管理权力,将一些中小金融机构(如财务公司)交由地方批设和监管作为试点,其中经营不善发生信用危机需要破产清算的,由地方政府履行破产监管主体责任。