人民政协职能发生与扩展的系统分析——新中国成立70年来的历史进路

罗 章，汤佳乐

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

一、问题的提出

党的十九大报告中指出要大力建设中国特色协商民主制度，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，这为协商民主的组织化、制度化建设指明了方向。自1949年第一届全国政治协商会议召开，人民政协相伴新中国的成立、发展一起走过了70个年头。从历史维度来看，社会主义协商民主在中国的发展，得益于中国民主化过程中的自觉选择和不断探索实践。［1］作为中国民主政治的特有形式，协商民主制度在实现民主建国、完善中国特色社会主义民主政治体制中发挥了至关重要的作用。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会的重要讲话中明确指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。［2］将民主协商定义为人民民主的真谛，倡导将协商原则由国家层面推及到社会生活各个方面，这在经典层面肯定了民主协商在中国当代政治民主实践中的重要意义。

中国的政治协商制度是中国政治对世界政治的独特贡献之一。人民政协制度具有独特的政治构造，作为一个政治子系统，它在支持和配合整个政治系统运行中表现出明显区别于西方政治组织的职能定位与运行机制。人民政协具有联系各种更次级政治子系统以丰富政治网络层次、扩展政治支持网络的作用，同时可对社会政治环境的变化作出快速回应，所以也具有平衡系统运行、提升系统效能的功能。自建国以来，人民政协职能一直处于不断调整与完善的过程当中，从历史上看，政协职能结构由单一的政治协商发展为政治协商、民主监督、参政议政三大职能，有着特有的职能优化与演进的逻辑。那么，这种职能优化的逻辑动力何在？当系统环境定义在“新时代中国特色社会主义”背景下，人民政协又该如何回应新时代的建设要求？

二、政治系统分析：职能优化解释的新视角

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，在长期的历史发展中先后形成了政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能。这三项职能是各党派团体、各界人士参与政治活动、发挥协商作用的重要内容和基本形式，也体现了人民政协组织的性质和特点。长期以来，学界对于政协职能演进的研究主要呈现出历史分析和社会管理两类研究视角。

一是对政协职能的形成过程以时间为序进行历史描述和观察，围绕职能的内涵分析和职能演进动力源展开研究。针对人民政协职能发展的重要转折、性质定位、运行机制、制度边界展开论述［3］。在有关政协职能演进动力源研究上，有学者认为特定的社会环境是主要推动力，政协职能的发展是适应中国社会政治生活发展的需要，反映我国社会主义民主建设客观要求。［4］在政协职能拓展层面，则体现了对政协职能变迁优化的关注，凸显了政协职能的开放性与拓展性。研究者认为现实要求与时代趋势是协商民主在中国不断发展的动力，［5］长期进行的政治协商、社会协商等民主实践是促使政协职能演进的根本原因。

二是从当前社会管理视角出发研究政协职能发挥问题，多以社会结构、社会模式、社会管理格局的变化等作为研究的切入点。关注政协组织在政治生活中实现意见吸纳和协商民主作用，发挥好“润滑剂”和“减压阀”的功能。［6］特别是政协的政治协商职能，作为政协成立伊始就伴随产生的职能，长期以来很好地服务了党的执政能力建设，服务党的科学决策，凸显了协商民主的现实政治价值。［7］自十八大以来，人民政协作为重要组成部分整合到国家治理体系现代化建设中，正是因为它是协商民主的重要渠道和专门机构，能很好兼顾少数人的利益诉求。［8］

总的看来，对人民政协的研究主要围绕组织历史和组织职能展开，对人民政协在国家治理体系中可能发挥的现实作用是相对集中的热点，此类应用性研究较多，而基础理论研究相对缺乏。对人民政协现有职能的理解则是既定的静态视角多，动态的系统性视角少，显示出对政协组织理解仍不够完整。近来也有学者提出政协职能是“因需而变，因时而进”的观点，［9］启发思考人民政协职能扩展的内在机理问题，但是这方面相应成果仍比较缺乏。政协职能生成与扩展的逻辑既是新中国成长史的必要构件，更与当下以及未来完善国家治理架构、提升国家治理能力在逻辑上具有协同嵌套关系，深刻剖析其中的知识与逻辑是需要学界积极回应的研究点之一。

戴维·伊斯顿运用系统论思维，提出“输入-输出-输入”政治系统模型来描述宏观政治系统的基本运行逻辑与系统循环关系，突出了政治系统的开放性和非稳定性特征，对开放系统与环境之间的交互关系进行了高度抽象化的说明；提出“需求-支持-决策”模型来刻画政治系统的内部运行，将子系统之间的回应与协同作为系统产出的逻辑基础。在超越价值判断的层面提出了高度简约的系统分析图谱，开通了一条从系统功能的视角分析政治活动的学术途径，为学者从一般认知层面对政治组织行动的发生与发展进行分析提供了重要的解释视角。从新中国政治建设的宏观过程观察，可以清晰地看到各个时代不同的政治需求对当时政治活动的深刻影响。从建国伊始到社会主义建设时期的各个阶段性目标的明确与推进，组织的存废与组织职能调整也同步变化，相伴始终。在这一历史过程中，人民政协长期持续的职能扩展与政治重要程度的不断增加成为十分引人关注的现象。本文即借用伊斯顿系统分析图谱，对政协职能变化中所包含的内在逻辑开展探索性研究。

三、人民政协职能形成的历史进程与扩展逻辑

政协三大职能的形成经历了跨越数十年的历史过程，体现为一种有序制度化的政治发展历程。在不同的历史时期，影响政治生活的环境要素各不相同，这对政协在什么时候衍生出什么样的职能发挥了决定性的作用。

（一）协商建国的历史背景定义了政协政治协商职能（1949-1956）

政治协商职能的形成是当时环境因素作用于政治系统运作的一种产出。通过对建国之初历史文献的研究，本文梳理了直接促进了政协“政治协商”职能形成的“要求信息”有三种，构成了建国时影响政协组织职能的关键性输入变量。

1.跨党派和平建国的政治共识

作为人民政协建立的历史铺垫，1946年1月10日在重庆召开的政治协商会议，史称“旧政协”，通过了和平建国纲领等五项决议。和平建国纲领所反映的是当时主要政治力量，如中国共产党、中国民主同盟、中国国民党、中国青年党和社会名流等多方代表通过商议共同达成的建国纲要。尽管国民党并未真正接受这一共识，很快发动内战，但其它党派，比如中国共产党、中国民主同盟等，却能够以民族大义为重，做出妥协与让步，围绕建国大业形成共识。正如当时周恩来在重庆政协会议上代表中共致词所说，“必须实行和平建国的方针，使政治民主化、军队国家化及党派平等合法化，而在当前的过渡时期中，首先是要在共同纲领的基础上，实现各党派、无党派代表人士合作的举国一致的政府。”［10］这种跨党派的协商联合，为新中国的建立提供了必要的政治基础，成为促使“旧政协”转化为“新政协”，促使政治协商系统发生革命性转变的重要驱动力。作为对强烈的和平建国愿望的回应，人民政协诞生了且伴生着最初的组织职能：为建国而政治协商。

2.全体人民渴望建国的政治热情

“人民”概念相比较于“党派”概念，“团结”的意义则更为突出。当人民政协的工作对象扩展到更为广泛的社会团体与行业界别的群众，政治协商不仅止于谋求各党派政治精英的政治共识的层面，更在政治基础层面发挥起政治动员的作用。这一组“要求-支持”的关系有了维护新的政治系统合法性的功能，尤其是在全国人民代表大会制度尚未形成的时期，建立一个属于全中国人民的新中国是凝聚中华民族发奋图强的政治基础，是当时全体中国人民的最强烈最迫切的政治愿望。建立新中国的热情背后是全国人民坚定的政治共识：只有走共和国之路才能拯救中国，拯救中华民族。这种众志成城的建国意志与热情对新兴政治系统的形成产生了强大的推动力和支撑力，毛主席在新政治协商会议筹备会上指出“我们召集新的政治协商会议成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。全中国人民是如此热烈地盼望我们召开会议和成立政府。”［11］由于“全中国人民”概念所包含的复杂性与差异性，通过政治协商形成统一的政治意志成为了必然的选择。新中国的正式成立验证协商建国的正确道路，从政治系统分析的角度看是非常有效地把全国人民的政治期望输入政治系统，并通过国家体制的改变这一政治结果加以呈现。

3.共和国国家性质的“要求”及“支持”

虽然共和国在本质上区别于联合政府，但“联合”所体现的包容与共存却是“共和”的必要条件。早在陕甘宁边区时期，在思考未来国家的体制结构时，毛泽东就明确指出“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”［12］。中国共产党是以追求人民民主为己任的马克思主义政党，历来主张反对一党一派的专制独裁。基于此种考虑，毛泽东将《五一口号》初稿第5条修改为：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府。”［13］通过建立联合政府，毛泽东种下了人民共和国的种子。

从逻辑上看，由旧政协到新政协的转变反映的是政治系统质的变化。政治协商职能获得于政治系统质变的关键时期，具有标志系统质变的功能：在功能上模仿并超越旧政协，在组织目标上是服务于新的政治目标，表明了这一职能所具有的崭新的功能预设和政治特性。从建国前后政治生活的情况来看，“多党联盟”、“全体人民”对建立新兴共和国的渴望以及“共和国”体制天然具有的“共和”属性等三种要素强力影响整个政治系统的运行，对政治系统提出了明确的协商建国的“要求”。而人民政协的建立，使得多个党派的建国共识和党派之间的政治关系得以明确，为多党合作的政党制度提供了工作平台，协商建国由此获得了重要的政治支持，这是中国政治最具特色的支持系统之一；全体中国人民的建国热情为政治系统提供了创新机构设置和职能安排的强大动力与合法性基础，新政协的界别设计与协商工作方式有意识地将政治系统与社会系统联系越来越紧密，提高系统的回应性水平；共和国国家的性质则要求政协组织必须以满足各界群众“政治协商”的目的为约束条件，使“要求”在政体的框架以内得到制度化的回应。由此可见，政协“政治协商”职能的获得是新兴政治系统对那个时代“要求”积极回应的结果，“支持”新兴的政治系统有效地回应了环境的压力。

（二）改革开放推动民主监督职能形成（1979-1989）

1978年是中国改革开放的起始之年。一方面文革中的政治乱象让人们心有余悸，整个社会的政治信心与社会秩序都需要修复甚至重建；另一方面改革开放将党和国家的工作重点转移到经济建设上来是前无古人的创举。计划经济模式正努力转换为市场经济模式，相应地，公共生活模式也系统地面临着调整。人民政协“民主监督”职能便形成于这一特定的历史场景中。

1.党在新时期历史任务的“要求

1979年6月15日，邓小平在第五届全国政协二次会议开幕致辞中指出“这次会议的目的，就是要进一步动员、团结全国各族人民和一切爱国力量，促进社会主义现代化建设的发展。”［14］当中共中央决定把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，政治系统的目标也相应地需要做出调整。围绕“现代化建设”而开展的“动员”与“团结”超出了一般政治动员的范围，需要释放政府权力让更多政治主体、社会主体以及市场主体参与进来，需要用程序化制度化的民主来保护多主体之间的新型合作关系，从而配合市场经济建设的需要。如何限制权力，保护言论，集中民智，激发讨论，有效监督？邓小平指出“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”［15］民主监督的责任直接落实到政协组织，任务涉及上至大政方针、政治生活内容，下至各种社会经济问题，层次丰富，任务明确，在这一时期，人民政协成为推动协商、讨论、监督，发扬协商民主监督功能的组织。

2.社会主义民主化建设的“要求”及“支持”

百废待兴的改革初期，政治民主化是重建政治生态的基础性工作。1978年12月13日邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。指出“在当前这个时期，特别需要强调民主。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？四个现代化怎么化法？”［16］显然，政治民主化被设定为实现现代化建设目标的必要条件，是不容置疑的前提性工作，对政协系统所产生的激励与压力十分显著。

作为回应，1982年12月11日全国政协五届五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确指出“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，……对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”民主监督职能得以明确。在拨乱反正的历史节点，为促进政治民主，党中央通过政协《章程》的形式明确提出“民主监督”概念，将缺乏实际效果的党派间的“相互监督”调整为制度性的“民主监督”，将这一职能的政治定位从系统边缘的次级辅助功能转化为核心基础功能，实质性推动了社会主义民主的制度化建设。《章程》的严肃性与权威性传达出党中央支持政协优化自身职能的态度。这一态度是政协在当时能够切实开展“民主监督”最重要的制度支持。

政协监督职能的华丽转身寄托了党在新时期对政协工作的新的期望，是政治系统向子系统传达压力与期望的结果，体现了子系统与主系统之间相互协调相互支持的关系。通过新增的民主监督职能，政协的组织功能获得了进一步丰富，帮助政治系统缓解了与社会系统之间的张力，提升了政治系统对时代环境的适应性水平。

（三）科学民主决策促进参政议政职能的形成（1989-2004）

1.经济体制转变的“要求”及“支持”

由计划经济到市场经济的改革并非是一个经济系统的内部问题，而是以经济问题的面貌出现的体制问题。这一问题深刻地嵌入到政治系统与社会系统当中。随着改革的深入，一些决策习惯会成为改革开放的阻力，这一时期经济领域里出现了诸多体制性摩擦、挫折和困境。以实践理性为导向的中国市场经济建设有很多问题需要思考、探索与尝试，需要吸纳民众的智慧以改善决策，这是这一时期思考政协职能优化的环境要素之一；经过了十多年的改革开放，经济状况的改善，个人财产的增加，追求更好生活意愿的强化，激发起群众参与政治活动的意识与热情，这是思考政协职能优化的另一种环境要素。是否应当提供体制性途径为群众参与决策打开城门？群众有序参与政治活动的渠道应当在哪里？

1993年5月，政协第八届全国委员会常务委员会第二次会议指出“政协要搞好参政议政，理应关心经济，研究经济，……社会主义民主的本质内容就是人民群众当家作主。人民群众通过多种形式和渠道了解情况，参与国家大事，行使管理国家和社会事务的权利，监督执政党和政府的工作人员，发挥建设社会主义的积极性和主动性，这一切都是群众观点在国家政治生活中的生动体现。”［17］对政协职能优化“要求”是从两方面展开的：一是社会主义市场经济体制建设需要群众来参政议政。市场经济建设与参政议政的配合表明改革带来了发展中的新问题，如果不在政治系统中纳入新的要素以积极地回应社会系统的要求，政治系统的基本变量会存在被挤压被边缘的危险。这种因发展而产生的“要求”所产生的压力也是很大的，党中央及时提出政协发展出参政议政的职能，打开群众参与决策的城门，将环境的压力转移为实现政治目标推动改革开放的动力。二是将政协参政议政职能与社会主义国体联系在一起，从社会主义本质、人民权力保障的角度证成了人民参与决策的合法性。这一高度的的理论定位，使得对政协参政议政职能的“要求”既是一种压力型输入又是一种支持型的输入，同时解决了政协参政议政职能获得的必要性与合法性问题。

2.建设民主政治，优化决策的“要求”

政治民主化是经济发展的必然要求，这其间的关系有许多经典言论作了相关的论述。在改革开放不断深入的背景下，我国政治系统所在的环境十分活跃，促使政治系统本身有了自我改进的“要求”。戴维·伊斯顿认为“政治系统是适应性的”“所有社会系统的关键特征是它对于自身在其中起作用的条件作出反应的特殊适应能力”。能够适应环境的要求，在压力下一方面维持系统的基本变量，同时又不断完善系统的功能，是持续性系统的基本特点。

1992年10月，党的十四大报告指出“我们的政治体制改革，目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，绝不是搞西方的多党制和议会制，……人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。”［18］这一系列经典论述权威地解释了政协“参政议政”职能为何在这一特定的时间与空间背景下成为民主政治的策略选择。政协组织在结构上的融合性以及比较内敛的制度理性构成了对上述压力型输入的支持与回应，框定了政治系统对政协职能优化的“要求”以及“约束”。

在中国政治系统各子系统中，伴随着对政协作用的讨论，政协的职能设置一直保持着比较开放的弹性化状态。学界一度接受政协职能是对人大职能的补充的观点，但随着人民政协实践成就与理论研究的丰富，对人民政协组织功能的认识不断被刷新，作为政治子系统的政协的协商功能在日益复杂的政治格局中变得更加成熟和独立。国家建设需要吸纳民智，所以需要解决“参政”的问题；社会治理需要得民心，需要解决“议政”的问题。三大职能之间互相嵌套，形成整体的“支持”结构。

四、结论

习近平总书记在十九大上强调：“时代是思想之母，实践是理论之源。”［19］人民政协既有的职能演进与优化是在中国政治系统的大背景下完成的，表现为一个历史的过程，是不同时代社会需求和协商民主实践的集中体现。三大职能都具有且反应了政协子系统的特征，体现出其特有的历史回应性与时代建设性，凝聚了中国人民的政治智慧。审视不同时期社会背景下政治系统与社会系统的互动逻辑，无一不凸显着政协的职能优化趋向。

其一，政协职能由最初单一职能向三项职能的延伸扩展，缘于政治系统与社会系统的互动。不断反映时代需求的“支持”和“要求”进入政治系统，催生了新的回应新需求的政治子系统，从而影响政协职能的形成。系统要素的进步，也体现了政协对政治系统的优化趋向。

其二，政治系统与社会系统的互动激发了跨系统的政治“要求”与政治“支持”的互动，这种互动促使政治系统给予回应，输出期望中的结果。这种力量帮助政协职能实现优化。日新月异的社会变化、衍生出越来越复杂的管理要求，不断给予政治系统以挤压，成为政协职能不断优化的推进动力。

其三，嵌套在政治系统中的政协系统是适应性的，各个时代不尽相同的“要求”与“支持”流入系统中，它们的类型创新了政协职能的类型，从单一到多元。政协系统所具有的特别的回应性，也在政治系统中发挥出其特有的功效，在形成思想、高度回应社会需求方面，政协的职能早已不仅仅局限于单一组织的功能属性，以人民政协为主要平台的社会主义协商民主已经成为一个社会广泛需要、认可的价值选择。党的十八大以来，党和国家相继出台了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等指导性文件，凸显了人民政协协商民主在国家发展、政治稳定、社会团结中所被赋予的不可替代的战略地位。

政协组织的开放性结构作为其特有的组织特性，在政治系统中表现为高度的环境适应性和自我优化能力，能够帮助政治系统克服环境压力，适应环境变化，在中国政治系统的持续发展中具有特别的意义。习近平总书记在关于人民政协工作的重要讲话中强调，新时代人民政协的新方位新使命，就是“推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用”。快速变化的技术变革、复杂交错的国际关系、更高品质的决策要求，都不断衍生出新的需求，都愈加期待政协通过发挥广泛协商、汇聚共识，服务于推进国家治理与治理能力现代化建设，在社会建设的各个层面发挥其独特魅力。