留置对象权利保护的现状分析与制度完善

郭世杰

(国际关系学院法律系，北京 海淀 100091)

留置权是为构建集中统一、权威高效的反腐败体制而赋予各级监察委员会的一种全新的调查手段，就《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)和《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的相关规定而言，留置在现行法律体系中的性质定位并非刑事强制措施。但是，留置在专门设立的羁押场所执行，能够剥夺其适用对象的人身自由并且可以羁押长达6个月，而且能够相应地折抵刑期，在实质上与拘留、逮捕等最为严厉的刑事强制措施相差无几。因而，留置对象的权利保障问题，值得监察法学、刑事诉讼法学以及宪法学领域的学者们认真观察和深入研究。例如，在留置程序中彻底排除律师参与，实际上与刑事诉讼实践的发展趋势并不契合，中共中央纪律检查委员会的相应说明和留置权随后的运行实践，并没有完全消弥人们在这一问题上的认识分歧。[1]留置对象的权利保护存在的问题，是辩护权介入留置程序的实践基础，基于此，对留置对象权利保护现状的梳理和存在问题的厘清，是针对性地从制度层面完善其权利保护的切实路径。

一、留置对象的权利保护现状

有关留置对象权利保护的具体规定，集中于《监察法》第4章“监察权限”、第5章“监察程序”、第7章“对监察机关和监察人员的监督”和第8章“法律责任”，主要包括以下内容：

(一)要求规范留置

留置对象在被留置时有权要求监察机关严格遵循规范的留置程序，以充分发挥制度的稳定性、持续性和可预期性等功能，最大程度地维护其自身权益。具体而言，《监察法》第39条规定，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续，并随后召开专题会议、确定调查方案和决定需要采取的调查措施；第40条规定，监察机关调查职务违法、犯罪案件时，应同时收集被调查人无违法犯罪以及情节较轻的证据，并且严禁以威胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或变相体罚留置对象；第41条进一步具体规定，留置措施的执行应当由2名以上调查人员进行，并出示证件、出具书面通知和形成笔录、报告等书面材料且签名、盖章，对留置对象进行讯问以及执行搜查、查封、扣押等重要取证工作时应全过程录音录像以留存备查。例如，有的地方在留置实践中严格执行“全程留痕”：自留置的第1分钟开始直至解除的最后1分钟，留置对象均处于监控之下，所有事情包括对其的谈话，均会保留录音录像。(1)这是监察制度改革试点时，浙江省纪委书记、监察委主任刘建超同志在接受采访时的说明。参见程姝雯.留置第1分钟开始24小时监控留痕[N].南方都市报,2018-03-15(A10).实际上，《监察法》对留置操作的规定，在严格程度方面已经远远超过《刑事诉讼法》第123条第1款的规定。因为刑事诉讼中侦查人员对犯罪嫌疑人的讯问过程，只有在可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件时才强制录音或者录像，其他案件则由侦查人员自由选择；并且，无论是强制还是自由选择，侦查人员均可以在录音和录像之间选择一种。此外，《监察法》第42条继续予以明确，调查人员应当严格执行调查方案，不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项，并且应当集体研究和请示报告调查过程中的重要事项；第43条第1款还规定，必须由监察机关领导人员集体研究决定留置措施的采取，其中，设区的市级以下监察机关还应当报上一级监察机关批准，省级监察机关则应当报国家监察委员会备案。

(二)获得相关信息

留置对象在被留置时有权获得相关信息，或者监察机关有义务将相关信息告知留置对象所在单位和家属，这是留置对象及其所在单位和家属的知情权以及因而采取有力措施维护留置对象权利的重要保障。《监察法》第39条第3款作出原则性规定，应当向被调查人宣布立案调查决定并通报相关组织，涉嫌严重职务违法或职务犯罪的情形还应当通知被调查人家属并向社会公开发布。第44条第1款和第2款明确要求，一般情形下，应在留置措施采取后24小时内通知留置对象的所在单位和家属，存在可能毁灭、伪造证据或者干扰证人作证、串供等有碍调查的情形除外，但在上述情形消失后仍应立即通知；留置对象在被讯问时，有权阅看讯问笔录并签名。此外，第45条第2款还规定，经调查确无证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，监察机关应当撤销案件并通知被调查人所在单位。

(三)拒绝超期留置

留置对象有权拒绝监察机关超出监察法律规定的羁押期限的留置措施，这是其直接对抗监察机关以维护自身权益的重要权利。根据《监察法》第43条第2款，一般情形下留置时间不得超过3个月，特殊情况下可以延长1次，共计不得超过6个月；省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。在监察法律规范层面，拒绝超期留置的实现主要有以下3种途径：首先，监察机关的自我纠正。监察机关在发现采取留置措施不当时应当及时予以解除，这是其法定义务，否则可能涉嫌非法拘禁等职务违法、犯罪。其次，留置期间的折抵刑期。《监察法》第44条第3款规定，留置对象被依法判处管制、拘役和有期徒刑后，其先前执行的留置1日可以折抵管制2日或者折抵拘役、有期徒刑1日，即留置期限将被排除在既判刑期之外。最后，留置对象及其近亲属的申诉与复核。根据《监察法》第60条，被调查人及其近亲属可以对监察机关及其工作人员在留置法定期限届满仍不予以解除的行为，向该监察机关申诉，对处理决定不服的还可以向上一级监察机关申请复查。

(四)接受人文关怀

人文关怀是指留置对象在被留置过程中，有权要求监察机关对其的羁押体现人文关怀，以维持其作为人的固有尊严和基本权利。《监察法》第44条第2款规定，监察机关应当保障留置对象的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问留置对象时应当合理安排讯问时间和时长。一般而言，合理安排讯问时间和时长，是指在讯问留置对象时尽量选择正常的办公时间段，并且避免持续时间过长，而避免选择夜间或者休息时间讯问，避免超过合理时长演变为疲劳审讯。这鲜明地体现了尽管国家监察制度改革追求集中统一、权威高效地反腐，但仍然关注到了留置对象从饮食、休息、安全到医疗服务等多方面的人文关怀，有效地平衡了维护留置对象的人格尊严、强化留置对象的人权保障与实现监察职能之间的价值取舍和位次先后关系。因此，对留置对象要更注重加强思想政治工作，通过开启心灵，教育、感化、挽救调查对象，促其真诚悔过。[2]

(五)请求澄清和赔偿

澄清，是指留置对象在经过调查核实后确无职务违法或者犯罪嫌疑时，监察机关应当在一定范围内为其澄清事实、恢复名声，以使其尽快回归正常的工作、生活。对此，《监察法》第45条第2款规定，监察机关在调查后认为没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为时，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。

请求赔偿是指留置对象在被错误留置并且其合法权益因而遭受损害时，有权要求监察机关进行赔偿。留置对象请求赔偿的权利包括两个层面：首先，请求追究责任。根据《监察法》第61条和第66条，调查工作结束后发现立案依据不充分、失实，案件处置出现重大失误，或者监察人员严重违法的，应当对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任；监察机关及其工作人员违反监察法律规定并构成犯罪的，依法追究其刑事责任。其次，请求予以赔偿。《监察法》第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，因而侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，应当依法给予国家赔偿。

(六)申请复审复核

复审复核是指留置对象在不服监察机关的相关处理决定时，有权向该机关或者上一级监察机关申请复审或者复核，以维护自身权益的行为。《监察法》第49条规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服时可以向该机关申请复审，对复审决定仍不服时还可以向上一级监察机关申请复核；但是，复审、复核期间不停止原处理决定的执行，复核机关审查后认定处理决定有错误的，应当由原处理机关及时予以纠正。

(七)要求回避

回避是指在出现特定情形时，留置对象有权要求监察机关工作人员退出留置程序，以避免“自己充当自己案件的法官”等违反正当法律程序的情形。根据《监察法》第58条，如果办理监察事项的监察人员是监察对象或检举人的近亲属，担任过本案的证人，本人或其近亲属与办理的监察事项有利害关系，或者存在可能影响监察事项公正处理的其他情形，除应当自行回避外，监察对象、检举人和其他有关人员有权利要求其予以回避。

二、留置对象权利保护存在的问题

监察制度改革作为国家重大战略决策部署，同时涉及党内法规制度和国家法律制度，直接影响党的纪律检查、行政监察和刑事司法等方面的具体工作。而从2016年11月7日中共中央办公厅酝酿出台《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，到2018年3月20日第十三届全国人大第一次会议闭幕会表决通过《监察法》，一部关系治国理政全局的基本法律从开始试点到正式通过仅仅用了16个月，时间仓促；内容涵盖广泛但篇幅却仅为69条，事实上无法对所涉事项作出具体详实的规定。其中，对留置权的规定远未臻完善，严重制约了留置对象的权利保护，主要体现为：

(一)留置适用的标准不一

在留置措施的决定和适用方面，《监察法》并没有明确规定具体、统一的标准，而大量使用了需要由监察机关自由裁量的词语，这必然会导致留置措施在各地监察委员会的实践过程中暴露出适用标准不一、具体做法各异的尴尬局面。

例如，《监察法》第22条第1款和第2款规定，监察机关已经掌握被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪的部分事实、证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且具有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或伪造、隐匿、毁灭证据，以及可能有其他妨碍调查行为等情形之一的，可以经监察机关依法审批后将其留置在特定场所；这一规定同样适用于涉嫌行贿犯罪或共同职务犯罪的涉案人员。但对于怎样界定“部分”事实和证据，如何解释“重要”问题，何谓案情“重大、复杂”，以及哪些情形属于“其他”妨碍调查行为，并未有详实、明确的细化规定或操作规则，很容易导致监察工作的地方实践呈现标准不清、适用不一等乱象。实际上，考察监察制度改革试点期间的各地做法，我们发现，北京市纪委、市监委制定有《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《调查措施使用规范》等相关规章制度，山西省纪委、省监委制定有《山西省纪委监委机关执纪监督监察工作制度》《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》《司法行政机关支持配合监察委员会查办案件工作办法(试行)》等相关规章制度，浙江省则制定有《浙江省监察留置措施操作指南》等相关规章制度，执行标准和具体做法并不统一。因而，在《监察法》实施后全国各地陆续出现留置适用“第一案”并先后制定更为具体的地方适用规则的情形下，留置适用标准不一、相同案情是否适用留置决定并不相同的状况并未得到有效改观。

再如，根据《监察法》第43条第1款，留置措施的采取应当由监察机关的领导人员集体研究决定，这同样会带来大量的适用难题：首先，如何界定监察机关的“领导人员”的范围，完全按照行政级别确定是否合理以及在实践中应当具体划定到科级、处级干部还是厅局级、省部级或国家级干部？其次，“集体研究决定”的具体工作机制并不清楚，是绝对按照少数服从多数的规则，还是实行民主基础上的集中，抑或是以行政级别的高低即“一把手负责制”作为最终决定的依据？最后，在集体研究决定的情形下，如果事后证明留置决定的采取是错误的，那么责任的追究如何落实，追究全部抑或部分领导人员的责任以及追究何种程度的责任？

此外，《监察法》第44条第2款后段还规定，讯问留置对象应当合理安排讯问的时间、时长并且讯问笔录应当在被讯问人阅看后签名。但是，如何界定讯问的时间、时长安排是否“合理”，以及被讯问人在阅看讯问笔录后拒绝签名的情形如何处理等问题，尚缺乏如同刑事诉讼法律及其司法解释那样的详细执行标准。

(二)留置延长的操作规范欠缺

根据《监察法》第43条第2款，留置的时间不得超过3个月，在特殊情况下可以延长1次并且延长的时间不得超过3个月。但如何界定“特殊情况”，它是仅指案件的事实、证据未调查清楚，还是指《监察法》第22条第1款所规定的涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或伪造、隐匿、毁灭证据，以及其他可能妨碍调查行为等情形？这在法律中并没有明确的规定，实践中也缺乏一个可具操作性的规则或指导意见，使得是否延长留置期限以及最高可以延长3个月的期限内的具体延长期间实质上完全由监察机关自由裁量决定，直接攸关留置对象的权利保护程度和保护水平。

(三)留置场所的规范空白

在监察制度改革试点期间，各地多将留置场所设置于公安机关管理的看守所、党的纪律检查机关管理的“两规”场所、行政监察机关管理的“两指”场所和检察机关职务犯罪的办案场所等。例如，浙江省制定出台《监察留置场所暂行规定》等相关规定，宁波、衢州等地区在当地看守所中设置了监察留置的专门区域；山西省运城市则将纪委的办案基地作为留置场所；内蒙古自治区呼和浩特市将留置场所设置于市检察院的职务犯罪办案场所。

《监察法》第22条第3款规定，对留置场所的设置、管理和监督，应当依照国家有关规定执行。该款一方面属于限制性规定，即必须依照“国家的有关规定”来设置、管理和监督留置场所；另一方面也属于授权性规定，即授权相关部门对留置场所的设置、管理和监督工作继续出台国家层面的具体规定，以进一步细化《监察法》的原则性规定。2019年，中国共产党中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发的《监察机关监督执法工作规定》中并没有为留置场所的设置、管理和监督制定统一的标准。留置场所设置的国家规定欠缺，直接影响其后续的管理以及监督问题，进而影响留置对象的饮食、休息、安全、医疗服务和讯问时间、时长的合理安排等人文关怀。

在《监察法》的实施过程中，部分地区也在探索由公安机关主导负责的留置场所设置、管理和监督工作。例如，上海市公安局虹口分局报上海市虹口区发展和改革委员会的《关于申报设置虹口区监察留置场所建设项目实施方案的批复的请示》于2018年5月4日被批复，位于粤秀路355-1号的虹口区监察留置场所建设项目实施方案原则上得到了同意，所需资金由区级建设财力列支。[3]贵州省黔西南州纪委、州监委则一方面使用其在兴义市公安局北门看守所设置的留置场所，共计4间留置室、1间讯问室和1间监控室等；另一方面，执行《贵州省监察机关留置场所设置及管理工作方案》的要求，将州纪律审查服务中心改造为州级留置场所，共计10间留置房、1间讯问室、4间教育谈话室、1间总监控室和7间办案监控室，并且分级组建了11支170人的留置看护勤务专业队伍。[4]此外，也有学者认为，在《监察法》以留置取代“两规”措施后，留置场所并没有随之发生根本的改变，除了少部分地区的监察机关将被调查人留置在看守所以外，大部分地区的监察机关仍然沿用之前的“两规”做法，将被调查人羁押在“两规场所”。[5]

(四)留置监督的力度不足

基于各级监察委员会在性质上属于政治机关的定位，留置措施几近在一个完全封闭的空间里运行，监督力度明显不足。

就留置的程序进度而言，从留置措施的决定、审批，到对留置的复审、复核，均由监察机关负责，实质上是一种自我监督，严重缺乏第三方外部监督所具有的制度刚性，也违背了“自己不得担任自己案件的法官”的自然法和程序正义理念。例如，《监察法》第22条第1款和第43条第1款规定，留置措施的采取由监察机关领导人员集体研究决定和依法审批，采取留置措施时，设区的市级以下监察机关应当报上一级监察机关批准，省级监察机关则应当报国家监察委员会备案。根据《监察法》第49条和第60条，留置对象不服监察机关作出的涉及本人的处理决定时可以向该监察机关申请复审，对复审决定仍不服时可以向上一级监察机关申请复核；留置对象及其近亲属有权对监察机关及其工作人员在留置法定期限届满仍不解除的行为向该监察机关申诉，对处理决定仍不服时可以向上一级监察机关申请复查。

就留置的运行环境而言，留置程序是一个基本封闭的过程，由监察机关全面负责程序的进度，是唯一的控制和主导力量，从而排除了宪法界定为法律监督机关的检察机关的外部监督，导致整个留置制度的外部监督力量严重匮乏。检察机关对监察机关留置措施适用的监督，根据《监察法》第11条第3项，只有在监察机关将涉嫌职务犯罪案件的调查结果移送检察机关依法审查、提起公诉之后，才能发挥作用，属于典型的事后监督而非事前监督和过程监督。这种事后监督，突出表现在检察机关对案件需要补充核实时的退回监察机关补充调查或者必要时的自行补充侦查以及对符合刑事诉讼法不起诉情形案件的不起诉决定。一个有争议的问题是，根据《刑事诉讼法》第19条第2款，检察院可以立案侦查诉讼活动监督时发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，但监察人员是否属于司法工作人员仍有争议，检察院通过立案侦查所发挥的法律监督能否适用于监察机关也不无疑问。

(五)留置制约的机制匮乏

在监察制度改革试点期间，不乏有官员和学者认为，监察机关属于政治机关而非司法机关，其调查活动不具有刑事侦查性质，因而不受刑事诉讼法律的制约，律师也不能依据《刑事诉讼法》的相关规定介入留置程序之中并为留置对象提供法律帮助。例如，在山西省试点时的第一起监察委员会留置案件中，律师无法介入留置程序，并且在案件移送起诉至检察机关后，律师的介入仍然需要经过监察委员会批准。同时，新出台的《监察法》对律师能否介入留置程序并没有作出任何规定，新修正的《刑事诉讼法》则删去了律师在特别重大的贿赂犯罪侦查过程中经过检察机关批准可以会见当事人的规定，并且基于贪污贿赂犯罪的刑事侦查权转隶至监察机关的事实，检察机关也因而彻底失去了在此类案件中批准律师会见的权力。

整体而言，《监察法》设计的对留置的制约机制，主要是指监察机关的自我纠正，这一方面包括第43条第2款后段规定的监察机关在发现采取留置措施不当时应当及时解除；另一方面包括第49条规定的留置对象的申请复审、复核和第60条规定的留置对象及其近亲属的申诉、申请复查，而对复审、复核和申诉、申请复查的最终决定权又归属于监察机关。问题在于，仅仅依靠监察机关的自我纠正和留置对象及其近亲属的相应制约，显然无法构成对留置程序健全、完善的制约机制。律师作为专业法律人士，能够为留置对象提供专门的、有针对性的法律帮助，从而大大增加留置对象及其近亲属对监察机关的制约力量。不难想象，在可以长达6个月的留置期间里，如果彻底排除律师的适度介入，在出现非法采集证据等侵害留置对象合法权益的场合，人身自由被剥夺的留置对象和基本被隔绝无法获得相关信息的留置对象的近亲属，实际上根本无法有效制约监察机关及其工作人员。[6]

三、留置对象权利保护的制度完善

囿于69条的篇幅，《监察法》显然不可能对留置制度作出面面俱到的规定，但留置适用的标准不一、留置延长的操作规范欠缺、留置场所的规范空白、留置监督的力度不足、留置制约的机制匮乏等与留置对象权利保护息息相关的问题，亟待从制度层面予以解决，以避免监察机关可能的权力滥用和留置对象可能的权利损害。

(一)统一留置的适用标准

留置适用标准的统一，并非要求所有事项均事无巨细地采用法律的形式予以详尽规定，而是可以对留置的适用情形、留置决定的作出和留置期间的讯问时间、时长等直接关系留置对象权利保障和监察法治水平的事项通过《监察法》修正案、全国人大及其常委会的立法解释等形式予以解决，其他诸如拒绝在讯问笔录上签名等细枝末节的问题则可以采取司法解释、发布公报或者指导性案例等形式予以解决。

首先，留置适用标准的统一需要在立法层面予以解决。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》，限制公民人身自由的措施应当遵循法律保留原则，并且必须由权力机关制定的法律予以规定。例如，拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等刑事强制措施均规定于作为基本法律的《刑事诉讼法》之中。

其次，基于留置涉及严重限制和剥夺留置对象人身自由的基本权利，留置措施的适用应当符合比例原则，即仅适用于那些行为极其严重的情形，并且对这些情形的规定要采取穷尽列举的方式尽可能地予以具体、明确规定，原则上排除“其他妨碍调查行为”等类似的兜底性条款设置。例如，《刑事诉讼法》第81条第1款到第3款极其详细地明确规定了“应当逮捕”的条件以及需要考虑的因素，第4款则简明扼要地规定了“可以逮捕”的条件；第82条也采取明确、穷尽列举的形式规定了公安机关可以对现行犯或者重大嫌疑分子先行拘留的7项具体情形，第67条和第74条同样详尽地列举了可以对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审或者监视居住的具体情形和执行机关。比例原则实质上要求留置措施的适用要具有正当性、必要性和谦抑性，即应当是监察机关为完成其保护法益和维护秩序的任务而采取的最后手段，[7]在能够通过其他替代措施而实现上述目的时就不应当优先采取留置措施。

再次，对于留置措施的采取，应当区别一般情形和案情重大复杂情形，分别由监察委员会主任和监察机关领导人员集体研究决定，以保证留置适用错误时责任追究的可能性和有效性。例如，《刑事诉讼法》第89条规定，对犯罪嫌疑人的审查批准逮捕由检察长决定，重大案件则应当提交检察委员会讨论决定。现行留置措施的采取一律由监察机关领导人员集体研究决定的规定，在责任追究的实践中往往出现“集体负责等于集体不负责”的现象。

最后，细化规定留置对象的讯问时间、时长等事宜。例如，《刑事诉讼法》第86条和第94条规定，公安机关、人民检察院、人民法院对各自负责的拘留对象和逮捕对象，均应在拘留、逮捕后的24小时以内进行讯问。对于留置对象阅看讯问笔录后拒绝签名的问题，则可以借鉴《刑事诉讼法》关于讯问笔录、庭审笔录及其司法解释的相关规定，在为其提供宣读、补充、改正、自行书写等辅助方式后仍然拒绝签名的，应当记录在案。

(二)细化留置的延长条件

留置是监察机关调查手段中最为严厉的措施，在一般情形下可以合法羁押留置对象3个月，在特殊情形下还可以再延长3个月。整体而言，《监察法》对留置适用一般情形的规定，与刑事诉讼法律对拘留、逮捕措施的规定相比，无可厚非；但在特殊情形下对留置延长条件的规定则语焉不详，有待进一步细化完善。在这方面，《刑事诉讼法》对逮捕后侦查羁押期限的延长规定得十分细致，堪当《监察法》留置措施延长条件的借鉴范本。其中，《刑事诉讼法》第156条、第158条和第159条确立了一般情形下的逮捕后侦查羁押期限及其延长条件，规定一般期限不得超过2个月，在出现法定特殊情形时按照1个月或2个月的更为精细的幅度予以延长；第157条和第160条确立了特殊情形下的逮捕后侦查羁押期限的延长条件，并明确规定了最高人民检察院报请全国人大常委会的批准延期审理程序。

(三)完善留置的场所规范

对留置场所应当从规范和制度层面予以完善，尽快制定出台有关留置场所的设置、管理和监督工作的国家规定，以大体形成留置场所的统一规范和标准要求。其中，在确定留置场所的设置时，优先选择在已有的看守所中划出专门区域的做法，以便最大程度地节约社会和司法资源；在地方经济水平和财政能力足以支撑的情形下，也可以选择建设新的专门留置场所；但是，要尽量避免以之前的“两规”“两指”场所充当留置场所的权宜做法。对于留置场所的管理，最优选择是交由相对独立的第三方机构，如长期管理看守所的公安机关，而避免由监察机关主导和全权负责留置场所的管理，以最大可能地保障留置对象的合法权益。而留置场所的监督，则应当注意内部监督和外部监督的有机结合，由公安机关看守所的内部自我监督、作为法律监督机关的检察机关的外部监督、监察机关的职务违法和职务犯罪监督以及其他监督如人大监督、群众监督等共同组成。

此外，对留置场所的设置、管理和监督，也应当特别注意总结地方监察机关的有益探索和实践经验。例如，内蒙古自治区在《监察法》出台之前就制定有专门的《关于推进全区留置场所建设的初步意见》和《关于推进全区留置场所管理的初步意见》，以及与此相关的《监督执纪监察工作办法(试行)》《审查(调查)措施使用规范》等规章制度，主要采取了统一规划建设新的留置场所的做法，12个盟市统一规划建设37个留置场所；加强看护队伍建设，全区统一着手组建1000人的看护队伍，实行全区统筹、盟市调度、综合使用。[8]事实上，在《监察法》出台之后，全国各地的监察机关都在以各种形式推进留置场所的建设工作，如上海市普陀区、湖北省武汉市等，这些关于留置场所的鲜活实践经验，值得我们从中汲取成功的经验和存在的不足。

(四)增强留置的监督力度

对留置措施监督力度的增强，归根结底需要设计一个居于中立地位的第三方专门监督机关。例如，在刑事诉讼法律制度中，被宪法界定为法律监督机关的检察机关，有权对作为侦查机关的公安机关应当立案而不立案或不应当立案而立案的活动和申请批准逮捕、调查取证等侦查活动实施监督并纠正其中存在的违法情况，基本实现了对侦查机关的外部、同步、全方位监督。但是，在各级监察委员会依据《监察法》普遍建立之后，我国的权力架构已经从“人大领导的一府两院”演变为“人大领导的一府一委两院”，监察机关不仅在地位上与检察机关比肩而立，而且还往往被界定为一种特殊的政治机关。因此，由检察机关提前介入监察机关的调查尤其是留置程序以增强监督力度，在目前的权力架构中并不现实，但却是一个值得努力的方向。同理，借鉴《刑事诉讼法》第80条所确立的作为执行机关的公安机关与作为批准或决定机关的检察机关、审判机关之间的分离和制约关系，将监察机关作为留置措施的执行机关，而检察机关、审判机关作为留置的批准或决定机关，以期加强对监察机关留置措施的监督，同样并不现实。

在现行体制安排的权力框架之中，增强留置措施监督力度的一个具有操作性和可行性的路径就是，仿照此前检察机关专门设置的侦查监督部门来审查自侦案件的批准逮捕程序，而在监察机关内部按照调查和对调查的监督两个维度进行职能分工，划分出相对独立的调查部门和调查监督部门。但是，这种制度设计仍然属于监察机关的内部监督机制，基本无法避免“既当裁判员又当运动员”的批评。

(五)健全留置的制约机制

留置措施的制约机制的健全与完善，除了需要考虑监察机关和留置对象及其近亲属的相应制约之外，还应当特别关注能够为留置对象提供专业法律帮助的律师的适度介入。例如，在刑事诉讼法律制度的完善过程中，律师越来越早地、更加广泛地参与到刑事侦查程序之中，为犯罪嫌疑人、被告人提供多方面的法律帮助，其介入的时间从审判机关开庭前7日提前到检察机关审查起诉之日再到被侦查机关第一次讯问或采取强制措施之日；其提供的法律帮助除无罪、罪轻的辩护之外，还包括就检察机关的审查批准逮捕、侦查机关的侦查终结和移送情况等发表意见以及就强制措施法定期限届满却不释放、解除或变更的情形代为申诉或控告。但是，考虑到监察机关办理案件的特殊性质和留置对象的公职人员身份，基于目前《监察法》和《刑事诉讼法》的规定，将律师以辩护人的角色介入监察机关的留置程序显然难度过大，但律师能否以法律帮助者的身份介入留置程序中，却是在未来的学术研究和法律修正过程中值得深思的问题。

四、结语

留置虽非刑事强制措施，但实质上却可以长时间严格限制或者彻底剥夺适用对象的人身自由，《监察法》也确认留置期间能够相应地折抵刑期，因此，如何在现行制度和法律框架之内合理、充分地保障留置对象的权利，就成为理论界和实务界亟待解决的问题。对该问题的解决，以留置对象权利的保护现状为基础，以其中存在的问题为出发点，以留置制度的完善为目标，应当从留置的适用标准、延长条件、羁押场所、监督力度和制约机制等方面具体着手。

值得注意的是，我国已签署但尚未批准加入的《联合国公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款和第4款规定，任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见法官或其他经法律授权行使司法权的官员；任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。考虑到我国当下正在推行的以审判为中心的诉讼制度尤其是刑事诉讼制度的改革，法院、法庭和审判权才是终极权威的监督力量，因此，理想模式下对留置措施的监督设计，应当以监察机关作为留置的执行机关，而以审判机关作为留置的决定机关。这种制度设计，也在精神理念上与英美法系国家践行的令状制度相互契合，但却与中国的司法制度安排并不兼容，设想在短期内引入中立的司法机关来增强对留置的监督，制度设计也不够成熟。完善对留置措施的监督设计还需进一步深入研究。