国家审计推动腐败治理的保障机制构建研究

党的十八大以来，腐败治理受到党和国家的高度重视。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，自成立以来就担负着规范财政经济秩序、促进政府效能与廉洁的职能，是腐败治理的重要支柱。国家审计发挥腐败治理的作用需要相应的配套机制保障。系统研究国家审计对腐败治理的制度保障，对于健全惩治和预防腐败体系、推动完善国家治理具有极为重要的现实意义。因此，本文拟从国家审计主体行为和客体环境两方面构建国家审计推动腐败治理的七大保障机制，以期为保障国家审计腐败治理效能提供可供参考的路径。

一、与审计主体行为相关的保障机制

（一）组织地位保障

我国国家审计属于行政型审计体制，即审计机关隶属政府部门，在政府行政首长的直接领导下开展审计工作，上级审计部门对下级审计部门主要是业务方面的指导。由于人事任免和经费批准受制于本级政府，行政型审计体制存在独立性不强、权威性不足的弊端，从而阻碍其反腐职能的发挥。随着中国进入特色社会主义新时代，国家审计被赋予新使命和新要求。2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，我国成立中央审计委员会以加强党对审计工作的领导，并努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，以更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。改革后的审计管理体制设计更加科学合理：一方面，中央审计委员会加强了党对审计工作的领导，权威性高；另一方面，中央审计委员会的组建大大提高了审计部门的独立性，这也是在宪法框架内对当前行政型国家审计体制的最佳改良。为确保各级审计委员会领导下的国家审计更好地发挥腐败治理效能，本文建议在中央和地方审计委员会工作规则的基础上，通过《中华人民共和国审计法》等法律法规进一步明晰各级审计委员会的主要职责。此外，本级审计委员会、本级政府和上级审计部门同时领导地方审计部门的审计工作，需要构建三者权力与责任协调统一的运行机制，通过相关法律法规或条例明确三者在领导地方审计部门方面各自的职责和权限。

（二）人财物管理保障

在行政型审计体制下，我国审计部门人财物主要归本级政府管理，该制度安排严重削弱了国家审计的独立性。一方面，地方审计部门作为政府部门的监督者，在自身人事任免权、财权、事权安排上受地方政府的影响，这削弱了审计部门对政府部门的监督力度。另一方面，我国各地区差异明显，经济水平参差不齐，部分地区的基层审计部门仍然面临着经费保障不充足、不合理的实际问题，这在一定程度上影响了国家审计的投入。党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，并在浙江、江苏、山东等7省市开展试点工作，目的之一就是保障审计部门履行职责所必需的经费和权限。2017年6月，审计署督查组赴试点省市调研改革情况发现，人财物统一管理的改革加强了试点省市上级审计部门对下级审计部门的领导，一定程度上提升了审计独立性，但还存在以下问题：（1）资金保障存在问题，省级审计部门强调了对省级以下地方审计部门一把手的管理，但经费和资产主要委托省级以下地方财政部门代为管理；（2）改革与服务地方经济发展以及省以下地方审计部门自主管理之间存在矛盾；（3）省级以下地方审计部门审计干部队伍培养力度不够，审计力量不足。

2018年5月，习总书记在中央审计委员会第一次会议中强调“强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加快形成审计工作全国一盘棋”。结合中央审计委员会的精神以及改革试点地区的经验，本文建议对省级以下地方审计部门的项目经费可通过《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》等法律明确规定，由省级以下地方审计机关根据本地区的审计计划编制预算草案，逐级报送上级审计部门，由各省审计厅对本省审计部门经费进行汇总形成年度省级审计预算草案，在省级财政预算中单列，由省级人大批准后，省财政厅直接拨付地方各级审计部门。

其次，改进地方审计部门领导干部的任免制度。省级审计部门正职领导的任免需要征得审计署党组的同意，其副职领导的任免须事先征求审计署党组的意见；地市级审计部门正职领导的任免由省级党委负责，地市级审计部门其他领导和县级审计部门正职领导由地市级党委负责，但地市级审计部门领导和县级审计部门正职领导的任免，须事先征得省级审计部门同意；县级审计部门副职领导的任免须事先征求省级或地市级审计部门党组的意见。

最后，在“事”的管理上协调好上级审计部门领导与地方经济发展以及自主管理需求三者之间的关系。对于审计项目计划管理，地方审计部门首先应向地方审计委员会与政府汇报，征求地方审计委员会和政府的意见后，向上级审计部门汇报。省级审计部门在考虑地方审计部门的意见后，统筹安排全省统一组织的审计项目计划。地方审计部门接到省级审计部门安排的审计项目计划后，连同地方党委政府安排的审计项目和经济责任审计项目一并提交给地方党委政府审定后，下达本年度的审计计划。对于审计项目实施，属于全省统一安排的审计项目，由省级审计部门统一调配审计资源，并按其统一确定的项目实施要求、处理处罚办法来进行。在确保完成省级统一组织审计项目任务的基础上，地方审计部门按照地方党委政府的要求，实施完成地方审计项目。

（三）同业复核保障

审计领域的同业复核最早实践于美国注册会计师审计领域。20世纪70年代，美国审计界受“诉讼浪潮”的冲击，引入同业复核制度，以改进审计质量控制体系。20世纪80年代中后期，随着同业复核制度的推行，美国会计师事务所的审计失败率显著下降。美国证券交易委员会前首席会计师Clarence Sampson指出：“同业复核制度虽不能避免所有审计失误，但确有助于执行合格的审计”。鉴于同业复核制度在注册会计师领域的良好实践，20世纪90年代，美国审计总署（GAO）将这一制度引入国家审计领域。按照美国政府审计准则（GAS）规定，审计机关每三年至少要接受一次由独立的外部单位执行的同业复核检查活动。同业复核的目标在于合理评价被复核单位在一定时期内，审计质量控制体系设计是否合理、运行是否有效，审计工作是否符合相关规定和专业要求，并独立发表评价意见。审计部门应向相关的监督机构提供同业复核报告，并公开发布同业复核结果和意见书。同业复核已成为美国审计署质量控制体系中的重要组成部分，它不仅增强了审计工作透明度与开放度，而且能够发现国家审计工作中的问题，通过完善审计质量控制体系来提高审计效率和质量。

将同业复核制度引入我国国家审计部门腐败审计质量控制中，对现行国家审计质量控制体系的完善具有重要意义。借鉴美国同业复核模式，并结合我国实际情况，笔者建议：（1）组织形式上，依据审计部门的结构与层级，应建立网络状同业复核模式，即针对审计项目特点建立内部复核与外部复核相结合的模式，内部同业复核指审计部门之间的同业复核，属于审计部门内部自查，外部同业复核由会计师事务所等社会审计组织实施；（2）复核内容上，内部同业复核主要审查审计部门的审计工作底稿、审计记录、审计报告和相关质量控制程序，外部同业复核侧重关注审计部门的质量控制体系是否设计合理、运行有效；（3）结果报告上，同业复核报告至少应包含被复核单位的介绍、同业复核的依据内容、前一次同业复核的追踪以及本次的经验与建议等内容，并且复核结果应向地方审计委员会、人大以及上级审计部门同时报告，最好定期向社会公众公开同业复核报告，提升政府审计部门工作的透明度。

（四）责任追究保障

对审计部门的监督与责任追究是国家治理体系不可或缺的部分。一方面，国家审计的本质是用权力来监督权力，审计部门的权力也具备权力的一般特性，如扩张性、逐利性等，因此同样需要制约和监督。另一方面，建立健全对国家审计的监督与责任追究，有利于增强国家审计部门及其人员的法律与责任意识，督促其遵守国家审计准则，更好发挥国家审计的腐败治理功能。《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》都有大量关于审计人员的禁止性规范和义务性规范，但缺乏相应违法后果的具体规定；在法律责任方面，这两部法律所规定的审计机关和审计人员责任类型结构较为失衡，行政责任占比较大，民事责任和刑事责任占比偏低。

完善国家审计责任追究机制，首先，要详细规定审计人员违反法定审计程序、因故意或者重大过失出现认定事实错误或重大问题遗漏、处理处罚不当、超越或者滥用审计职权、不作为等行为，造成严重后果依法应当承担的责任以及责任追究的形式和程序。同时，还要避免责任追究追下不追上的局面，防止个人将责任推卸给集体，切实保证责任追究落实到个人。其次，要平衡国家审计法律责任结构。根据违法后果与动机，合理衔接行政责任、民事责任和刑事责任，例如，审计机关或审计人员在审计工作中有违法行为导致被审计单位或个人受到损失的，应当承担民事赔偿责任；审计人员严重渎职等行为应承担相应行政或刑事责任。

二、与审计客体环境相关的保障机制

（一）立法执法保障

法制是对抗腐败的利器。早在20世纪50年代，邓小平同志指出，特权腐败的产生，就是因为“政治和经济上存在着法律和制度之外的权利”。因此，唯有通过建立健全各项法律制度强化对公权力的约束和监督，才能防止权力被滥用，从根本上消除腐败。我国反腐败立法存在“国法”和“党规”二元化构成，从外在形式来看，我国反腐败法律法规数量庞大，但其制定呈现分散化、随意化的现象。在国家法律层面，反腐败有关的法律规定分散于各个单行法之中，缺乏反腐败基础性法律。在党的纪律规范层面，文件制定源自部门决策，缺乏规范程序和充分讨论，且其效力仅限于特定事务，如《关于制止豪华铺张、提倡节俭办晚会的通知》《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》等，这些文件在短时间内能高效处理某类腐败问题，但难以形成整体反腐效力。

随着依法治国与依法反腐工作的推进，有必要制定专门的反腐败基本法，并且要将预防性法律规范放在突出位置，真正体现腐败零容忍和权力监督的原则。反腐败法至少应涵盖以下内容：第一，明确反腐败法的指导思想和立法依据，包括反腐败法的效力和适用条件、与其他相关法律之间的关系以及在整个法律体系中的地位；第二，明确反腐败部门的职责及其相关关系；第三，公务员行为准则，包括但不限于公务员接受礼品和馈赠的最高限额、禁止从事第二职业的规定、离任以后禁入领域的规定以及亲属回避规定；第四，监督制度，具体包括政府和有关部门必须向社会公开的事项、方式和期限，社会公众监督官员的具体途径，举报人保护制度等。

（二）媒体监督保障

腐败的形式既隐蔽又复杂，因此，腐败治理是一项需要耗费大量人力、物力与财力的系统性工程，仅依靠国家审计的力量难以发现所有重大的腐败事件。随着互联网技术的发展，舆论监督为审计部门、纪检监察部门、司法部门提供了大量有价值的线索，提高了腐败治理部门的反腐败效率。习总书记曾多次强调，要发挥舆论监督，包括互联网监督的作用。

政府部门应尊重媒体新闻自由的权利，充分发挥媒体监督的作用，借助媒体减少反腐败工作中的阻力。具体而言：第一，打造全媒体腐败监督平台，建立集报纸、电视、网络等一体的全媒体监督平台，拓宽腐败信息搜集和反腐败传播渠道，对舆论反映的问题能够进行规范化管理，做到及时关注、及时回应、及时处理；第二，提高政府部门接受舆论监督的承受能力，各部门应善于接受舆论的多种声音，并在不同的见解中提高辨别能力，同时在兼顾新闻媒体自由和保密性的基础上，合理引导媒体新闻报道，完善对媒体或举报人的保护和奖惩制度；第三，防止舆论影响司法公正，加强对重大腐败事件的舆论引导，完善互联网综合治理体系，提高网络治理能力，引导并规范媒体对重大腐败事件的报道。

（三）监督协调保障

党的十九大报告明确指出：“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。其中，民主监督、群众监督和舆论监督可为我国反腐败职能部门提供大量腐败线索，必须充分重视并利用其提供的腐败线索。在党和国家监督中，具有反腐败职能的部门主要包括审计部门、纪检监察部门和司法部门。从腐败治理过程来看，国家审计主要通过财政财务收支审计、重大政策跟踪审计、领导干部经济责任审计等形式发现党政干部腐败线索，并将其移交给纪检部门或司法部门进行处理，审计机关没有权限对政府官员腐败问题进行处理、立案和审判，因此，国家审计腐败治理功能的发挥需要纪检监察部门、司法部门的协助配合。纪检监察部门又分为纪律检查部门和监察部门，主要工作为检查党内违纪案件、监察对公权力的行使，拥有对公职人员违纪违法行为的调查权、职务犯罪侦查权和部分处置权，对涉嫌职务犯罪的移送司法部门。司法部门主要由检察院和法院组成，其法定职责之一是贪腐案件判决。纪检监察部门和司法部门在调查腐败案件时可充分利用国家审计的相关证据材料，这势必有助于增加证据可信度、提高腐败案件调查效率。

为进一步加强腐败治理效果，本文建议优化审计部门与纪检监察部门、司法部门之间的沟通协同机制。具体而言：第一，建立反腐败联席会议协调机制，联席会议定期或视工作需要随时召开，由审计部门、纪检监察部门和司法部门轮流召集，主要任务是交流反腐败工作情况，研究反腐败协作配合事项、移交腐败线索办理情况等；第二，推行反腐败信息共享机制，纪检监察部门、司法部门和审计部门按规定履行相关手续后可调阅对方的内部信息资料；第三，建立反腐败案件线索移送机制，三方在各自工作中发现的案件线索应当及时移送对方，并填写案件线索移送登记表；第四，建立反腐败成果转换机制，三方在工作中发现审计（调查）对象存在的问题需要对方依法审计（调查）处理的，对方应及时受理并依法立案查处或审计处理，同时向对方书面告知结果。