中日民宿治安管理模式比较

何海洋

（中国人民公安大学 北京 100038）

一、问题的提出

民宿治安管理模式是一套基于社会治理目标的管理程序，其中既包括民宿治理理论知识，也包括民宿治理实践方法，对民宿行业的发展和社会秩序的稳定起到至关重要的作用。面对新兴的影响社会秩序稳定因素的挑战，公安机关应当提高警惕，做好民宿行业的治安管理工作，防范于未然。当前，我国民宿发展主要存在着无法全数统计、监管难以成效、消防设备和卫生不合格、保安防护力量不足、容易滋生犯罪等问题。针对这些问题，日本主要从立法和行业组织入手，通过降低民宿行业的准入标准将其全部纳入规范化管理的手段来确保民宿行业的发展秩序。而在我国，由于民宿准入门槛较高，存在着大量的非法民宿，出现了民宿行业“管理难”的问题。当前，知网有1篇关于中日民宿产业对比及启示的文章，但文章主要从经济学角度论述民宿行业的市场发展，与民宿的治安管理无关。通过关键词“民宿治理”，可以在知网上检索到约17篇关于民宿行业治理对策的文章，其中大多描述了当前我国民宿行业所面临的治理困境，以及根据问题所提出的治理措施。但其措施大都具有时效的局限性，且呈现出较为零散、空泛的特性。当前，我国没有出台专门的民宿管理法律法规，学者们还难以将全国各地因地制宜开创的民宿管理方法进行系统的概括和总结。本文试图找出各地民宿治安管理模式的共性，将其归结为来自同一种力量管控的模式——组织化调控模式，并将其与日本的制度化调控模式进行各方面的优劣分析，找出一套系统的适合我国民宿行业发展的治安管理模式，为管理民宿行业提出切实可行的方案，维护社会秩序的稳定与民宿行业的健康发展。

二、中日民宿治安管理模式样态

（一）日本民宿制度化调控模式

日本的民宿热潮起源于昭和45年（公元1970年）。随着银色浪潮的掀起，人口数量不断的减少，日本楼市得不到足够的支撑，民间空房率不断上升。同时，旅游业日趋繁荣，使得商业式宾馆住宿空间明显不足。因此，“洋式民宿(Pension)”“农场旅舍(FarmInn)”等提供旅客住宿需求的住宿型态随之兴起并迅速发展起来[1]。从1970年起，日本民宿数量逐年上涨，据日本政府观光局发布的调查数据显示，2018年6月15日正式实施《住宅住宿事业法》之前，爱彼迎（Airbnb）上显示的日本民宿房源数量已达6.2万[2]。自民宿发展以来，日本政府对民宿的管理从失序状态逐渐过渡到规范化控制的状态。在这个过程中，日本政府陆续出台了多部专门的民宿法律法规来规制民宿的发展，经过不断的适用和完善，日本政府对民宿的治理逐渐形成了较为稳定规范的制度化调控管理模式。2018年，随着最新一部民宿业法律的出台——《住宅住宿事业法》，日本民宿被划分为两大类型，进一步完善了其制度化调控的管理模式。这两种类型的民宿，一种是承袭之前的资质型民宿，采取资质审核经营。依据《旅馆业法》与《国家战略区域特别区域法》对民宿经营条件进行详细而严苛的规定，对民宿经营进行管理。在此类型下，只有具备门槛较高的旅店经营资质，才能为合法资质型民宿，拥有无天数限制（全年）的经营资格。另一种则是新增设的登记型民宿，这类民宿只要符合民宿新法规定的具有开办民宿经营条件并向都道府县知事提交营业申请，即可在1年内营业180天[3]。《住宅住宿事业法》的出台对日本民宿行业来说，有着里程碑式的意义。它使小规模型民宿终于取得合法身份，在解决日本空房率急剧下降问题、增加普通居民收入和提高旅游经济发展的同时，也为2020年东京奥运会的举办增强了国内旅客接待的能力。

（二）中国民宿组织化调控模式

中国大陆最早出现民宿的地方是四川成都，20世纪80年代末，成都都江堰青城山地区出现了一些供人们休闲娱乐与餐食的庄园式农家乐[4]。随后，厦门鼓浪屿的家庭式旅馆、西藏等少数民族地区的居民旅社开始兴起并迅猛发展。根据2018年5月网络预订平台数据显示，成都市以民宿设施名义登记的经营单位突破2万家，成为全国民宿入住率最高的城市[5]。在民宿汹涌澎湃、急速发展之余，其管理方面却存在着不少隐患。当前，我国针对民宿管理的专门性、明确性的法律章程尚未出台，对民宿的治安管理主要依靠国家组织的力量，因此，我国在民宿管理上形成了组织化调控的模式。在民宿经营许可方面，需要民宿经营者在工商所办理工商营业执照、到公安机关核准办理特种行业经营许可证、到消防部门办理消防安全检查合格证、到卫生部门办理公共卫生许可证等，部分售卖食品饮料的民宿还需要到工商部门办理食品流通许可证。在民宿日常管理方面，公安机关治安管理部门对其开展检查与监督，对获得民宿经营许可的民宿安装住宿人员登记系统，严格实行入住登记制度，对没有进行旅客信息登记、存在违法犯罪现象的民宿，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》相对应的条款予以处理。

然而，这种组织化调控管理模式存在着警力资源投入高、监管难以成效的困境。根据各国警察和人口比例的调查数据显示:美国警察和人口比例为1：460，英国为1：414，法国为1：630，日本为1：480；而中国却高达1：1360。这就是说，与西方国家相比，我国警力资源显然是不足的[6]。在有限的警察资源中，民宿的数量又如此的庞大，加之民宿具有分散性和隐蔽性的特征，存在着不易管理的难题。以四川省峨眉市为例，四川省峨眉市民宿中300多套房源分布在峨眉城区的绥山镇、胜利镇、峨山镇，分属4个派出所。而45家乡村农家乐更是遍布各个农村地区分布在两乡两镇6个村，其中距离最远的四溪沟龙洞景区农家乐位于龙池镇龙洞村，距峨眉山市35公里，给监督和管理带来极大的不便。其次，我国民宿行业管理存在责任不清、监管不力的难题。民宿作为一项新兴行业，我国对该行业的性质并没有明确的界定，也尚未有相应的法律法规来规范民宿的经营行为，导致公安机关对此缺乏相应管理措施和制度。在日常经营过程中，民宿房源在网络平台上的登记几乎不需要任何证件，只需要上传房屋照片和联系人电话等信息就可以注册成功对外短租。因此，公安机关无法对其核发《特种行业许可证》，也无法将其纳入公安机关行政许可的范围，客观上监管责任主体不明确，造成公安机关对其管理的缺位。同时，我国在民宿行业管理方面也存在意识淡薄、漏管失控等问题。我国民宿多是房主自主经营和管理，各民宿业主的文化层次和管理水平参差不齐，存在着绝大部分人员法律意识和安全意识淡薄、对公安机关旅馆业管理的基本要求以及境外人员入住的有关法律规定不清楚的情况。在经营过程中往往存在盲目追求经济效益、不查验顾客身份证件、不进行住宿登记的乱象，导致公安机关对入住人员处于失控状态，给公安机关的民宿管理工作带来了巨大挑战。

三、两种模式的共性

（一）以法律为主要依据

所谓不以规矩，不成方圆，法律作为一种强制性秩序，在民宿行业的发展处于失序状态时，就得运用法律来规范它。日本和中国对住宿行业都制定了相关的法律，并都以相关法律为主要依据对民宿进行管理。

日本注重法治，相关法律贯穿民宿发展的始终。在《住宅住宿事业法》出台以前，其对民宿的管理主要依据《旅馆业法》和《国家战略区域特别区域法》，民宿新法出台以后，主要依据新法对民宿的经营审核、营业规范进行管理和监督处罚。前两部法律都对民宿规定了较为严苛的民宿经营准入条件，新法较之前两部法律，降低了民宿经营开办的门槛，但对民宿经营规定了较为严厉的处罚原则，各郡县都严格按照法律对本地民宿行业进行管理和监督[7]。

《旅游民宿基本要求与评价》是中国“首部对民宿行业标准作出规范要求的国家行业标准，在民宿行业管理上有一定指导意义。”目前，我国主要依据《中华人民共和国旅游法》《治安管理处罚法》《旅馆业治安管理条例》以及各地方根据《中华人民共和国旅游法》出台的法规等分散的法律法规对民宿行业进行规制。尽管我国目前没有在国家层面制定专门的、统一的民宿行业管理法律法规，但与日本一样，对民宿行业的管理也是以法律为主要依据。

（二）政府组织与行业组织结合管理

在管理方式上，日本政府组织对民宿的管理主要遵循国家力量的“组织性”在场原则。政府组织民宿经营者成立相关的组织协会，并由这些组织协会对民宿进行管理和监督，并将这种管理方式形成民宿管理的制度。这主要表现在：一方面，民宿经营管理者在开业之前需要得到政府授权的非官方组织（财团法人）的审核认证。另一方面，民宿经营管理者需要接受这些组织的培训和指导，积极主动地配合管理。这使得民宿从业者素质水平得到提高，民宿管理系统性增强。我国虽然十分重视政府组织在宏观层面控制作用的发挥，但其管理模式也逐渐向内核——边层模型转变，成立了农家乐协会、民宿行业协会和其他形式的民间组织，并主张政府、民宿行业协会与当地旅游企业的联动监管模式，对民宿行业进行结合管理。

四、两种模式的差异

（一）法律法规

在法律法规层面，日本对民宿的各项管理主要依据《住宅住宿事业法》，中国主要依据《旅游民宿基本要求与评价》，这两部法律无论是在外在效力上还是内在内容方面都具有极大的不同。

1.外在效力。日本的《住宅住宿事业法》属于强制性法规，其对民宿的概念和外延进行了具体的规定，解决因民宿概念不明确而处于灰色地带民宿的归属问题。同时，该法规定了统一的民宿行业准入标准并制定了相配套的监督管理处罚制度，基于经营的模式对民宿进行分类，明确相关责任主体。在民宿新法实施之前，日本警方在各县均查出了大量的非法民宿，但由于缺乏有针对性的、严厉的民宿管理法律来进行打击和处罚违法行为，非法民宿屡打不尽。尽管日本民宿新法颁布以后，各地仍有不少违规经营的民宿存在，但日本地方政府及民宿行业组织协会根据新法对大量的非法民宿进行全面的排查和处罚。近期，日本各地政府相继根据民宿新法制定了相应的地方条例，对民宿可经营的区域和时间规定了更为严格的限制。例如：京都规定每年只限1月15日至3月15日期间内可营业、东京市规定中央区内在星期一至星期六早上不可作民宿、日黑区规定区内在星期一早上至星期五中午不能不可作民宿、文京区规定区内住宅专用地区、工业地区、工业专用地区、文教地区平日不可做民宿……这些都充分体现了日本民宿法律法规强硬的外在效力。

中国的《旅游民宿基本要求与评价》为民宿经营者和服务者的自律与自治提供了基本的规范参考，但其只属于指导性而非强制性的规定，对国内民宿行业的发展管理仅有引导规范的作用，对申请设立、经营监管、投诉机制等问题未作出确而详细的规定。同时，缺乏国家层级关于民宿管理的相关法律法规，地方无法根据该规范有效地规制民宿行业乱序发展的问题。因此，中国目前的民宿法律法规的外在效力远远低于日本。

2.内在内容。日本《住宅住宿事业法》详细规定了民宿的定义，界定了民宿经营的范围，将民宿的治安管理形成了成套的制度化规训，将民宿分为资质型民宿和登记型民宿。要获得资质型民宿经营许可，必须要满足营业设施的规范条件，这些条件较登记型民宿严厉，在民宿开业前，要取得消防署的《消防法令适合通知书》以及其他相关机关的许可证件，再向都道府提交申请，通过申请资质才具备全年营业的条件。日本设立的资质型民宿营业条件与我国目前民宿开业许可的条件具有许多相似之处，但日本的登记型民宿是我国目前所没有的。登记型民宿不需要取得资质，只需符合《住宅住宿事业法》细则的规定并向都道府知事登记备案即可经营。在客房数量方面，其规模数量仅有1宿也可营业，也不再受到房间面积大小的限制，而我国相关法律规定单幢民宿客房数量应在15间以下。在营业天数方面，日本登记型民宿有营业180天以内的天数限制，我国则无此限制。此外，在监督管理方面，日本民宿新法加大了对民宿的监督管理，详细规定了民宿经营行为规范、安全卫生、合法经营、旅客资料登记、罚款等监督管理内容。《住宅住宿事业法》规定，经营民宿的户主必须取得营业执照。“有意经营民宿者，需向都道府县等地方政府提交附带个人和房产信息等资料的申请，获得受理后方可合法对外提供住宿服务；未提交申请的民宿属于非法经营。”[7]如果发现有未获得《旅馆业法》许可而经营的违法事例或者房屋所有者有谎报情况等行为，该民宿将会被勒令停业。不遵守民宿业管理规定者将会被处以6个月以下有期徒刑或100万日元以下的罚款[8]。同时，《住宅住宿事业法》还规定，房屋托管企业等中介机构必须向国家进行登记，对于违规者，将处以入宅检查等轻重不等的处罚。而我国的《旅游民宿基本要求与评价》仅规定了民宿的安全管理、环境与设施、卫生和服务等内容，并没有详细规定民宿的监督管理内容，公安机关是依靠《中华人民共和国治安管理处罚法》对民宿进行整治和管理，但由于缺乏专门的、全国性的民宿监督管理法律依据，对众多处于灰色地带的民宿依然处于束手无策的状态。

（二）行业组织

在日本，各地有比较成熟的民宿协会组织，对民宿行业的发展起到了重要的引导和组织作用。这些行业组织对内指导新开的民宿，并逐渐形成行业规范，保证民宿的管理，对外向游客推荐住宿，向社会和政府申请更多的优惠政策，扶持民宿行业的发展[9]。对日本民宿行业的发展切实起到了有效的引导与规范作用。

反观中国大陆的民宿行业组织，发展滞后、在民宿经营管理方面的作用甚小。与日本不同，中国大陆的民宿行业协会是在政府的重视和引导下逐渐发展起来的，通常是在党委和政府的领导下对民宿行业发挥组织和引导作用，很难对民宿行业起到切实规范管理的作用，日常的民宿监督管理工作主要还是依靠各地的公安机关。

五、日本民宿管理模式对我国民宿治安管理的启示

（一）法的遵循：民宿治安管理网络的基石

完善的法律章程，既能给执法机关提供法律准绳，也能为执法对象提供行为遵循。针对有众多民宿的存在，但没有制定全国性民宿管理法律法规的情况，相关立法部门应立足当期旅游经济市场、旅游发展趋势以及旅游人士消费特点，积极调研、多方思考、广泛征询，早日制定出台与民宿业配套法律法规及规范性文件。在制定的法律法规中，要明确地规定出民宿行业到底由哪个部门管理、有哪些行业规则、出了问题是否有相关部门可以追责等内容，从而实现民宿行业“宽进严管”政策。

同时，尽管当前针对民宿经营的专门性、明确性的法律章程未出台，但不能成为部分职能部门“懒政”“漏管”的理由，各地公安机关与相关组织应从现有法律机制入手，对经营秩序进行规范，进而确保社会治安大局的稳定。一是要管好“人”。各级政府要充分发挥调度各方力量配合公安机关做好辖区人口管理工作，尤其是流动人口管理、申报，重点人员的流动管控工作。二是要管好“业”。在持续做好一标三实数据更新完备的同时，详细掌握辖区内民宿的数量、经营状况、安全防范条件和存在的安全隐患。以地方政府为主导，对不具备经营条件、资质较差的民宿进行劝导整合，对条件优越带有地方特色的民宿进行重点包装和规范，从而实现规范升级优品，淘汰整合次品的治理目标。三是要管好“线”。要坚持“条块结合”的治理策略，在党委政府和上级公安机关的领导下，狠抓安全监管不放松，对民宿行业的管理形成一套完整的治安防控体系。治安管理部门应持续抓好辖区民宿治理安全的监管，做好监管住宿登记、巡逻盘查、日常检查等工作，消除违法安全隐患。禁毒部门要发动特种行业安全员不断密化对民宿场所的毒品安全检查和宣传教育。公安情报部门可借鉴传统旅馆业管理模式，加强对入住人员信息的掌握，确保对“落脚地”的绝对掌控。

（二）国家组织：民宿治安管理网络的轴心力量

在中国社会治安的维护过程中，政府组织通过综合治理这样一种体制内的组织化机制动员各种国家组织资源，发挥综合协调的功能。因此，开展民宿的治安管理工作也要充分发挥国家组织的轴心力量。根据我国公安机关的任务和民宿的性质，公安机关应当是承担我国民宿治安管理的轴心力量。公安机关各部门要在党委政府和上级公安机关统一领导的前提下开展民宿治理工作，构筑稳固的组织领导体系。以成都市高新区分局为例，为深入推进民宿业治安管理工作，确保试点工作顺利完成，成都市高新区分局成立了由分局党委委员、分管治安副局长任组长，治安署一把手为副组长，治安大队大队长、户政管理大队大队长及各派出所“一把手”为小组成员的“无证住宿场所治安管理工作领导小组”。在工作实践中，形成由工作领导小组牵头负责，治安大队牵头指导、督促各派出所对无证住宿场所进行清理整治和综合评估的垂直化管理局面。户政管理大队牵头指导、督促各派出所对无证住宿场开展摸排梳理，对出租房屋开展清查整治，强化居民小区、院落的治安防范和管理工作，组织辖区派出所深入居民小区、院落开展宣传工作。下设属地派出所同样形成“一把手”总提调，分管治安、基础副所长具体指导，治安民警、社区民警具体落实，切实形成“分工明确，责任到人”的治理局面。同时，为细化举措，高新区分局形成了“1+2+9”实施方案链，为试点工作指明了方向。结合2018年的“平安成都·冬季铁拳行动”，高新区分局还制定了《关于无证住宿场所集中整治单元行动工作的实施方案》，并在总方案的基础上，根据任务分工分别制定了治安大队、户政管理大队牵头工作实施细则，并就各单位职责、各阶段任务以及推进时限提出了明确要求。同时，要求结合各派出所实际情况，由各属地派出所细化举措，完成了各属地派出所的细化方案的制定完善工作。这一举措形成了强大的领导组织体系，明确了各部门具体的任务和责任，充分发挥了国家组织（公安机关）的轴心作用，对高新区民宿的治理产生了纲举目张的影响。

（三）社会组织：民宿治安管理的主体力量

公安机关有限的警力跟不上急剧扩大的民宿数量，加之民宿的日常管理工作较为繁杂，如果将民宿的日常管理工作全部交给由公安机关来管理，必定会形成监管不到位的局面。因此，要解决公安机关民宿的管理上面临管理资源匮乏与管理实际效率的矛盾，就需要充分调动社会资源，构建民宿行业协同治安管理网络体系。首先，应当建立相关的行业组织，以行业为规范，通过与不同行业间的衔接来完善经营方式、提高经营效率。其次，以行业组织为主，借力安保力量与服务协会，持续强化培训、管理，充分发挥行业自治自律作用。再次，行业组织应当物建信息员，主动发现疑点，在工作中选择经验丰富、熟悉情况、善于察言观色且愿意提供情报信息的民宿从业人员为治安信息员，通过专业培训开展工作，着力提高对民宿的管控能力。同时，建立协调机制，发挥部门监管合力、积极建立相关部门之间协调沟通制度，联合工商、消防、卫生等职能部门组成联合监管小组，制定《民宿行业联合监管方案》，充分发挥部门联动的合力。依据各自职责对民宿行业进行联合执法、整体清查，以逐渐规范民宿行业的经营秩序，促进民宿行业的健康发展。最后，组织重点小区物业管理部门，签订隐患防控责任制，预防违规经营民宿行为和以民宿为藏匿窝点从事传销活动的行为，执法部门、行业组织与物业服务部门之间信息共享，建立长效的防控机制。

（四）科学技术：民宿治安管理网络的辅助力量

马克思把科学看作是历史有力的杠杆，看作最高意义上的革命力量[10]。科学不断地发现与创新，在当代社会中发挥了越来越重要的作用，借助科技的力量提高民宿治安管理的效率是历史的选择。在目前尚未出台相关法律保障的背景下，各地公安机关应以维护辖区治安大局平稳为目标，借力“1+X+N”警企联系工作机制，积极探索对民宿的智能化监管，重点突出科技手段在民宿监管上的运用，大力提升公安机关对“民宿”行业的管理效率。当前，借力科技对民宿进行管理的思想已在一些地方投入实践并取得了良好的效果。四川省成都市高新区分局与高新区“英博格科技有限公司”合作，创新研发“智能门锁”设备。该设备分为手机APP、实体电子门锁2部分组成，通过APP软件与硬件实体电子锁的配合使用，从而达到掌握“民宿”房屋产权所有人或经营人员以及入住人员的信息采集与上传保存。该分局于2018年8月27日在保利星座“品寓”公寓、“寻住”短住公寓、“30末”酒店公寓等7家无证住宿场所试点安装了该款智能门锁，锁具13把，并启动了智能门锁系统“人脸识别”功能。通过安装使用以来的后台数据显示，留宿经营商户3家，房屋备案数量13间，留宿人员信息采集、人像比对127人次，取得了预期的成效。

六、结语

民宿的发展是历史的趋势，是世界的潮流。面对日益增长的民宿，应当对其进行合理的规范而不是盲目的禁止。中日民宿治安管理模式的对比显示：日本在民宿管理方面有专门法律规范和民宿行业组织两大优势，而我国民宿的管理在这两方面还比较薄弱，面临着管理效率低下的问题。因此，我们应当结合国情，适当借鉴日本民宿管理的方法，出台专门的民宿法律法规以明确民宿开办的条件和管理的方式、培养相关的社会组织对民宿进行日常管理、借助科技的力量管理民宿。同时，还应当保留我国民宿管理的特色——坚持以国家组织为轴心力量，让公安机关对民宿进行专业管理、社会组织对民宿进行日常管理。专业管理与日常管理相结合，以有效化解警力资源匮乏与管理实际效率的困境。