生态文明体制改革的逻辑进路与法治保障*

魏文松

(东南大学法学院，江苏 南京 211189)

党的十九大报告明确提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，要求既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要(1)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19(2).。生态文明体制改革是我国进入新时代后，进行生态文明建设的一项重要改革工程，同时也在环境法治体系层面提出了新的法律要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会主要矛盾的转化是对我国发展实际状况的全新研判，人民大众对包括生态环境在内的诸多方面有了新的要求和期待。在这样一个新的历史阶段中，如何充分保障人民大众的生态环境权益，如何强化对生态价值的保障，如何践行生态文明体制改革，成为新时代下我国社会发展的重要命题。在全面推进依法治国背景下，从法治的视角出发，应当将生态文明体制改革纳入到法治化的轨道，运用法治思维和法治方式推动这项改革的进行。因此，应当进一步明确新时代生态文明体制改革的逻辑进路，并审视如何为其提供充分的法治保障。

一、问题的提出

生态文明是人与自然、人与社会以及人与人之间所建立的一种良性循环、稳定发展、持续向好的系统形态。因而有学者认为“生态文明既可以是人类在处理人与自然关系中所取得的积极成果的总和，也可以是一种更高级的社会形态”(2)王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学，2014，(3)：34.。生态文明的基本理念是要求人类在与大自然交往的过程中尊重自然规律，珍爱大自然的一切馈赠，顺应自然和保护自然。生态文明建设的终极目的是人与自然和谐相处的状态(3)吴贤静.生态文明建设与环境法的正义追求[J].时代法学，2013，(6)：36.。因此，党和政府对生态文明建设给予了高度的重视，生态文明成为了我国近些年来发展过程中持续追求的价值目标。生态文明体制是推动生态文明建设的制度规范、政策安排、组织实施等体制机制的统称，同时是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的重要构成部分。我国之所以将生态文明建设放置于较为突出的位置，既是因为生态文明建设是化解严峻形势和摆脱发展短板的应对之策，同时也是因为生态文明是实现人与人、人与自然全面和谐的价值追求(4)刘湘溶.关于生态文明体制改革的若干思考[J].湖南师范大学学报，2014，(2)：5.。

生态文明体制改革应当是新时代我国生态文明建设的路径。总结过往发展经验，反思固有的体制性障碍，是重新型构我国生态文明体制的前提基础。为此，习近平总书记在党的十九大报告中提出加快生态文明体制改革的四个重要方面：推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制(5)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-19(2).。从我国整个发展的战略布局来看，生态文明体制改革是新时代下我国深化改革发展范畴中的重要理论命题。在新的历史阶段中，应当通过体制革新推动形成人与自然和谐共生的现代化格局，保持自然环境应有的宁静、和谐、美丽。在生态文明体制改革的过程之中，我们不得不面对所暴露出的环境管理体制改革的内在冲突、环境执法改革的合法性问题、环境监察改革的合法性问题以及生态环境损害问责的合法性问题等法律性问题(6)陈海嵩.生态文明体制改革的环境法思考[J].中国地质大学学报，2018，(2)：65.。因此，我们应当反思在生态文明体制改革进程中，如何进行包括法律制度、政策规范等顶层设计的构建，充分发挥制度建设的引领和保障作用。重视运用法治思维和法治方式是保证生态文明体制改革稳步推进的关键，既要依靠制度规范构筑生态环境的管控标准，也要依靠法治手段加大环境污染的惩治力度。那么，在新时代下如何重塑新的逻辑进路指引生态文明体制改革，如何通过法治保障为生态文明体制改革提供坚强后盾和正当依据，是进一步推动生态文明建设的关键性问题。

二、新时代生态文明体制改革的逻辑进路

强调新时代下生态文明体制改革的推进，要面对的最基础性的问题就是秉持什么样的价值理念，进而对改革的逻辑进路进行证成。新时代要树立新的发展观念，以新的逻辑进路引领新时代生态文明体制改革的进一步深入。为此，应当秉持三个层次的逻辑进路来指引新时代生态文明体制改革，一是要以法治逻辑引导体制改革；二是要因应新时代的发展需求；三是要构建多层次的监管机制。

(一)以法治逻辑引导体制改革

坚持法治逻辑是生态文明体制改革的重要保障。全面推进我国的法治建设，不仅需要把法治置于辩证思维之中，而且还需要把法治逻辑推演下去(7)陈金钊.法治逻辑、法理思维能解决什么问题？[J].河北法学，2019，(7):5.。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法治国家、法治政府、法治社会一体建设是建设社会主义法治国家的根本逻辑，其中蕴含着丰富的法治逻辑内涵。在推动生态文明体制改革进程中，应当合理协调好改革与法治的互动关系，坚持以法治逻辑引导体制改革，遵循以法治保障改革的实施、以改革推动法治的发展的法治逻辑。推动生态文明体制改革作为新时代我国各项改革事业中的重要一环，坚持以法治逻辑引导这项改革的落实，可以从制度层面破除阻碍生态文明体制改革的非理性因素，也可以从理论层面为生态文明体制改革提供逻辑证成，还能够在实践层面为这项改革供应法制体系保障。与此同时，坚持法治化的改革理念，也意味着生态文明建设从传统的粗放式向现代化的一种转变，为从根本上扭转传统改革方式的弊端提供了可能性。因此，坚持以法治逻辑引导体制改革，即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之一。

以法治思维和法治方式推动生态文明体制改革的进行。回顾我国改革开放四十年路程，法治与改革是两个非常重要的关键词，对二者关系的澄清与重塑从未间断过，对二者关系的准确把握是我国改革发展取得重大成就的关键因素。以法治思维和法治方式推动生态文明体制改革的进行，能够产生良好的实践效果，将改革纳入法治化轨道，是实现改革措施正确性和科学性的正向依托。在改革开放的历程中，我们不断修正对法治的认识观念，进而提出了以法治思维和法治方式处理相关重大改革事务。法治思维和法治方式是法治化进程中的两种向度，前者蕴含着以法治为遵循的理念先导，后者则体现出以法治为手段的路径引领，二者相辅而成、相伴而进，共同促成着法治化目标的实现。在生态文明体制改革的实践中，应当注重运用法治思维和法治方式，以法治引导改革的实施，保障改革的完成，是这项改革应当坚持的正确法治逻辑。

(二)因应新时代的发展需求

新时代是我国特色社会主义发展新的历史定位。对我国处于新的历史阶段的科学判断，得益于对我国社会主要矛盾变化的准确把握，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是新时代下我国发展所面临和应当着力解决的问题。社会主要矛盾的转化体现了以人为核心的发展理念，对社会主要矛盾的解决，从某种意义上讲，即是对如何保障人的生存权和发展权这一问题的回应。与此同时，社会矛盾的转化也昭示着新的发展需求的产生，社会大众对于生活的需求日益广泛，不仅对物质文化生活等方面提出了更高的要求，也对包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等在内的其他诸多方面提出了新的要求。尤其是在生态环境方面，大气污染、水污染以及土壤污染等环境问题较为突出，农业面源污染防治和农村人居环境整治也面临着较大的阻碍与挑战。如何破解生态环境领域这些发展难题，是新时代生态文明体制改革的内在要求。因此，因应新时代的发展需求，即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之二。

生态文明体制改革应当坚持以人为本。任何一场改革都必然有其内在的价值追求，而这种价值追求又通常不会割弃对于人的理性关怀，生态文明体制改革也不例外。对于人性的重新发掘与认识可以追溯至西方的文艺复兴时期，自由、平等、公正、人道主义以及人本主义等理念都是对人性价值的扩充与赋予，以人为本是对传统人性解放的再度超越。在新时代下，对我国社会主要矛盾的重新研判，以及对于人与自然环境关系的重新定位，包括生态文明体制改革等在内的多项改革措施的开展，都是对以人为本的体现，也是对传统人性发现的一种现代提升。相较于以往，在我国如今的发展思路中更加注重对生态环境的保护，更加提倡对自然规律的遵循，将人与自然关系的持续调和融入到了我们的改革发展举措中。因而，在新时代下，生态文明体制改革更应当坚持以人为本，充分结合自然发展规律和人类社会发展规律，创新相关体制机制，更加注重对人性的关怀与保障。

(三)构建多层次的监管机制

生态文明体制改革应当构建多层次的监管机制。生态文明体制改革是一项涉及多个方面和多个领域的重要改革工程，推动这项改革的落实，必须辅之以一定的监管机制，而且应当构建多层次的监管机制。从宏观角度来看，多层次的监管机制应当主要包括两个方面。其一，是监管机构的建设。监管机构是生态文明体制改革推进的主体性存在，侧重于从主体层面构建和完善尚待组成或既有的机构，并由其落实改革措施和承担改革责任。监管机构的构建既有助于解决改革措施由谁实施的问题，同时也有助于理清责任由谁承担的问题。因此应当建立生态文明的责任追究制度，对在使用自然资源过程中对生态系统造成损害、破坏或损失的行为，依法追究当事人责任的制度(8)黄蓉生.我国生态文明制度体系论析[J].改革，2015，(1)：44.。其二，是监管制度的建设。监管制度是生态文明体制改革推进的客观性存在，侧重于从客观侧面健全制度安排。制度安排既包括立法的完善，也包括政策的出台，同时也暗含有各项体制规范的形成。多层次监管机制的形成是生态文明体制改革推进的内在要求，其能够在一定程度上规避监管不力所带来的改革风险。因此，构建多层次的监管机制，即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之三。

法治建设是构建多层次监管机制的核心。法治建设是对构建监管机制的进一步展开，同时也是对坚持法治化改革理念的体现。法治建设之所以是构建多层次的监管机制的核心，是因为法治可以为生态文明体制改革提供刚性和外在的监督力度，不同于道德监督的柔性和内在的监督力度，法治所发挥的成效往往更为显性，也更为直接。具体而言，法治建设应当包括三个层面。其一，在立法层面，应当更加注重完善现有法律法规，使生态文明体制改革有法可依，为改革的落实提供制度保障，提升法律对于生态环境破坏行为的规制和惩罚作用。其二，在执法层面，应当进一步彰显行政执法作用，落实法律规范中的各项要求，增强执法力度，严厉打击各种破坏生态环境的违法行为。其三，在司法层面，应当加强维护司法权威，运用多种司法手段解决生态文明建设中的各种利益纠纷，协调好因改革实施而产生冲突的各方利益群体的关系。

三、新时代生态文明体制改革的法治保障

以法治促改革是我国推进和落实各项改革措施的重要价值理念，为统筹好生态文明体制改革中各项事务的安排落实，应当提供充足的法治保障。法治保障是新时代生态文明体制改革的根本性保障，同时也是确保各项改革措施相互有效衔接的关键。在法治层面，应当注重从多个维度为生态文明体制改革提供法治保障，更好地实现生态价值。

(一)生态文明入宪是根本保障

宪法文本确定了生态文明建设的基本愿景。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)一个突出亮点就是增加了有关环境保护与生态文明建设的内容，为未来我国生态文明建设指明了宏观方向，同时为生态文明体制改革奠定了来自于根本法层面的保障。《修正案》第32条将宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。与此同时，《修正案》第46条将《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中的“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。就功能主义层面而言，生态文明入宪体现出生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障等三个层面的体系性功能(9)张震.生态文明入宪及其体系性宪法功能[J].当代法学，2018，(6)：50.。生态文明入宪不仅为生态文明建设提供了规范依据，也为体制改革和生态保护提供了强有力的法治保障。

进一步推动生态文明入宪从文本向实践的转向。《宪法》第26条明确规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。因此，纵观整部宪法文本，《宪法》第26条加上前文所述序言中关于生态环境保护新修订的内容，形成了宪法序言与宪法总纲对环境宪法的共同规定，建构了对生态文明建设更为严密丰富的宪法规范供给力度，因而有学者指出“基于此种宪法文本变动，生态文明建设的规范供给力度大大加强，我国的环境法治也迈向了宪法化的新阶段”(10)张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释[J].法学家，2018，(3)：90.。虽然宪法文本从根本法层面和法律最高效力位阶上勾勒了生态文明建设的宏观图景，但更为重要的问题是如何落实这些条文规范，真正推动生态文明入宪从文本向实践的转向。推动生态文明体制改革，应当进一步落实宪法，促使宪法走向实践化，把对宪法的实施提高到新的历史水平。除此之外，应当通过多种途径加强对宪法的实施，切实有效发挥宪法文本对于生态文明体制改革的根本法保障作用。宪法为生态文明建设提供了根本的规范指引，但根源于宪法条文的原则性与宏观性，加之在司法实践中尚缺乏足够的宪法适用经验，因而对于宪法规定的落实尚需借助部门法之力展开。

(二)加强行政法与刑法的部门法规制效力

借助部门法之力能够为生态价值保障和体制改革提供更为具体的规范依据，提升改革实施的法治保障力度。从行政法的视角出发，就宪法与行政法的内在关系而言，在实践层面宪法的实效性是确保行政法不脱离宪法轨道的根本保障，而行政法实践则起着补充、完善和推动宪法发展的重要作用(11)周敬敏.行政法实施宪法问题研究[J].中国政法大学学报，2017，(5)：24.。行政法作为涵盖许多法律规范的部门法，是指导生态文明建设有效进行的法律制度体系，其能够推动宪法规范在实证层面的细化。据统计，到2013年，我国已制定了9部环保法律、15部自然资源法律、50多件行政法规、近200件部门规章和规范性文件、800多件国家环境标准、1600多件地方性环境法规和规章，初步形成了环境保护法律体系(12)强化环境法制顶层设计 深入推进生态文明建设—专题报道—人民网http://cpc.people.com.cn/n/2013/0729/c367366-22367849.html.。另外，行政主体也是推动生态环境立法得以实施的主体性力量，环境行政与环境执法工作的顺利开展，既有赖于宪法原则与宪法精神作为前提性指导，也需要形成完备的环境保护法律制度体系，同时还需要行政机关及其相关工作人员的规范运用权力，推动生态文明建设有序进行，各级环保部门也需要破除地方保护主义，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

从刑法的视角出发，刑法作为规定最为严厉强制方法的法律，具有行为规制、法益保护以及权利保障的突出功能，对保障人权和维护社会秩序具有不可或缺的作用，其根本任务就是要保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。《刑法》分则第六章专门规定了破坏环境资源保护罪，总共涉及了9个条文15个具体罪名。除此之外，《刑法》分则第二章危害公共安全罪、第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第八章渎职罪等章节的相关条文也涉及到了对生态安全的规定。刑法对于宪法确立的生态文明建设指导原则起着重要的落实作用，但刑法同样也存在诸如立法规定较为分散，不利于打击破坏环境资源保护的犯罪行为以及立法笼统，缺乏针对粉尘、噪声、破坏草原等破坏环境或资源的具体罪名的规定(13)马章民，张琛.生态安全的刑法保护及立法完善[J].河北法学，2014，(6)：117.。为进一步整合刑法对于自然资源的保护效力，加大对环境违法行为的刑法规制力度，切实保障公民的生态环境权利，应当对刑法相关规定进行完善，可以考虑在刑法中构建专门的破坏生态环境罪一章，扩充刑法条文，增设诸如噪声污染罪、破坏草原罪、破坏野生植物罪以及破坏特殊保护区罪等相关罪名(14)马章民，张琛.生态安全的刑法保护及立法完善[J].河北法学，2014，(6)：118-119.，以应对日益复杂的环境侵权事实。与此同时，还应当进一步明晰生态文明保护的责任主体，强化相关主体的责任担当意识，加大对污染环境行为的惩处力度，确保责任落实到具体的单位和个人，增强法律规制的针对性和有效性。在社会实践中各种污染环境的事件之所以会层出不穷，其主要原因就是污染行为的成本代价较低，对违法违规行为的规制力度不够。因此，有必要提升刑法对于生态污染行为的惩治效力，发挥刑法对于生态文明体制改革的保障作用。

(三)进一步完善生态文明建设基础性法律

从现有法律规范来看，我国还没有制定专门的生态文明建设基础性法律。为更好地推动生态文明体制改革的进行，实现对生态价值更为有力的保障，应当进一步完善生态文明建设基础性法律规范。虽然《环境保护法》一直以来被学界称为环境保护的基本法，但从立法目的、制定程序以及内容规范三个方面来看，都不足以将其定性为生态文明建设的基础法。其一，从立法目的来看。现行《环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，第一章总则第1条明确规定制定本法的目的是为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。从此条规定来看，《环境保护法》并未以生态文明建设为主要立法目的。其二，从制定程序来看。依据《立法法》第7条的规定，基本法律的制定权限属于全国人民代表大会，而全国人民代表大会常务委员会则是有权制定全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。《环境保护法》并不是由全国人民代表大会制定，而是由第十二届全国人民代表大会常务委员会制定，因而环境保护法并不能称为基本法律。其三，从内容规范来看。从《环境保护法》后续监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及信息公开和公众参与等章节来看，缺乏较为直接的关于生态文明建设的规范。因此，为克服涉及生态环境的有关法律之间内容碎片化、相互矛盾冲突的问题，也有学者提出在生态环境领域，可以制定“生态环境基本法”，在自然资源领域，可以制定“自然资源基本法”(15)孙佑海，孙希博.生态文明载入宪法背景下我国生态环境立法的若干思考[J].环境保护，2018，(7)：8-9.。

应当通过多种途径构建和完善生态文明建设基础性法律规范体系。构建和完善生态文明建设基础性法律规范体系的意义在于能够依靠专门性的部门法为生态文明建设提供更为直观、更为科学的指引，同时能够为生态文明体制改革提供切实有效的法治保障。构建和完善生态文明建设基础性法律规范体系有两种途径：其一，是构建独立的生态文明建设法。为了突出这样一部关于生态文明建设的基本法律的地位，需要由全国人民代表大会来制定，其立法目的应当是主要为了推进生态文明建设和生态文明体制改革，立法内容应当符合新时代下关于社会主要矛盾转化的现实需要，同时还要明确法律责任的规定，创设对阻碍、破坏生态文明建设等行为的惩罚性规定。其二，是完善现有法律关于生态文明建设的规定。可以主要通过完善《环境保护法》来达到推进生态文明建设的目的，可以在这部法律中增设一章来具体规定生态文明建设相关的内容，并适时修改相关环境保护单行法，增加生态文明建设法治有关内容。但完善《环境保护法》的途径依然无法从法律位阶上为生态文明建设提供基础性的法律，因而这种途径只是权宜之计，我们仍需探索更为可行的方法完善生态文明建设基础性法律规范体系。

(四)提升生态文明法律实施效果

法律监督是推动生态文明体制改革的关键环节，对于生态价值的保障也离不开法律监督作用的发挥。制度的逻辑在于运行，法律的生命在于实施，生态文明体制改革如若在新时代下取得一定的成效，应当在现行一系列生态文明建设相关的法制规范基础之上，继续完善与匡补，进而不断提升生态文明法律实施效果。通过审视良法与善治的辩证关系，生态文明入宪与进一步完善生态文明建设基础性法律规范都是属于第一层次的“良法”，而确保给予生态文明体制改革强大的动力支持和法治保障，还需从第二层次“善治”着墨，因而应当监督相关法律制度的实施，既在法律实施的过程之中进行过程监督，又在各项改革措施实施完成之后进行评估监督。所以，有学者提出以行政监督与诉讼监督两种监督方式构建生态文明建设的法治监督体系(16)赵旭光，李红枫.社会主义生态文明建设的法治保障[J].中国行政管理，2017，(12)：91.，依据对行政监督的广义和狭义的区分，广义的行政监督包括所有对行政权行使的监督体系和方式，而狭义的行政监督仅指行政系统内部的监督体系和方式。与此同时，以环境公益诉讼为主的司法监督具有举足轻重的价值。

责任追究是规制生态文明违法行为的重要举措。有权必有责，改革就是对固有体制机制的改造和革新，从某种意义上讲，也意味着一种新的赋权，赋予改革机构一定的权限去落实改革措施，因此为确保权力的理性行使以及改革的顺利进行，应当构建责任追究机制。在地方生态环境保护中，要真正落实党政同责，任何一个地方的党委，都要从政治、经济、民生的角度，全方位看待环境问题，切实负起领导和决策的责任(17)孙秀艳.生态文明建设须落实党政同责[N].人民日报，2019-08-06(5).。在新时代下，构建生态文明体制改革责任追究机制，既要对改革机构和改革实施主体进行责任追究，也要对在生态文明建设中其他主体进行责任追究。“将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的新要求，对现有的法律理念与实施机制提出了严峻挑战，”(18)吕忠梅.论生态文明建设的综合决策法律机制[J].中国法学，2014，(3)：20.面对生态文明建设所提出的这些挑战，应当运用法治的思维和方式予以解决，通过法律的有效实施破解这些难题，而责任追究制度的形成能够在很大程度上提升生态文明法律实施的效果。依靠责任追究机制，将责任落到实处，明确权力主体和责任主体，确保权责一致，严厉惩处生态文明体制改革中的违法违纪行为。

总之，生态文明建设是我国“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体”顶层设计的重要组成部分，也是实现“两个一百年”奋斗目标的重要保障，应当积极应对生态文明建设过程中所产生的一系列社会问题，为其顺利实施提供充分的制度保障。进行生态文明体制改革是我国新时代下的一项重要改革工程，这项改革的意义和影响非常深远，是确保把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的重要抓手，既对国计民生产生着重要的影响，也关乎对公民个人生存权与发展权的保障，因而应当切实推动这项改革的顺利实施，正确协调改革中多方主体的利益关系。然而，生态文明体制改革的实施仍然面临着诸多的挑战与困境，特别是屡禁不止的环境违法行为对这项改革产生了较大的阻碍影响。因此，有必要从法治的角度出发，充分审视新时代下这一改革的逻辑进路与法治保障，积极回应社会发展对于生态文明的时代诉求，依托法治思维和法治方式确保改革走向纵深是较为科学和理性的路径选择，这项改革才将会取得更为显著的成效。