城市治理研究：文献梳理与评述

文/（江汉大学，湖北武汉 430056）

内容提要：20世纪90年代，欧美发达国家的城市人口持续增多，规模持续拓展，随之“城市病”不断涌现出来，为此国外研究者们致力于有关城市治理议题的探究，他们基于多样的视角对城市治理问题开展分析。我国相关领域学者以参考与借鉴西方国家的研究成果为基础，积极开展了有关城市治理问题的研究，同时进一步探究加快我国城市化进程的目标，从而为城市实现健康的可持续发展、增强竞争优势指明途径。以此为基础，本研究对国内外关于城市治理的相关研究成果进行梳理与评述。

上世纪90年代，欧美发达国家的城市人口持续增多，规模持续拓展，随之城市方面的问题不断涌现出来。研究者们逐步致力于有关城市治理议题的探究，他们基于多种视角对城市治理问题开展分析，其中具有代表性的研究视角包括城市治理的定义、模式、评估，以及社区治理、大都市区治理等[1]。我国相关领域学者以参考与借鉴西方国家的研究成果为基础，积极开展了有关城市治理问题的研究，比如城市治理的概念、评价或模式、城市群区域治理、城市社区治理等[2]。同时，学者们进一步探究加快我国城市化进程的目标，从而为城市实现健康的可持续发展、增强竞争优势指明方向。以此为基础，本研究对国内外关于城市治理的相关研究成果进行梳理、归纳与评述。

一、国外研究现状概述

（一）城市治理内涵

“治理”这一提法最初是随着西方国家逐步跨入以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会而产生的。[3]早在上世纪70-80年代，一些研究者提出，发展中国家实现城市化进程可被视为过度性地消耗集体资源的代表性案例。这是因为，城市本质上是资本密集型区域，当土地逐渐稀缺，将会极大提升城市自身资本的密集程度。然而，发展中国家因为资本有限，不能持续发展城市化，同时还会导致发展中国家的失业情况加剧。因此，在这些学者看来，针对大多数发展中国家而言，城市化无疑等同于“过度城市化”，城市根本无法应对人口快速增长的现实问题。

1989年世界银行率先提出治理危机这一概念，之后行政研究开始沿用“治理”这一词汇。1995年全球治理委员会将“治理”这一词汇定义为 “公共或私人组织采取各种类型的管理形式共同管理公共事务的各种形式的和值”[4]。很显然，这一涵义突破了过去政府是权力中心的重要位置，认同非政府、营利机构、公民个人成为管理参与者的地位，关注与重视社会各机构之间的协作，以实现社会效益最大化为目标。英国纽卡斯特大学教授R.A.W.Rhodes指出，可在政府及企业组织中运用治理，意味着管理模式并非由上至下的官僚制，需要重视各层级之间的沟通与商议，以实现共识为目标[5]。1997年，英国学者Gerry Stoker提出，治理意味着政府发展与创新管理模式，涵盖政府组织、非正式及非政府组织，而涵盖于其中的公私组织间及各组织内部的界定均存在模糊的态势；Gerry Stoker的观点主要有：第一，治理认同集体行为牵涉到的社会公共组织间既有的彼此依赖；第二，治理源自于政府，然而并没有局限在其公共机构以及管理层方面；第三，治理为有效地解决社会与经济方面的问题界定了相应的界限；第四，治理意味着行为者基于网络的积极自主性；第五，治理并不绝对地依赖政府的权威性，然而政府能够通过吸纳新技术和工具以发挥导向性作用。[6]Jean-Pierre Gaudin 有效地区分了统治与治理两者的概念，指出两者的权威来源存在差异，前者的权威性源自于政府，而后者的权威性不一定源自于政府。两者的主体存在差异，因此运作权力的维度也存在相应的不同之处。同时，政府在统治中发挥主体性作用，运作的维度从上至下，然而参与主体是多元的，致使运作治理权力的维度呈现出多元化且交叉的网络架构。

究其实质，着眼于城市治理的视角思索与有效解决城市所面临的各种问题，相较于“城市管理”而言，可以说是一种创新思维。相较于以往的“城市管理”，“城市治理”这一提法实际上被认为在很大程度上转变了我们的城市治理模式。上世纪欧美发达国家为了有效地解决城市化进程中的问题，提出了城市治理概念，而城市治理活动的兴起与发展，和新制度经济学的兴起与发展存在密切的关联。基于以往的新古典经济学领域，因为存在“完全理性”及“资产通用性”等假设，使研究者将交易等同于没有成本支出的活动，致使其研究领域中完全不存在 “交易成本”的定义，所以研究者们对于缩减交易成本支出的治理机制毫无兴趣可言。1937年新制度经济学的鼻祖、诺贝尔经济学奖获得者Ronald H.Coase在经济学研究领域中引入交易成本概念，从而逐步提升了新制度经济学的影响。新制度经济学家们认为，市场交易并非是没有成本支出、能够在一瞬间实现的活动，为了促使市场交易得以实现，需要检索具体的对象、通过谈判而实现相应的契约、施行监督契约等环节，上述环节需要大量交易成本[7]。为节省上述层面的交易成本，研究者创建了治理制度。起初的新制度经济学重视分析企业治理等层面，在区域研究中推介上述治理制度的理论范式，使治理理论实现了由公司治理向城市治理的转变，促使欧美国家涌现城市治理研究与热议的潮流[8]。

目前全球加快经济一体化的进程，基于知识的新型经济形态得以兴起与发展，城市架构持续优化，城市功能不断丰富，经济领域的研究者对于城市化所能发挥的经济作用提出了创新观点，指出城市化的实质是基于要素空间进行相应的聚集，使厂商对于基础设施予以共享，缩减生产成本支出，获取规模化的经济效益。因为厂商之间更加接近，能够更迅速地取得市场与技术方面的信息资源，充分提升交易的质量与效率，缩减交易成本支出，推动专业化与分工的快速发展，在范围经济中获取相应的效益[9]。同时，人口实现由乡村至城市迁移的决策普遍是理性化的，旨在获取发展的良好机遇。城市是创造财富的重要场所，是对工业提高吸引力的重要磁场，为创新提供驱动力。于是，学术主流由怎样控制乡村城市人口的流动、避免城市过度拓展规模等层面转变成怎样提升城市治理能力、推动城市的可持续发展等层面[10]。

1995年全球城市研究机构 （The Global Urban Research Initiative，GURI） 将城市治理这一议题明确为研究城市的核心性课题。联合国人居署在报告中将“治理”定义为在正规的行政部门中存在，意味着政府内部与外部组织的权力的总和[11]。GURI概括了城市治理的具体定义：不同于政府，牵涉到多个层面的关联，涵盖国家与公民社会间的关联、执法者与守法者两者的关联、宏观层面政府调控与可控程度之间的关系[12]。美国学者John Friedmann认为，城市治理相当于某种类型的社会活动，即针对城市决定与制度加以制定与制约的流程[13]。理想的城市治理是打造一个宜居、安全、富饶、充满关爱的城市，一个对于差别予以主动包容的城市，一个在生态领域能够实现可持续发展的城市[14]。John Friedmann还提出，需要对城市的平衡发展予以关注，在城市治理中获取成功的过程中不能以牺牲某方面利益作为重大的代价。如果城市实现经济增长和社会进步，是以破坏环境为基础，则将导致与城市发展不相符的逆效应产生[15]。

以下是国外学界基于不同的侧重点，在界定城市治理这一概念时的具体阐释：第一，早在上世纪40年代，大都市政府理论主张大都市之中的中小城市政府建立联合，并构建大都市区政府，发挥其核心性作用，对区域整体的城市问题予以有效地解决；城市治理以提高政治治理的质量与效率为目标，规避出现各自为政的现象，不再形成治理的分散情况，使治理更加有效[16]。 第二，上世纪 50年代，公共选择理论倡导城市治理需突破政府是独一无二主体的禁锢，非政府、非营利组织与公民需成为城市治理的参与者，政府应以市场机制的构建与完善为依托，将公共服务与物品提供出来，与市场之间形成亲密的合作伙伴关联[17]。第三，到了上世纪 90年代，新区域主义理论倡导大都市中的政府之间以网络协作为依托，进而构建跨区域治理公共事务的相关制度，重视城市治理的工具与流程[18]。第四，本世纪初期，地域重划与再区域化原理的观点是倡导重新有效地划分地域，向低层次的地方政府下放更多的公共服务与公共物品的供给权利，提高区域统领全局时在决策方面的能力，从而有效增强城市的竞争优势[19]。

（二）城市治理模式

上世纪欧美发达国家的研究者率先开始探究城市治理的模式，其代表性观点包括：第一，Jon Pierre指出，欧美国家在城市治理的过程中构建的主要模式分别为社团型、管理型、福利型以及支持增长型[20]。第二，Ingemar Elander提出了伙伴制模式，他主张在特定的区域中构建非正式联合体[21]。为此，需要将城市治理的权力赋予政府、私人组织、工会等非政府组织以及社团等，并在政府部门和私人组织之间构建协作关系，从而建立一种多中心治理体系。第三，20世纪70年代欧美国家出现新公共管理模式，倡导政府学习企业的市场化制度与相应的技术，旨在提升政府管理能力[22]。

实际上，城市治理这一概念被视为针对特定区域空间的治理，现阶段国外并没有构建固定的城市治理模式。不同的国家地区、相同国家地区的相同城市在不同的阶段均会呈现出自己独有的治理特征。比如，美国的城市基于其城市治理的实践经验，形成了三种具有代表性的城市治理模式：第一，企业式，即把城市当作企业加以管理与运营；第二，改革政府式，即引入企业的精神对政府加以有效地改造；第三，公私联合治理式，即重视提升企业对于城市发展的参与度。可见，相关领域研究者们关注城市地方当局与私人利益集团之间通过协作而实现目标的流程，或者说重视政府和市民社会、公共和私营机构互动的持续流程。

二、国内研究现状概述

（一）城市治理内涵

从上世纪90年代末开始，基于国外研究者关于治理问题的丰硕研究成果，我国学界对于城市治理相关议题的研究持续快速发展，越来越多的国内研究者开始致力于城市治理领域的研究，诸如毛寿龙、王佃利、顾朝林、饶会林、韩福国、踪家峰、何艳玲、李菲菲、周伟林、文军、马卫红、徐顽强、楚建群、高奇琦、董慧、李文钊等学者。这些学者陆续发表了一系列具有代表性的研究成果，比如《城市治理体系及其分析维度》《城市管理转型与城市治理分析框架》《基于地方分权的城市治理模式研究》《城市治理分析》《全球体系下的城市治理风险：基于城市性的再反思》等等。这些文章着重于阐述国外有关城市治理方面的定义、评价方式、具体模式以及城市治理实践的丰硕成果，同时探究我国政府在城市治理方面的改革情况与取得的成效。

事实上，“治理”一词在我国最早是作为政治词语来使用，其最初涵义指的是“统治”。新中国成立后，在经济领域中阐述在治理农业水患经验的时候率先采用 “综合治理”一词。1979年，国内相关部门在探究城镇待业者问题时，使用了“综合治理”这一提法。[23]之后，1991年全国人大常委会一致通过 《关于加强社会治安综合治理的决定》，具体阐述了有关社会治安综合治理方面的内容。现阶段我国学界在有关城市治理定义的问题上，研究者们各抒己见，从不同的研究视角对城市治理进行界定。一些研究者基于城市发展与规划的视角强调政府在治理城市时转变职能的内容，一些研究者对于城市治理在区划时发挥的作用予以强调，一些研究者指出在经济发展的过程中利益主体发挥相应的作用。然而，研究者们均认同城市治理意味着治理定义在城市领域中有效拓展，是目前多元化治理体系之中的重要构成环节。[24]

王佃利指出，需要以遵循治理原则为基础有效地界定城市治理的涵义，要考虑到城市自身的特征，呈现出城市之中各主体的要求与特点，需基于以下视角诠释城市治理的具体涵义：（1）基于广义的视角，城市治理是指一种城市地域空间治理的概念，以实现城市经济、生态以及社会等层面的可持续发展为目标，有效地整合资本、劳动力资源、土地及信息等生产要素，从而实现整体地域的协调发展；（2）基于狭义的视角，城市治理指的是在城市的范畴内，政府与私营机构以及非营利机构等组织形态构成一个彼此依存的治理网络；以平等为基础，以遵循完善参与、合作以及协商的治理机制为依据，有效地解决城市的公共问题，提供优质的公共服务，是一个为城市实现公共利益最大化目标的彼此合作的整合利益的流程。[25]周诚君等提出，现代城市治理指的是基于现代化的市场经济结构，政府与市民社会在发展与治理城市过程中协同决策的整体流程。[26]丁健提出，城市治理指的是城市之中各公共组织、私人组织以及公民管理共同事务的多种形式的总和。[27]葛海鹰指出，城市治理是指政府和利益相关者，以城市的导向与规范的标准为依据，经由调研、检查、监管以及市民所反馈的能够体现出社会、经济以及环境层面的无序状态与各种类型的冲突，有效地采用行政、经济、法律及行政等方式实现有序化目标的整治与调节等综合的运作管理职能。[28]饶会林认为，治理可被视为在城市规范及导引之下达成城市管理目标的经常性职能。假如不去治理城市的不良秩序，将无法构建正常的城乡秩序，将无法促使城市发挥导引目标的作用。治理并非随心所欲与一蹴而就，而是维护城市的具体规范，同时受到相应规则的制约。[29]

总体而言，我国学者在界定城市治理概念时存在以下相似点：第一，在治理的过程中，需要重视各个社会利益主体之间的协作与互动；第二，治理主体呈现多元化，涵盖政府、公众以及非营利组织等；第三，治理内容覆盖面非常广，涉及社会、经济与环境等多元领域。

（二）城市治理模式

目前，我国城市的发展日趋复杂与多元化，致使更多的国内研究者以城市的发展变化和改革情况为研究对象，并基于多样的视角探讨和研究城市治理模式的相关议题。踪家峰等以城市治理涵义为着眼点，提出了具有代表性的城市治理模式，分别是企业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向型城市治理模式、城市经营模式。[30]其中，企业化模式倡导采取企业管理的思维与方式实现城市治理的目标；国际化模式体现于治理主体的国际化、城市分工的国际化和城市运作标准的国际化等层面；顾客导向型城市治理模式是欧美国家改革政府运动的一个重要特征，此模式需要城市政府以客户的多元化需求为着眼点，颁布治理政策与施行治理行为均以提高客户的满意度为具体目标；城市经营模式需要政府运用无形与有形的资源推动经济的发展，这一模式需高度重视经济建设的运营，同时重视设计与营销城市形象，要求治理的领导层具备个人胆识、人格魄力以及注重提升自身的运营意识。与踪家峰[31]一样，张京祥[32]、易晓峰[33]等研究者的分析重点是将欧美国家“城市治理”的定义与模式作为借鉴，探究目前国内改革政府的相关议题，包括完善行政体制、优化政府职能等方面。

除此以外，还有不少学者从不同视角提出了关于城市治理模式的观点。韩福国等认为，基于人口流动及提高聚集密度的角度提出开放式治理的概念，指出将来城市发展的主要态势是多中心模式的实现，因此城市需产生开放式的管理与发展架构，各种类型的群体均具备参与治理城市的有效渠道。[34]孙荣等指出，企业化模式与公私治理模式已成为现阶段能够发挥主导作用的治理模式，而多中心治理模式意味着城市治理的未来发展态势。[35]这一观点指出企业化基本等同于城市经营模式，采取政府企业化模式进行治理时最具代表性的方法是城市经营。这种模式和城市企业化模式基本上没有显著的差异，均重视竞争和提升投资者的兴趣，将城市经济视为治理的关键领域。王佃利提出，纵观国内的城市治理模式，首先是管制式，之后是城市运营模式，直至当下实现多中心治理的模式。[36]顾朝林指出，我国的新城或新区均发挥开发的核心性作用，但如果想要解决更快地聚集资本、技术以及劳动力等生产要素的问题，关键就在于如何优化当地的治理模式；归结起来，新城或新区采用的治理模式分别是开发区式、行政区式以及市场化式。[37]

三、总结与评述

基于前述内容，可以看到欧美国家在研究领域方面重视治理架构及公共管理的层次内容，但缺失针对治理工具方面的分析，而纵观我国的研究成果，尽管基于总体的角度缺乏系统性，但主要以研究治理工具为侧重点。相较于欧美国家城市治理的研究成果，我国学界研究城市治理问题的时间较为短暂，研究理论的基础较为薄弱。概括而言，国内学界在城市治理研究领域存在以下问题：第一，研究的领域有待于完善与拓展，诸如需要研究创新城市治理模式、跨区域治理等内容。第二，研究成果缺少有效的实证研究，特别是没有充分地探讨我国城市治理的研究个案。总体而言，国内学界在城市治理方面的研究成果质量仍然有较大的提升空间，目前还没有成功构建一个较为整体化与系统化的城市治理研究体系。

国内学界对于城市治理问题的研究难点主要表现在以下三个方面：（1）经济社会的快速发展增加了对我国城市治理问题开展研究的难度。在改革开放数十年、新型城镇化与新时代等多重背景下，城市治理成为国家治理战略目标实现的一个重要环节，需要重心下移，这种转型中的探索创新，显然存在一定的难度。（2）借鉴国外城市治理的理论模型和实践经验时，一定要充分考虑中国的实际情况，不能生搬硬套。不同国家和地区形成的城市治理的理论模型和实践经验存在极大的差异，表现出明显的本国、本地特征。因此，在借鉴国外城市治理的理论模型和实践经验时，必须全面考虑我国国情，有选择地吸收和借鉴，这无疑也会增加研究的难度。（3）对城市治理模式与城市经济社会发展状况或参与主体的城市治理需求的匹配程度进行研究的难度较大。如何有效匹配并使它们之间形成良性互动的局面，这个问题比较复杂。而且，如果想要构建量化指标体系，也会存在一定难度。

党的十九届四中全会为我国城市治理研究与发展指明了方向，提供了根本遵循与方向指引。因此，我们要进一步优化既有的城市管理模式，有效地运用治理的理论，从而持续提升我国城市的宜居性，逐步推动中国新型城市化的进程。城市治理是政府治理、市场治理和社会治理的交叉点，在国家治理系统中发挥着重要的作用，提高城市治理的创新水平就是推进国家治理的现代化。