改善司法制度的现实、趋势和前景——以哈萨克斯坦为例

马克·比尔·奥贝 著 张正怡 译

自1991年12月16日哈萨克斯坦成为苏联加盟共和国最后一个宣布独立的共和国以来，该国的司法制度改革进程发展迅速。2003年12月，哈萨克斯坦首任总统努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫宣布无限期暂停执行死刑命令。①哈萨克斯坦共和国总统2003年12月17日颁布“关于哈萨克斯坦共和国暂停执行死刑”的第1251号法令，https://online.zakon.kz/document/?doc_id=1045460, 2020年6月15日访问。在此之前，哈萨克斯坦共执行了536项死刑判决，最后一次执行死刑是在2003年总统签署暂停执行死刑的命令之前。自此之后，哈萨克斯坦没有再执行过死刑。根据哈萨克斯坦共和国《刑法》第47条的规定，死刑仍然是一种合法的判决，②《哈萨克斯坦共和国刑法》(2020年5月25日修订), https://online.zakon.kz/m/document?doc_id=31575252#sub_id=470000,2020年6月15日访问。暂停执行死刑令并没有从法律上剥夺法官判处死刑的权利，因为法律仍然允许死刑。但是，死刑判决却无法得到执行，总统的暂停执行死刑命令将死刑改为无期徒刑。暂停执行死刑命令是无限期的，但可随时撤销。从暂停执行死刑开始，特别是在过去的几年，哈萨克斯坦的司法制度已经发生了显著的变化。在此背景下，本文着眼于哈萨克斯坦最高法院自参与“一带一路”建设以来所采取的一系列改革措施，阐释这些改革对该国创造一个更加稳定、可信赖、高效和有效的司法环境的影响。

一、哈萨克斯坦司法制度改革的背景

2015年是哈萨克斯坦加速推行改革方案的起点，哈萨克斯坦进行了司法制度的重大改革，以解决诸如决策质量、效率、招聘最优秀的法官和发展最先进的信息技术系统等问题。2015年，哈萨克斯坦首任总统宣布了“100个具体步骤”的国家计划(以下简称“国家计划”)，该计划指出，需要优化司法体系以简化公民诉诸司法的途径。总的来说，该国家计划包括以下五项改革:形成现代国家机构，坚持依法治国、工业化和经济增长，“一个未来的国家”以及透明和负责任的政府。根据国家规划，这项名为“坚持依法治国”的改革方案包括16到34个具体步骤，所有这些步骤都与该国法治发展有关。它规定从五层司法体系(一审、二审、三审、监督和再监督)过渡到三层司法体系(一审、二审和三审)。三层体系是一审（地区法院）、二审（地方法院）、三审（最高法院）。司法制度的优化是为了简化公民诉诸司法的途径，向三层体系的过渡将促进国家司法质量的提高。①向三层体系的过渡(科斯塔内地区法官A. Doschanova)，https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32731494#pos=6;-108，2020年6月15日访问。2018年,又出台了“司法七大支柱”战略。

可以说，在哈萨克斯坦的三个政府部门中，司法系统曾经是最不发达的部门，但如今情况有很大的改观，统计数字本身可以说明这些变化。从2018年到2019年，最高法院在“司法七大支柱”战略启动初期，共制定了17项法律草案，涉及的主题包括提升司法人员素质、提高法院裁决质量和确保司法实践的统一性。一些新颁布的法律涉及更严格的法官遴选及持续加强司法评估、重组司法治理机构、限制法院院长任期、实施数字司法程序、精简破产程序等事项。这些法律草案还通过消除官僚作风、确保有效的法庭程序、设立专门的法庭（包含家庭法庭）的新举措，力图降低诉诸司法的费用。

2019年5月31日，最高法院院长扎基普·阿萨诺夫（Zhakip Asanov）再次向法官们提出要求。②哈萨克斯坦最高法院网站，http://sud.gov.kz/rus/news/predsedatel-verhovnogo-suda-zhakip-asanov-sdelal-ocherednoe-15-e-obrashchenie-k-sudyam，2020年6月15日访问。2018年11月19日，国家元首(首任总统)在法院现代化工作会议上提出三个优先事项:一是提高法院工作人员素质;二是确保司法程序公平;三是减轻法官不必要的工作负担。为此，哈萨克斯坦已经制定了15部法律：其中6部已经生效，3部在议会审议阶段，6部将提交给议会下议院。最高法院院长曾指出：“现在，优秀的律师都不想成为法官。他们抱怨不透明的选拔、职业发展中的主观主义、超负荷的工作和待遇的非竞争性。今天，所有这些问题实际上已经消除了。想成为法官的候选人现在必须通过严格的筛选——他们要处理案件问题、撰写论文、通过最高法院法官的面试、通过心理测试等等。如果以前1/4的候选人能通过竞争，现在只有1/20的候选人能成为法官。现在，我们希望这些新的举措能吸引来自政府机构和企业的律师。”

此外，哈萨克斯坦最高法院在首席大法官扎基普·阿萨诺夫(Zhakip Asanov)的领导下采取的措施也产生了一些很有意义的成果：2019年，因正当理由被解雇的法官人数史无前例地达到了29人，准确来说，2015-2018年期间，共有29起这样的案件。纪律处分案件也激增41%。涉及法官的刑事案件也呈指数级增长，从2015年的1起增至2019年的13起。

所有这些举措对目前的司法制度和法院工作人员都极具挑战性，也证明了哈萨克斯坦已经进行了卓越的改革，以打击腐败和近年来损害哈萨克斯坦司法声誉的其他问题。采取的其他一些措施已经解决了包括缺乏法院诉讼机会、经常违反诉讼程序和缺乏正当程序等问题。

原有制度固有的顽疾导致公众对司法制度的信任和信心较低，也导致了国际社会对该国司法制度的公正性和独立性产生消极看法。因此，哈萨克斯坦必须在若干司法领域做出改进，包括司法机构和司法人员的重组、司法程序的改进、最高法院采用更有针对性的项目和更好的司法管理，但是这些改变的效果还值得考量。

二、哈萨克斯坦司法体系改革举措

哈萨克斯坦法院系统由三个层次组成：哈萨克斯坦最高法院；地方法院和与地方法院拥有同等地位的市法院(例如阿拉木图市法院、阿斯塔纳市法院、希姆肯特市法院)；以及当地地区（市）法院。地区(市)法院通常是初审法院，他们主要审理民事案件。地方法院(以及与地方法院拥有同等地位的市法院)的职能是为地区法院的判决提供上诉机会。最高法院是哈萨克斯坦的最高级别法院。哈萨克斯坦共和国可以设立其他法院，包括专门法院(军事、金融、经济、行政、少年及其他)。专门法院应由哈萨克斯坦共和国总统设立，具有地方或地区法院的地位。阿斯塔纳国际金融中心法院独立于哈萨克斯坦共和国主要司法体系之外，具有特殊地位。①关于哈萨克斯坦共和国司法制度和法官地位的第132-II号宪法， https://online.zakon.kz，2020年6月15日访问。

20世纪90年代，哈萨克斯坦的司法系统被普遍认为是薄弱和低效的。国家没有向法院特别是地方一级的法院提供足够的资源，法官培训不足、薪金过低。这导致了许多令人担忧的法庭判决(特别是在复杂的商业问题上)以及对法院腐败问题的指控。②Baker McKenzie - Doing business in Kazakhstan, 2019.

2000年，在Qairat Abdirazaquly Mami主席的领导下，政府开始了一项重大的司法改革计划，该计划显著地改善了国家的司法系统。这些改进包括在最高法院之下成立了一个司法行政委员会，设立了司法道德委员会，提高了司法工作人员的工资，提高了法官入职的门槛并成立了专门法院。

在司法改革的基础上，2014-2015年，政府又出台了减少法院受理案件数量的额外措施(这将对判决的质量和司法技术产生积极影响)，使法院系统更加透明和简单。③同注②

2019年2月,哈萨克斯坦共和国首任总统签署了《关于哈萨克斯坦司法制度和法官地位》的宪法修订和增补案以及《关于哈萨克斯坦司法制度现代化》的某些立法的修订和增补。这些新立法的实质是促进司法制度的现代化，改变法官候选人的选拔和法官职位安排的机制。这次改革的主要目标是为了使法官摆脱对最高法院院长支持的依赖。因为外国专家的主要批评与哈萨克斯坦的法官过分依赖于法院院长的指令这一事实有关。④Mukhamedzhanov E. B.，哈萨克斯坦共和国2019年司法改革，https://www.zakon.kz/4963698-sudebnaya-reforma-respublikikazahstan.html，2020年6月15日访问。

（一）法官和法院工作人员

为了确保和提高司法人员的素质，哈萨克斯坦已经对法官的任命和持续监督的评估程序作出了改进。司法质量委员会根据国际上接受的指标实施了新的司法评价机制。信息技术也在监测和确保法官和法院工作人员的廉洁和效率以及法院档案和证据的完整性方面发挥了作用。作为改革的一部分，司法质量委员会扩大了其目标：该委员会根据16个指标对法官进行评估，包括专业知识和技能、司法绩效、能力以及重要的道德规范。根据审查结果，委员会的建议可包括:确认专业能力或不称职；晋升或不晋升；以及转岗到另一个法庭或部门。除有20年以上工作经验的法官外，所有法官均须于任职第1年后至晋升前每5年接受一次评估。这种评价新方法确保对法官有定期和更彻底的评估。

2020年2月，欧洲委员会专家、国际法院管理协会欧洲区域副主席皮姆·阿尔伯斯博士（Dr.Pim Albers）在联合国开发计划署（UNDP）哈萨克斯坦和世界银行联合项目的支持下，评估了该新方法的效果并得出结论，认为新方法“符合国际标准和最佳实践,甚至包括评估法官工作的创新方法，例如，使用庭审录音和录像来分析法官的行为和沟通技能，以及使用全方位反馈调查来评估担任管理职务或法院院长的法官的人际交往素质、领导才能和管理素质”。①See Supreme Court Justice Quality Commission,Report on the methodological for the evaluation of judges, http://sud.gov.kz/eng/content/supreme-court-justice-quality-commission，last visited on May 10,2020.

预测显示，未来3年(从2019年开始)将对84%的法官进行评估。②同注①2019年5月，司法质量委员会实施了更严格的标准，对比前后年份可以发现，尽管在新方法下接受评估的法官数量减少了，但移送司法处理和不称职的法官数量却出现了增加。然而，自从司法培训学院(即司法学院)被置于最高法院管辖之下以来，接受高级培训项目的法官人数明显减少，这是值得反思的。

（二）司法程序

数据显示，2010年至2018年，哈萨克斯坦法院受理的案件数量显著增加，③从2010年的100万增加到2018年的470万，法院资源没有相应增加。但2019年略有下降。截至2019年，案件数量不断增加的原因如下：公共机构强迫个人和企业诉诸法院解决问题、国有企业和机构的许多争端解决权力在没有正当理由的情况下被转移给法院，法院诉讼的低成本和低费用可能会促使无理性的诉讼大量流入法院，以及由于国有企业和包括调解中心在内的国家机构的争端解决机制效率低下，也导致进入法院审判的案件数量增加。然而，2019年民事和刑事案件的数量有所下降，而争端解决的数量从2018年开始增加。这些显著变化是制定明确的战略、通过新的法律、规则和程序以及注重法官及其裁决质量的直接结果。其他显著改善的领域还包括:无罪判决的数量以及对调查当局的满意度。④从2015年的460件增至2019年的1707件。2019年，针对个人的行政罚款也有所减少。

（三）最高法院的项目

该项目按照首席大法官扎基普·阿萨诺夫(Zhakip Asanov)提出的名为“司法七大支柱”战略执行。该项目于2018年1月启动，是一项雄心勃勃、复杂而深远的改革计划。

为了确保改革方案的成功，最高法院成立了一个由埃尔博·乌姆拉利耶夫（Erbol Umraliev）先生领导的小组。为了管理改革的执行情况，最高法院设立了一个专门的项目管理办公室，并为每一个战略支柱设立了一个由法官和工作人员组成的独立的跨职能工作组。

以上强调了改革方案制定和实施的结构化方式，这也许是该方案如此成功的原因。值得注意的是，在改革进程中，法院需要面对新形势下线上审判带来的各类挑战，并评估这些新制度、程序和危机管理计划是否是健全的和有效的。

（四）“司法七大支柱”

“司法七个支柱”描述了七个大规模的改革方案，即：无过错法官、示范法院、公平审判、质量结果、智慧法院、透明度以及 (诉讼前和诉讼中) 和解。

自2019年初以来，这些重点领域都发生了重大变化。

1.无过错法官

无过错法官涉及保证司法独立、高质量业绩和高道德标准。2019年的法官候选人必须通过参加哈萨克斯坦共和国公务员事务局（ACSA）规定的评估，包括更加全面的心理评估、法庭相关术语使用能力评估和道德评估以及其他14项评估。

为了吸引高素质的律师加入司法系统，二审法官和撤销判决法官的职位向有15年法律经验的候选人开放(之前的从业年限要求是至少5年和10年经验的法官才能成为候选人)。

同时，法官候选人还需要通过一些具有挑战性的考试,要经过7位或8位现任法官的面试并表现出对某一特定法律领域的关注,因此,只有6%的法官申请人能获得成功，而之前的比例为25%。从2019年3月开始，最高法院还建立了确保法官独立性的其他机构。

2.示范法院

设置示范法院的目的是确保高效率和有效的法院管理。法院已从2018年的拥挤大厅转变为如今的现代化前台，为律师和公众提供了许多在线服务，诸如线上排队、支付终端等，旨在为所有用户提供高水平的舒适服务。在2019年，受理公民投诉登记的程序得到了完善，促进了公民与政府机构的互动。最高法院设立了一个专门的公民接待中心，使得接待的公民数量从每天490人增加到1789人。法院还整合了全国的互联网技术系统，并发布了电子版的示范文件包，以确保采取统一且可预测的方法。法院还引入了电子申请程序，允许用户以电子申请的方式将有关材料发送给政府机构。最高法院的集中式数据管理系统和绩效监控系统的实施，也为实时评估并确定每个法官的效率指标和关键业绩的指标提供了可能。

3.公平审判

公平审判系指执行统一的法庭实践，以确保严格遵守正义和法治原则。在2018年改革之前的几年里，哈萨克斯坦的法院广受诟病，因为长期以来法院院长一直有权对法官施加影响和干涉裁判。

公平审判实施后，已通过各种立法修正案废除了原有规定。修正案还赋予法官能够在认定事实方面拥有更大的主动权，并要求提供当事方没有出示的证据。这项改革措施旨在确保哈萨克斯坦全国的司法公正性和可预测性，增进司法公正以及公众对司法机关的信任和信心。

4.质量结果

质量结果规定是目前正在采取的措施，以确保明确、连贯和及时的书面决定，以及快速执行法院裁决。为了实现这一目标，从2018年9月开始，法院已经引入了新的判决格式，要求裁决必须内容清晰、结构清晰、语言易懂。此外，法官亦须就裁决作出详尽的解释，不得有任何含糊之处，并须处理每一个诉讼请求，从而提高公众对司法机构的信任和信心。

5.智慧法院

智慧法院系指向技术先进、权力强大的司法系统的转变。智慧法院的重要性不言而喻，其可以最大限度地提高法院服务的自动化程度，有助于确保法院的顺利运作和更好地为法院用户提供服务。哈萨克斯坦迈向数字化的方法包括利用科技提供便捷的司法途径，以及法律程序的自动化，使一线法院工作人员能够专注于满足法院用户的需要。值得赞扬的是，法院正在使用数字公告、建立虚拟法庭、推出数字服务(如法庭的地理位置)和在线数字助理。最高法院还启动了在线反馈机制，通过该机制，法院用户可以分享他们的经验并提供建议，世界上很少有其他法院采取过这些措施。

最高法院在信息技术方面的目标是希望建成世界上技术最先进的司法机构之一,拥有包括基于人工智能的案例分析和预测工具、法官人工智能法院助理和一个人工智能工具以协助起草法院裁决,迄今为止，这些技术只在中国上海和北京的法院可见。

6.透明度

透明度涉及法院如何提高公众对法院的信任、信心和关注，以及如何提高外部传播渠道的质量和影响。2019年的外部活动包括开设重要案件的电视节目、举办273场新闻发布会，以及在全国各地法院设立的公众和媒体可以参观的开放日。据统计，纸质媒体上有近1万篇新闻报道，网上也有1.5万篇报道，而Facebook社区、YouTube视频和Instagram账号也随之上线。这些措施产生了显著影响，媒体对法院的负面报道从2015年的17542个减少到2019年的8362个，正面报道从3997个增加到6887个。

7.和解

和解涉及避免冲突和促进和解程序。其目标是促进更多的庭外机制来解决争端。为此，庭外和解中心目前正在哈萨克斯坦全国17个区域开展业务，中心数量达到47个。其结果是庭外和解案件的数量显著增加，目前占所有争端的28%。

在地区法院试点处理家庭的案件使得儿童的利益得到保护，同时，越来越多的调解服务也帮助了家庭共同解决问题，而不是依靠传统的对抗方式解决。2018年6月至2019年12月，夜间法庭也进行了试点运行，处理了超过2万起行政案件。

三、哈萨克斯坦司法改革取得的初步效果

（一）全球排名

除了在国家层面进行改革外，改革成果还在全球范围内重新定位了哈萨克斯坦和哈萨克斯坦的司法系统。在过去的两年中，该国在司法独立性的全球竞争力指数排名中上升了8位，①从2017年的第79位到2019年的第71位。在世界司法项目的法治指数排名中上升了8位①从2016年的第73位到2019年的第65位。，而且，该国在世界银行营商环境便利性评分中关于“合同执行”的排名中位居世界第4。②Word Bank, Doing Business, Ease of Doing Business Rankings, https://www.doingbusiness.org/en/rankings, last visited on May 10 2020.

尽管取得这些成绩令人瞩目，也表明最高法院的战略和实施正在产生效果，但仍需进一步的努力来提高这些排名，并确保关于司法部分的排名与国家的整体排名相一致。例如，哈萨克斯坦在全球竞争力指数中整体排名第55位，因此，在司法独立方面排名世界第71位是落后的。尽管如此，哈萨克斯坦整体营商环境排名第77位，但关于“合同执行”却排名第4位，这表明司法改革可以领先于该国整体的改革。

根据世界正义项目-法治指数的排名,在2020年法治指数世界排名中,哈萨克斯坦排第62位，2017--2018年排第64位，2015年排第65位，相比2014年(第71位)上升6个名次。③World Justice Project Rule of Law Index, https://worldjusticeproject.org/search/site?keys=Kazakhstan，last visited on June 15 2020.

（二）司法管理

一份司法预算的分析表明，司法改革的七大支柱是在哈萨克斯坦司法系统经费相对紧缩的时期实施的。尽管法院的预算从2015年到2020年一直在增长，但却跟不上法院工作量增加的步伐。在与其他前苏联国家比较中，法院预算无论是以国家总开支(0.47%)还是以整体经济(GDP的0.07%)为衡量标准都很低④俄罗斯法院的数据显示，两者的比例为1.14%和0.22%。，进一步证明了最高法院的预算管理是有效的。

（三）国际合作

值得一提的是，国际法官协会(International Association of judge)和国际法院管理协会(International Association for Court Administration)都于2019年在哈萨克斯坦举行了年度会议，这是两者历史上第一次在哈萨克斯坦举行会议。哈萨克斯坦还首次主办了关于司法质量的国际论坛。这些活动让120多个国家的1200多名法院领导人来到努尔苏丹，也使得国际社会对哈萨克斯坦的司法及其改革方案日益重视。

2015年，有关阿斯塔纳国际金融中心的宪法通过。⑤2015年12月7日关于阿斯塔纳国际金融中心的哈萨克斯坦共和国宪法第438-V号(已于2017年修订)，https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38163843#pos=1;-171，2020年6月15日访问。该法规定设立阿斯塔纳国际金融中心（AIFC）法院，主要目标是解决：（1）中心参与者(在AIFC领域内注册的公司)之间的争议；（2）在AIFC进行的交易以及根据AIFC法律进行的交易的争议；（3）当事人移送至AIFC法院的争议。AIFC法院根据英国程序法原则来处理纠纷。本法院的判决在哈萨克斯坦可直接执行。AIFC法院法官的任命程序由AIFC决定。根据AIFC规则，AIFC法院的法官应由哈萨克斯坦共和国的总统根据AIFC总裁的建议任命。⑥阿斯塔纳国际金融中心网站，https://aifc.kz/，2020年6月15日访问。截至目前，AIFC法院的审判小组由首席法官The Rt. Hon. The Lord Mance率领的8名法官组成。

四、哈萨克斯坦线上审判进展及未来发展 ①欧洲委员会网站提供的信息：https://www.coe.int/en/web/cepej/compilation-comments，2020年5月10日访问。

哈萨克斯坦法院面对当前抗疫危机的应对能力引人关注，尤其是目前正处于改革实施的过程中，可能会导致改革更容易受到当前危机的破坏。

2020年3月，哈萨克斯坦领导人宣布全国进入紧急状态，并在一些大城市实施了严格的限制措施。公民不能前往法院提起诉讼或者参加庭审。然而，由于智慧法院的改革提高了电子案件处理的质量，因此，文件接收和审判工作并没有受到影响，哈萨克斯坦法院继续履行其核心职能而不受干扰。

从隔离第一天开始, 最高法院迅速发布了使用相关技术的操作程序，允许地方法院进行虚拟操作，还发布了举行紧急实体审理的规则，旨在保护法官、法院员工和参加庭审人员的健康和生命。2018年，平均每天有40场在线庭审。2019年，平均每天有110场，2020年1月和2月，平均每天有150场。在实施紧急状态后的第一周，这一数字上升到每天约1000场(占所有庭审的50%)。在4月6日至10日的一周内，哈萨克斯坦法院每天举行近2000场在线庭审，占所有庭审的99%。从变化的绝对值来看，在4月12日至4月17日这一周举行的10800场庭审中，只有9场有当事人直接在法庭现场参与。其他异常值是由于通信线路暂时中断造成的，或者是因为被告无家可归，缺乏上网途径。4月13日，全国范围内的所有审判几乎都在网上进行。如果考虑到哈萨克斯坦的地理面积比西欧大，而且处于严格的封锁之下，这种执行速度就更引人注目了。

2020年，司法质量委员会将开展更广泛的司法监督、培训和评估，评估方法将根据2019年的结果进行修订。哈萨克斯坦将在全国各地实施以欧洲司法效率委员会（CEPEJ）制定的标准为基础的司法评估制度，以确保这些国际标准的统一适用。法官将被赋予更大的权力来调查申请，并对不遵守规定的国家机构施加惩罚。司法学院将以更加实用和普惠的教学方式进行全面改革。上诉程序似乎也要进行实质性的重大改革和改进，此外，预计法院沟通质量将在2020年得到提高。

根据过去两年 “司法七大支柱战略”已取得的瞩目成果，最高法院首席法官及其战略负责人一直致力于为哈萨克斯坦公民提供公平、迅捷和便利的司法。可以说,哈萨克斯坦以独到的眼光、明确的重点和有限的额外资源，成为如何制定、实施、检测和调整改革的一面旗帜。

哈萨克斯坦对线上审判形势的应对，以及在1个月内实现100%在线法庭审理的能力，也说明了改革的稳定和扎实基础。该区域内外的许多其他国家可以从哈萨克斯坦最高法院所做的工作中学习经验，包括其拓展工作以及利用专门的项目管理办公室来管理和监督改革带来的变化。自从2013年宣布“一带一路”倡议以来至2019年12月,哈萨克斯坦已经获得了前所未有的近400亿美元的净投资流入，不难得出这样的结论：在一定程度上,这是由对司法系统所进行的改革以及由此增强的投资者信心所推动的。