经济特区法规制度的法治理论意义*

肖明新

（中共佛山市委党校，广东 佛山 528300）

一、引言

在经济特区创办之初，国家就很重视特区发展的法制保障。从1980年全国人大常委会通过《广东省经济特区条例》算起，经济特区专门立法已经走过了40年，是我国法治建设的重要组成部分。也正是在这个过程中形成了颇有中国特色的授权立法现象，产生了经济特区法规这一特殊的地方立法形式，形成了经济特区法规制度。

对于经济特区法规制度，一般从两个方面来认识它的实践意义：一是促进和保障了经济特区的发展，二是为国家立法提供经验。[1-4]这是在特定时期的法制建设观念下对特区法规制度实践价值的总结。更科学地讲，这种实践价值实际上是提供法治保障和提供法治经验。另一方面，经济特区法规制度实践的背后也具有总结中国特色社会主义法治道路特征的理论意义。目前，对经济特区法规制度理论意义的总结存在不准确、不全面的地方。经济特区法规制度实践意义的持续存在是法治试验方法运用的结果，客观上形成了有中国特色的法治非均衡发展。法治试验与法治非均衡发展也成了中国特色社会主义法治发展道路的特点。本文在分析经济特区法规制度生成逻辑和特征的基础上，澄清相关误解，总结了经济特区法规制度实施所体现出来的这两个理论意义。在全面、准确地认识经济特区法规制度法治意义的基础上，我们也就能更加自觉地“用好用足”经济特区立法权。

二、经济特区法规制度的生成逻辑

（一）经济特区法规制度

在全国人大2000年制定的《立法法》中，“经济特区法规”成为专门表述。《立法法》第六十五条、第八十一条第二款、第八十六条第二款、第八十九条第五项等关于经济特区法规的规定共同构成了经济特区法规制度。第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》则对经济特区法规的备案审查予以细化。2015年《立法法》的修改涉及经济特区法规制度的较少，只是在第九十八条第五项增加了说明变通情况的规定。第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》则对经济特区法规的备案审查予以完善。

总体上来看，目前的经济特区法规制度还算不上系统化。这种非系统化可以从《立法法》中没有经济特区法规的专门位置可以看出。但是，经济特区法规制度在我国法治进程中却具有重要的意义，是一项极具特色的法治制度。经济特区法规制度是伴随着改革开放加强法制建设的进程而形成的，也承载着特殊目的。

（二）高度重视经济特区发展的法制保障

新时期改革开放的进程也是逐渐加强法制的进程。1979年，《刑法》《刑事诉讼法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》七部法律在短时间内就起草完成并由第五届全国人大二次会议通过。[5]短时间内出台七部重要法律让人民看到了党和国家加强法制建设，通过法制保障民主、人民权利以及改革开放的决心。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》更是发挥地方国家机构的法制建设主动性，赋予省级人民代表大会及其常务委员会制定和颁布地方性法规的权力。

1979年，党中央和国务院批准在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区，实行“特殊政策，灵活措施”。在对外开放的过程中，法制成为必备的窗口陈列品和试验地的必要软性基础设施。因此，广东省在获批创办经济特区后也在积极准备立法，满足外资外商的“法治”需求。[6]1980年8月，《广东省经济特区条例》经第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。这是一部非常有特色的立法——一部由地方人大先通过再由全国人大常委会通过而又只在很小的范围内实施的法律。从此，我国的经济特区发展在早期就有了国家立法的保障。

而为了更有效地提供法制保障，全国人大常委会在1981年通过了《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》。根据决议，广东省、福建省两省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则和经济特区的具体情况与实际需要，就可以制定经济特区的各项单行经济法规。①全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议（2000-12-06）。如此一来，在经济特区实施的法律就可以先行一步，并可与在全国范围实施的法律、法令、政策有所不同。这种授权体现了中央对经济特区发展的莫大支持。而广东省也积极行使这项权力，制定了18件单行经济法规，包括《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》以及专门针对深圳经济特区的《深圳经济特区土地管理暂行规定》等。[6]在国家层面，国务院也制定颁布了《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》等行政法规来保障经济特区的改革开放。1988年，第七届全国人大第一次会议决定设立海南省时也决定划定海南岛为海南经济特区，并授权海南省人大及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。②全国人民代表大会关于建立海南经济特区的决议（2000-12-10）。

由此可见，在早期，经济特区发展法制保障主要是通过“借法”来实现的。法律法规有三个来源：一是全国人大常委会；二是国务院；三是经济特区所在省的人大及其常委会。[1]这种借法保障模式在取得一定成效的同时也体现了一定的局限性：一方面是影响法律制度供给的效率，另一方面则是较易受到部门利益的干抗。1986年，深圳市向广东省报送了5年内制定135项经济和行政法规的立法需求计划。这个数量是十分庞大的。为进一步满足特区发展的法制需求，深圳市决心争取自主的立法权。

（三）为建立法律体系进行试验

1988年1月，深圳市正式向国务院提交了《请求全国人大授予深圳经济特区制订经济特区法规和政府规章的权力》的报告。由于当时深圳市尚未成立人大，相应的立法权设想由一个专门的立法委员会行使。这样的安排没有得到中央的首肯。1989年，由国务院提请人大审议的议案还是准备授权给人大及其常委会和政府制定法规与规章。也正是在这个过程中赋予了经济特区法规一项全新的功能。在国务院的说明中明确提出了授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的首要理由在于“为建立适应商品经济需要的法律体系而在适当地区进行试验”，其次才是促使政府管理经济的方式转变。[7]后者可以归入用经济特区法规和规章保障特区发展的范畴。

深圳经济特区争取立法权的道路并不顺利。这样的方案收到了很多的反对意见：一方面是认为当时深圳市还没有人大，不能没有“户口”就先给“粮票”，另一方面则是认为进一步授权会带来地区间制度的不公平。最终，全国人大通过的决定是授权全国人大常委会在深圳市产生市人大及其常委会后，对国务院提出的议案进行审议并作出相应决定。对这么一个迂回方案是以不算很高的赞成率通过的，可见当时的争议之大。[8]1992年邓小平同志南行之后，我国的市场经济体制改革速度加快。第七届全国人大常委会第二十六次会议通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。由此，深圳市在“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”前提下自主地立法就有了合法性。此后，授权厦门市、汕头市和珠海市经济特区立法权也就水到渠成，其中授予厦门市特区立法权的议案是由福建省袁启彤等36名全国人大代表提出的。

从五个经济特区所在省、市被授权的内容来看，差异在于海南省政府没有被授予制定特区规章的权力，这是因为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已经规定省级政府以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以制定规章。这也就意味着深圳市、厦门市、汕头市、珠海市政府在被授权之前是没有规章制定权的。而特区规章得到的授权是一般授权，与一般的地方政府规章的权限是一致的。[9]正因为如此，2000年全国人大制定《立法法》没有再保留特区规章的表述，而是规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。①《立法法》（2000）第七十三条第一款。深圳市、厦门市、汕头市、珠海市就是此处所指的较大的市。②《立法法》（2000）第六十三条第四款。

授予经济特区所在省、市自主立法权，可以发挥经济特区所在地国家机构的主动性以便将利益关系及时法定化。在获得自主立法权后，经济特区所在的市充分运用这项特殊权力制定经济特区法规，保障特区的发展。经济特区法规已经是当地法规的主要形式。截至到2016年3月，深圳、厦门、汕头、珠海四市经济特区法规占现行有效法规的比例分别为75%、73%、64%和60%。而海南经济特区法规占当地有效法规的比例则只有20%。[10]从这里可以看出，各经济特区之间制定经济特区法规的积极性也还是存在一定的差异。经济最为发达的深圳市制定经济特区法规的热情最高。[11]1981年至1992年，广东省总共为深圳经济特区制定了18部经济特区法规，而从1992年到2008年，深圳市人大及其常委会共制定经济特区法规达147件。[12]这表明经济特区法规立法权的行使主体应该更接近经济特区。

三、经济特区法规制度的特殊性

经济特区法规保障地方发展和为建立法律体系进行试验的两种功能在其他类型的地方性法规中也有体现。在20世纪80年代末期，哈尔滨、沈阳、大连、西安、武汉、重庆、广州等7个城市被指定为法制建设的全面实验区域。[13]这七个城市既有省会城市也有经国务院批准的较大的市。按照1986年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，这些城市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行；人民政府还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。相比起来，经济特区法规制度有其显著特征。更进一步地讲，经济特区法规制度实际效果的显现正是由其特殊性决定的。这种特殊性概括起来有三点：一是经济特区立法权限的广泛性；二是经济特区法规适用的优先性；三是经济特区法规制度实施范围的有限性。

（一）经济特区法规立法权限的广泛性

所谓立法权限指的是立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。[14]自1988年以来，对经济特区所在省、市地方制定经济特区法规的要求主要是两个：一是根据具体情况和实际需要，二是遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。①各授权决定中的具体表述存在着一些差异。《全国人民代表大会关于建立海南经济特区的决议》中没有提及“宪法规定”。但是从宪法的根本地位来讲，海南经济特区法规必然要符合宪法规定。可见，授权决定对经济特区法规的内容没有明确的范围限制。[1]而在实践中，改革开放离不开包括政治在内的其他领域改革的支持。[15]相比之下，1981年全国人大常委会对广东省、福建省的授权则限定在单行经济法规。②全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议（2000-12-06）。而1985年全国人大对国务院的授权就明确限定在“经济体制改革和对外开放”方面，且在草案说明中明确提到诸如刑法、刑诉法等不在授权之内。[16]另外，经济特区法规制定后也不需要批准程序，报全国人大常委会、国务院和相关省级人大常委会备案即可。这体现了中央对地方的信任，提高了法律制度供给的效率。

在1981年获得授权后，广东省制定的经济特区法规开创了新的用地制度、新的企业登记制度、新的用工制度。[6]海南省在获得授权后，制定了40多件经济特区法规，造就了多个全国率先。《海南经济特区企业法人登记管理条例》在全国率先立法实行“先照后证”制度；《海南经济特区股份有限公司条例》在全国率先确立股份制企业作为市场主体的法律地位；《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》在全国率先立法对公路规费征收体制进行改革。[4]深圳市在获得授权后，到2018年7月，共制定经济特区法规187件，[17]是各经济特区中最多的。深圳经济特区立法主要集中在市场经济、社会公共事务和城市管理三大领域。[1]深圳市人大及其常委会制定的经济特区法规很多早于国家法律、行政法规出台，填补了立法层面的空白。[18]其中一些立法还涉及《立法法》中列入法律保留的民事基本制度、基本经济制度。比如，深圳市在《公司法》出台前就先颁行了《深圳经济特区有限责任公司条例》和《深圳经济特区股份有限公司条例》；深圳市也很早就颁行了《深圳经济特区企业破产条例》。[17]

而除了制定填补空白的经济特区法规外，经济特区所在省、市还可以通过行使变通权保持在立法上的先行一步。根据各授权决定，制定经济特区法规遵循法律和行政法规的基本原则意味着可以对法律和行政法规的具体规定予以变通。2000年颁行的《立法法》间接确认了这种做法的合法性，规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。③《立法法》（2000）第八十一条第二款。理论上一般将经济特区法规的这种能力称为变通权。[19-20]这种变通权在性质上也是经济特区法规的立法权限。此时的变通类经济特区法规就是一般执行性和变通性的结合体。

从制定经济特区法规较多的深圳市来看，截至2015年5月，其共制定变通类法规56件。这些经济特区法规的内容范围涉及同样广泛，包括政治、经济、社会、文化和生态各个领域，而变通程度也强弱不一，有的还对行政法规的原则进行了变通。[21]从变通权运行实践来看，对于什么是法律和行政法律的基本原则，以及对具体条文的变通是否改变了基本原则还没有比较清晰的规则。因此，相关立法也引发了争论。[22]2015年修改的《立法法》就专门增加了“经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”的规定。④《立法法》（2015）第九十八条第（五）项。

从上述内容可以看出，经济特区立法的权限十分广泛，也有多种实现手段。这种立法权限的广泛性也正是“立法试验田”功能得以发挥的基础。也正因为经济特区法规承载着这样的功能，《立法法》没有对经济特区法规授权立法予以进一步细化，而是维持了概括授权，给经济特区法规留出空间。[23]

从《立法法》对授权立法的限定来看，那些规范是针对全国人大及其常委会对国务院授权立法的。[24]因此，从规范上来解读，经济特区法规在内容范围上是可以涉及法律保留领域的。最近已获得深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区个人破产条例》可以说就涉及法律保留事项中的基本经济制度。[25]但是这种探索值得肯定。这里也可以看出最高权力机关因被授权主体性质的不同而采取的差异化授权。地方人大及其常委会因具备更广泛的民意基础且不具有执法权进而可以授予更广泛的立法权。国外立法机关在授权行政机关立法时也是进行严格的限制。[26]

（二）经济特区法规效力的优先性

在多主体立法的体系中，当具体适用法律时就可能涉及法律规范之间适用效力层级的问题。在经济特区法规实施中，某些深圳市的特区法规就规定可以在特区外实施。但是如果特区法规与广东省的地方性法规发生冲突，在司法裁判中则应适用广东省地方性法规。全国人大常委会办公厅为此专门对广东省人大常委会作出复函。①全国人民代表大会常务委员会办公厅关于深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函（1995-12-27）。

对于填补空白的经济特区法规在司法裁判中优先适用自不待言。而为了保证司法裁判中的统一，《立法法》还规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。②《立法法》（2015）第九十条第二款。这也体现了经济特区法规效力的优先性。正是这种效力优先性让经济特区法规成为了一种特别的地方性立法。[27]立法用了一种特别规定来保障经济特区法规的实施，而不是用一种简单的上下位法效力规则来确定经济特区法规的效力。

实践中还有一种经济特区法规“变通”法律、行政法规、地方性法规的情况，那就是先行性的经济特区法规在新的法律、行政法规、地方性法规出台后仍未修改或者废止，借鉴事实行为与法律行为的区别，这种变通就是一种事实上的变通，与前面所提到的经济特区所在省、市人大及其常委会的主动变通存在差异。对于这种法律冲突，理论界也有所批评。[28-29]实践中，有法院支持了经济特区法规的优先效力。[30-31]《立法法》对此则没有专门规定。从《立法法》“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”③《立法法》（2015）第七十三条第二款。的规定来看，《立法法》应是默认了经济特区法规可继续有效，在适用上具有优先效力。这种做法具有维持经济特区法治秩序的价值。而在司法实践中，如果出现经济特区法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，司法机关还可提请全国人大常委会裁决。④《立法法》（2015）第九十五条第二款。

（三）经济特区法规制度实施范围的有限性

从立法权限、适用效力来看，经济特区法规明显区别于一般性的地方性法规。经济特区法规制度是一种特别的法治制度，是一种特殊的法治现象。而这样一种法治现象存在的地理空间也是很有限的。这样一种法治秩序相比整体的法治秩序而言是很小的一部分。

经济特区刚刚创办的时候，面积很小。深圳、珠海、汕头和厦门经济特区的范围分别为327.5、6.7、1.67和2.5平方公里。[32]从1981年到1988年4月，能够制定经济特区法规的只有广东省和福建省人大及其常委会。1988年划定海南岛为海南经济特区，其面积达3.39万平方公里，但这相对全国国土面积比例还是很小。经济特区法规制定主体只增加了海南省人大及其常委会，而此时全国所有省级地方人大及其常委会均有地方性法规制定权。到20世纪90年代，经济特区所在市获得经济特区立法权，而珠海、汕头、厦门经济特区也逐渐扩大了范围。到2000年，经济特区所在的市也获得了一般性地方立法权，但是经济特区并没有拓展到全部市域。这客观带来了一市两制的现象，也会给管理带来一定的难度。但是国家也没有立即对经济特区进行扩容。经过十年的发展，厦门、珠海、深圳的经济特区才相继拓展到全市，2011年汕头经济特区也扩大到全市。经济特区范围的扩展是一个渐进的过程。而到目前为止，可适用经济特区法规的经济特区面积总共为四万多平方公里，其中海南经济特区面积占了近81%。而各区实施经济特区法规的水平也存在较大差异。经济特区面积虽不大，但是从实际效果来看，其发展取得了巨大的成就，尤其是深圳从一个“边陲小镇”发展成了国际化城市。

四、经济特区法规制度的宪法基础

分析、评判经济特区法规制度不能仅仅根据其实践效果。如果没有宪法基础，这条道路就谈不上一条法治道路。如果没有宪法基础，这条路也缺乏长远的保障。在经济特区法规制度产生和实践的过程中，有对其违反宪法的指责，需要予以辨正。只要我们对《宪法》进行系统地理解就不难发现经济特区法规制度是有牢固的宪法基础的。

在1987年深圳市开始争取特区立法权时，就有意见认为赋予经济特区如此立法权限违反了法制统一原则。[8，33]这样的观点之后一直存在。[15，20，26，28]但是，如果我们回到《宪法》的具体规定来看，经济特区法规的存在是不违背法制统一原则的。我们要正确地理解《宪法》所确立的法制统一原则。

《宪法》第五条第二款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”；第三款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。由此可知。宪法上的法制统一首先是其他立法不得与宪法相抵触，这里既包括不能与宪法确立的原则相抵触，也包括不能与宪法的具体规定相抵触。在这个意义上，从各授权决定来看，经济特区法规显然符合法制统一原则。[9]在此，我们也就可以发现，当初如果授权深圳市“遵循宪法、法律和行政法规的基本原则制定深圳经济特区法规”，则可能导致对宪法具体规定的修改，而修改宪法是全国人大的专有职权，其他主体均无此权。当然，法制统一也要求所有广义法律的相统一，但是这种统一不是建立在一种简单的法律位阶规则之上，也就是我们一般理解的下位法不能违反上位法的规定。一方面这种规则没有得到《宪法》的确认，另一方面，经济特区法规的实践证明机械地遵守这样的规则不利于改革开放。经济特区法规在性质上是地方性法规，但是是一种具有特别效力的地方性法规。而这种特别效力是由最高权力机关——全国人大赋予并确认的。①需要说明的是，四个经济特区法规制定授权决定中有三个是由全国人大决定的。授权深圳市制定经济特区法规是由全国人大常委会决定的，但是也是全国人大授权全国人大常委会决定的。全国人大制定的《立法法》也通过“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”的规定确认了全国人大的授权。在规范上，全国人大的这种职权属于《宪法》规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这种做法也有《宪法》规定的“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规范依据。授予经济特区所在省、市“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”就是充分发挥地方主动性的制度性安排。

还有一种意见则是认为被授权的主体——经济特区所在的市不是《宪法》上的立法主体，因此经济特区法规制度是违宪的。[34]1982年颁行的《宪法》很长一段时间只规定了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，直到2018年才规定设区的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。但是《宪法》之前的规定并不排除授予省级行政区域内其他主体的立法权。[35]在我国的有多级行政区划的单一制下，《宪法》规定的某一级地方国家机构的职权并不意味排斥有权主体授予区域内其他层级地方国家机构相关职权。省级人大及其常委会的立法权是相对于中央立法而言的，拥有立法权就有一种新的区域治理方式。《宪法》之前的规定不是保障省级国家机构对区域治理方式的垄断权，只是在中央与地方关系上保障省级国家机构的职权。因此，全国人大这一最高权力机关是有权授予不是《宪法》上明确的地方立法主体一定的立法权。今后如有需要，全国人大也可授予县级市立法权。这一权力行使的规范基础同样是《宪法》中关于中央与地方国家机构职权划分的原则条款与全国人大职权条款。因此，这种授权也不是对宪法的修改。在2018年之前，经济特区所在市的经济特区法规制定权与较大的市的一般性地方性法规制定权的宪法基础是一样的——只要全国人大授予即可，只是前者是通过专门的授权决定授予的，后者是通过制定和修改《立法法》授予的。

五、作为方法的经济特区法规制度

1980年，由全国人大常委会审议通过《广东省经济特区条例》显示了经济特区发展法制保障的国家级属性。如果说全国人大常委会在1981年授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规，还只显示了一种更有效率地满足经济特区发展法制保障的便宜行事，全国人大在1988年授权海南省人大及其常委会制定法规，还只是一种政策平等的考量，那么，国务院在1989年提请全国人大授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章时，明确将深圳经济特区作为法律体系建立的试验基地的考量，就赋予了经济特区法规新的功能。这种新功能的赋予体现了我国法治发展过程中“试验”这种特别方法的运用。而在此之前，时任全国人大常委会委员长彭真同志已经明确地表述了立法要进行试验的观点。[36]（P505）1992年召开的十四大更是在总结历史经验的基础上，通过修改《党章》，将试验作为全党的工作方法确定下来。②中国共产党章程（1992）。

进入21世纪，理论上开始有对包括经济特区立法在内的多种立法具有“试验性立法”的特点的概括。[37-39]这里的试验性立法指的是一种法律改革的方法。但是，严格地说，用“试验性立法”来形容经济特区法规背后的法律改革意义并不恰当。立法试验在语义上意味着先有规范内容的存在，只是相应的规范出于特定的目的、在特定的时间和地点先行试验。①我国台湾地区学者罗传贤对所谓实验性立法所做的定义是：“针对一项手段或目标仍未完全确定的政策性措施，为了在全面实施前掌握其利弊得失及发展潜能，而就特定人或地区，在一定期间内试行，就此提供必要的法律规定。参见：罗传贤.立法程序与技术[M].台北: 五南图书出版有限公司，2008: 340．转引自：李丹阳.试验性立法的中国实践[J].学习与探索，2016(2)：72-76.《立法法》第十三条规定的“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”背后体现的才是试验性立法。[40]而那些基于特别授权而自主产生的法律法规，虽然具有试验性意义但其本身并不是法律试验方法的结果，不宜以立法试验相称。

如何看待经济特区法律试验这样一种没有明确规范内容期待的法律变迁方法？我们可以从两个层面展开。一方面，如果我们的关注点在于提供法律规范文本这样一种产品，那么这种产品的持续提供就需要经济特区法规制度的持续有效运行为前提。而经济特区法规制度的持续有效运行就是法治的发展。以深圳经济特区为例，深圳市在行使特区立法权的同时也在行政管理、人大制度、司法体制方面进行了前沿改革。[41-43]这些改革共同促进了经济特区法规的有效实施以及深圳经济特区法规的持续生成。另一方面，经济特区法治实践提供的也不只是法规文本。经济特区法规文本并不是在社会中单独存在的，中央以及其他地方在借鉴经济特区法规时也不是借鉴已经固定了的法规文本，毋宁是以法规文本为基础的整个法治体系。因此，本文将经济特区法规制度体现出来的法治发展方法称为法治试验。所谓法治试验是指经特别授权或者特别规定在特定的时间或者空间对法律规范及其实施进行探索。这个概念虽然比较概括，但是还是可以将法治试验与有权国家机关实施的政策试验区分开来，也可以与某些地区自主开展的法治探索区分开来。法治试验是一个更包容的概念，在概念内涵上可以包括前述所说的立法试验。

初看起来，法治与试验难以统合在一起。前者主张秩序稳定性，后者体现试验性变动性。但是如果我们将对二者关系的探讨加入空间因素后，就可以发现二者是没有矛盾的。经济特区法规制度在部分与整体之间处理了活力与稳定的关系。在经济特区法规制度上体现的法治试验与其他类型的法治试验相比也具有一定的特殊性。

根据前述对法治试验的定义，我国的法治试验包括经济特区立法、省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市立法、国务院特别立法、经济特区所在地的市立法、设区的市立法及其实施等形式。全国人民代表大会及其常务委员会为部分地区专门出台的，包括暂时调整法律、暂时停止适用法律以及实施新的制度的决定也是法治试验。需要指出的是，设区的市立法在得到《宪法》明确了后就不再属于法治试验的范畴了。在依法治国的要求下，我们不能将作为根本法的《宪法》也进行试验，相反《宪法》是法治试验合法性判断的依据。从法治试验空间范围来看，经济特区法治试验是最小的。正是这种空间的有限性可最大化促进经济特区法治试验内容的广泛性和稳定性。因此可以说经济特区法治试验是最为系统全面的试验。在这个意义上，经济特区也是法治特区。

六、经济特区法治与法治非均衡发展

如果我们认可经济特区法治对我国法治发展的重大意义的话，那么经济特区法治与中国特色社会主义法治的关系就具有法治发展道路的意义。这方面，既有的研究关注不够。

法治发展在空间上的不均衡可以说是法治试验方法运用的必然结果。法学理论界对此重视不够。改革开放以来的“让一部分人、一部分地区先富起来”的经济发展策略使得我国的经济发展具有明显的空间非均衡发展特点。一般认为非均衡发展理论是经济学的理论。只是，我国的法治发展进程也体现了明显的非均衡发展特征，是经济非均衡发展的必然要求和结果。进入新世纪以来，在经济发展不平衡的背景下，理论界在经济发达地区“先行法治化”的讨论下，点明了我国法治非均衡发展的特点。[44-45]这种法治的不均衡是经济发达地区在看到法治的价值与需求时，在既有的一般性法治框架内充分发挥主动性的结果。这种先行法治化带来的法治非均衡发展与由法治试验而形成的法治非均衡发展是存在较大差异的。第一，从历史进程来看，因经济特区法治建设而形成的法治非均衡发展是在前的；第二，因经济特区法治建设而形成的法治非均衡发展是中央政府主动追求的结果，虽然一开始还没有使用“法治”的表述；第三，因经济特区法治建设而形成的法治非均衡发展并非建立在经济领先的基础上。经济特区设立之初，其所在城市的经济发展水平相比省会城市和计划单列市实际上是处于落后地位的。但是经济特区法治发展也有其独特的发展环境，比如深圳经济特区邻近香港这样一个经济和法治都发达的城市。[46]

以深圳经济特区法治为例，其除了在经济法治领域走在前列外，也结合自身发展阶段对公民守法提出了更高的要求，例如《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》就对违反交通规则的行为加大了处罚力度；深圳经济特区也激发和保护了公民依法有序参与政治的权利；最近出台的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》对公民的生活方式提出了更高的要求；已于2020年8月26日获得通过的《深圳经济特区个人破产条例》也让深圳经济特区在法治化营商环境建设方面走在了前列。鉴于经济特区法规立法权权限的广泛性和经济特区法治的连续性以及成熟度，经济特区可以在法治城市建设和自由贸易区建设中发挥更大作用，在法治发展中继续走在前列。我国法治的非均衡发展在经济特区法治下也将继续存在。

对于我国法治发展在空间上的不平衡，理论上目前是将其作为一种问题来对待的。[47-48]这只看到法治非均衡发展的一个面向。从因经济特区法治而形成的法治非均衡发展来看，法治非均衡发展更具有重大的积极意义。这是由我国的法治建设环境所决定的。我国的法治建设处在一个多种法治文化同时存在的结构中，法治建设具有不确定性。[49]而通过法治试验方法将成熟、有效的法治经验向试验地外扩散，走一条非均衡的法治发展道路，可以说是适合我国国情的理性选择。对我们这样一个有悠久历史传统的追赶型国家来说，这是一条稳妥的法治发展道路。从实践效果来看，这条道路也是成功的。在这个意义上，我们不应用经济特区法规制度带来的地区间发展权不平等来否定它。[26]

七、结语

从实践来看，经济特区法规制度是成功的，尤其在深圳经济特区。经济特区法规制度的实施具有明显的法治试验的特点，由此也形成了法治的非均衡发展。这两点是中国特色社会主义法治道路的鲜明特色，值得坚持。实践证明，经济特区法规制度是符合中国实际、体现中国特色的法治发展制度，对后发国家的法治发展具有借鉴意义。不能因为诸如“授权不明确”的理论束缚就轻言取消经济特区法规。相反，应当坚持和完善经济特区法规制度，用足用好经济特区立法权，并以此促进中国特色社会主义的发展，在实践和理论上作出经济特区独特的贡献。