南京城市轨道交通工程建设管理模式研究

贺芬

（南京地铁建设有限责任公司，江苏南京 210019）

城市轨道交通凭借其安全舒适、快速便捷、绿色节能、载客量大等诸多特性，成为城市公共交通的重要组成部分。为顺应时代发展，南京自2000年开工建设首条地铁线路，至今已有20年建设历程。南京城市轨道交通历经从起步、探索到兴起再到跨越的快速发展之路，积累了一套符合自身特点、相对完备的建设管理经验。应对当前多线共建局面，创新多元化建设管理模式，不仅可以合理利用各方资源，有效降低工程建设成本，而且能够对建设全过程进行科学管控，实现南京城市轨道交通项目的经济效益、社会效益最大化。

1 南京城市轨道交通工程建设管理及其重要性

1.1 南京城市轨道交通工程建设管理概况

进入“十二五”规划后，南京城市轨道交通步入高速度、大规模的发展阶段，目前已通车运营线路10条，运营总里程约380km。2020年，南京城市轨道交通将有11线共建，涵盖自建模式、代建模式、PPP模式、总承包管理模式等，建设管理模式更加多元化。加之，南京城市轨道交通各线路人员数量按照每车站约0.7人配置，相较于广州、深圳等地城市轨道交通每车站约1.5人的配置而言，管理人员的建设任务更为繁重。

1.2 城市轨道交通工程建设管理模式的重要性

建设管理模式是指工程项目从决策到实施所需确定的一整套管理流程及管理体系的设置安排[1]，是城市轨道交通工程全寿命周期管理的重要组成部分。选择科学的建设管理模式是工程开工建设的前提。其不仅能实现对工程方案设计、资金预算、成本支出、工程进度等的全方位管控，而且能够提高人、材、机管理效率，成为工程质量及通车目标的重要保障。

南京城市轨道交通应对多线共建、模式复杂、管理人员有限的现况，着手对工程建设管理模式进行专题研究，汲取管理经验与教训，显得尤为重要。

2 南京城市轨道交通工程建设管理的几种模式

2.1 自建模式

南京城市轨道交通建设初期多采用政府独立投融资的自建自管模式，它也是江苏城市轨道建设中最为普遍的一种模式。从2000年起，已运营的南京地铁1～4号线、10号线、宁溧线，在建的1号线北延、2号线西延均采用了这种模式。

在该模式下，业主可按照项目建设时序，根据勘察设计到竣工验收的阶段性特点进行管理，并可通过区分不同的建设内容，分别设置标段进行招标和建设管理。故该模式具有参建方职责界面清晰、各标段工作内容明确、合同文本标准化程度高、管理方法成熟等优点。

由于参建方数量多，工序衔接、工点搭接界面多、接口多，业主所面临的管理协调工作量较大，管理成本较高。

2.2 代建模式

代建模式是指委托方通过招投标等方式，选取专业化的项目管理单位（即代建单位）来负责工程项目的投资管理及建设实施管理工作[2]。代建单位须根据合同约定代行工程建设的投资主体职责。已运营的南京地铁宁高城际、宁和城际，在建的S8南延线均采用该模式。

在该模式下，可充分利用代建单位在地铁建设方面的丰富管理经验，工程建设管理水平和工作能效能得到较大地提升，项目控制能得到更好地落实。同时委托方无需再成立基建班子，减轻管理压力。

由于代建模式下各方职责权限及工作界面划分较为复杂，代建单位与委托方的合同谈判相对困难。

2.3 BT模式

BT模式即建设和移交，包含投融资、项目建设与政府特许、政府采购等多种行为。南京地铁机场线和宁天线采用BT施工总承包模式，其通过招标确定项目建设方分别为上海隧道工程股份有限公司和中铁电气化局集团有限公司，建设方按合同约定负责工程投资与施工，项目验收合格后由业主回购。

在该模式下，引入的BT方一般具备强大的融资能力和建设管理能力，减轻业主的管理压力。但该模式的前置条件较多，需政府出具特许经营许可、财政提供回购资金担保等，且涉及招投标、财务、法务等诸多内容，需协调的工作量大。

2.4 PPP模式

PPP模式，即公共部门与私人企业合作模式，它是政府、非营利性企业和营利性企业基于某个工程项目所形成的合作关系，并由合作各方共同承担责任及融资风险[3]。目前，在建的南京地铁5号线采用PPP建设模式。

PPP模式的应用是一项意义重大的制度创新。它不但可以减轻政府财政压力，而且可以使公共部门和私人企业集中精力和资源做最擅长的事，尤其在城市轨道交通建设中有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象。

但PPP模式也存在一定的局限性。首先PPP模式操作复杂，需要经济、财务、法律、合同管理、专业技术等各方面人才，因此配备开拓型、复合型的人才，是能高效保质完成项目立项、签约、实施这一建设过程的前提。其次，PPP项目公司组织机构复杂，管理协调难度大，对合同各方的风险管理能力及协调统筹能力提出较高要求。

2.5 施工总承包（大标段）模式

施工总承包（大标段）模式是发包人将全部施工任务发包给具有施工承包资质的建筑企业，由施工总承包企业按照合同的约定向建设单位负责，承包完成施工任务[4]。除征地拆迁外，施工准备、土建、轨道、车站风水电安装、装修等全部纳入总承包合同范围。南京地铁的“十三五”新线普遍采用施工总承包模式，如在建的7号线、宁句城际、6号线等。

总的来说，施工总承包（大标段）模式采用概算招标，招标时间短、合同价合理、管理成本可控，并且大标段的金额大、对投标人资质要求高，在一定程度上保障工程建设质量。因业主只需要进行一次招标，与一个施工总承包单位签约，其招标及合同管理工作量大大减小，对业主有利。同时，由施工总承包单位承担工程建设期间的项目管理职责，能充分发挥承包方的集团优势、技术优势、管理优势，更好地推进工程建设。

在该模式下，业主对施工总承包单位的依赖较大，若施工总承包单位管理不到位会造成工程效率低。同时国内具备工程总承包能力和实力的单位数量不多，不利于鼓励充分竞争。

3 城市轨道交通工程建设管理模式的选择建议

南京城市轨道交通历经由建设初期单线的自建自管模式，逐步迈向多线共建阶段的多元化建管模式并举之路。从建设规模来看，南京城市轨道交通的发展大体经历单线建设阶段和网络化建设阶段等两个阶段，通过对建设管理模式进行总结分析，以期为其他城市在不同的发展阶段选取差异化的建设管理模式提供参考。

3.1 单线建设阶段

单线建设阶段一般是城市轨道交通建设的起步阶段，即开始修建第一条、第二条线路的时期。在此阶段，由于城市轨道交通建设刚刚起步，地方政策法规、配套措施尚不完善，建设人员管理经验还不成熟，尚处于摸着石头过河的阶段。此时，建议以自建模式或代建模式为主。

以即将建设的宁扬城际轨道交通工程为例，该线路作为扬州第一条轨道交通工程，拟采用在统一规划设计的前提下实施项目分区段建设管理，具体为扬州、南京各自负责辖区内项目土建工程及相关配套工程，车辆、设备系统等共享部分及技术类统筹管理由南京地铁负责。由此，扬州既可实施相对较易的自建部分，同时又将相对复杂的设备系统、技术统筹等委托给经验丰富的南京，从而学习和积累建设管理经验。宁扬城际轨道交通工程有效将自建模式和代建模式进行结合。

3.2 网络化建设阶段

相较于单线建设阶段，网络化建设阶段对线网科学规划、资源合理调配及各参建方职责界面划分提出了更高要求，而科学的建设管理模式能起到事半功倍的效果。在此阶段，城市轨道交通行业的市场化运作基本成熟，建设标准不断统一，管理经验日益精进，同时政府对城市轨道交通的投资主体地位逐渐弱化。结合南京城市轨道交通建设实践，若建设单位管理力量充足，建议可以自建模式为主；反之，建议延长线可以自建模式为主，常规线可以施工总承包（大标段）模式为主。同时，视具体情况可融合使用PPP模式、代建模式等。

其中，施工总承包（大标段）模式已在南京城市轨道交通网络化建设阶段得到广泛应用。以南京地铁七号线为例，七号线全长35.49km，共设27座车站，一共分为3个标段，其中正线主体工程为2个标段，总承包方分别为中国中铁、中国铁建。总承包范围包含了前期工程（除征地拆迁）、土建工程、安装装修工程、轨道工程、人防工程等工程项目，接触网、车辆、设备系统等另行招标。

4 结束语

建设管理模式是城市轨道交通建设管理中极为重要的一部分，只有选取科学的建设管理模式，才能实现城市轨道交通工程的经济效益及社会效益最大化。在城市轨道交通建设的某一阶段，可选用的建设管理模式并非唯一，而具体选取哪种模式，需综合考虑城市轨道交通工程本身的经济属性、当地政府的财政状况、当地市场的融资状况等多种因素。