政府与社会资本合作项目中存在的问题及改进建议

张垒

（江苏省国际招标公司，江苏南京 210000）

政府与社会资本合作（PPP）项目建立在政府与社会资本之间的“合作”基础之上，政府邀请社会资本参与并提供公共服务的新型合作模式。政府与社会资本合作是在基础设施建设和公共服务领域中的合作模式，是顺应社会经济发展的结果，有利于转化政府职能。但这些项目一般关系到民生、公共利益，目前存在的问题是不容忽视的。

1 监管方面

1.1 现状

中国目前缺乏国家层面PPP的顶级法律建设，也没有从法律层面建立专门的项目监督机构，对于PPP项目的规定，现在已有的法规的界定一直以来也不是很清晰。这导致政府和社会资本合作项目监管机构在政府部门和项目监管机构的双重结构中的权力下放，也出现了政府内部存在的弊端，出现了一系列的PPP项目监管问题，例如缺乏监管或多个部门监管多重交叉监督等问题。缺乏监管时将造成项目实施过程中容易出现违规现象，难以保证所提供的公共服务的质量；多个部门监管多重交叉监督将造成监管政策不一致，从而影响项目实施的效率。另外对于监管部门来说，因缺乏相关专业人才，实际监管能力不足，这也是不可忽视的问题。

1.2 建议

我国应尽快完成对PPP合作的最高法律法规的设计，从立法上明确项目监督的主体，明确PPP项目的“身份”，以防止监督权力下放和监督中的监管角色缺失或多重交叉管理等问题的存在，影响项目实施的效率，甚至有损公众利益，背离采用PPP合作模式的初衷。同时进一步完善项目绩效评价机制，重视公众参与的引入，重视政府部门职责的界定和政府监督能力的建设，多种监督方式相结合，必要时可引进第三方机构协助进行监督及绩效评价管理，以保障对PPP项目的实施监督到位。还要加强PPP项目的信息公开，打破政府与社会资本合作各方的信息不对称的现状[1]。

2 决策及前期工作

2.1 现状

但作为创新模式，不同于传统项目的PPP模式，项目决策需要的流程比较繁杂且在不断完善过程中，目前与传统项目的区别主要是增加了物有所值及财政承受能力的论证，实施方案的编制、审批，以及项目的入库审核。

2.2 问题

部分PPP项目为了急于入库，急于采购社会资本，对于前期工作如项目建议书、可行性分析报告等书面材料的编制不够重视，对相关文件的内容未进行深入研究，在开展前期工作时也未能与项目实施方案编制等工作相结合，导致相关工作脱节，影响项目实施效率，甚至造成项目决策的偏差，造成实施方案不具备可实施性，甚至有可能造成无法实施、项目搁置。

在PPP项目物有所值的评价过程中未能真正进行有效的评价，评价的方法和参数无法反映项目真实情况，导致物有所值评价沦为可批性流程；财政承受能力论证过程中，存在为保证当地财政承受能力满足要求而刻意降低财政支出责任数据并有意识提高一般公共预算增长率的现象，项目评价和论证结果极大偏离实际情况，难以为政府决策提供科学依据，同时为项目的实施埋下隐患。

2.3 建议

规范项目前期工作，加强对相关工作的监督管理，因前期工作涉及咨询机构、部门较多、专业较多，应加强相关前期工作的联系、沟通，避免因信息沟通不畅，造成相关咨询成果的不一致，甚至矛盾冲突。特别应加强PPP项目可行性报告与实施方案之间的联系，避免出现相关咨询机构闭门造车的现象。

针对物有所值评价存在的问题，应在现有经验基础上，尽快完善相关指南，进一步规范相关论证的程序、方法，提供更为统一、具体的指导意见。政府可在总结传统项目经验的基础上，颁布相应的政策指南对项目中存在的风险进行分类，针对项目风险分配给出一定具体指导意见。物有所值论证中PSC的计算往往需要大量历史数据来支持，政府方或主管部门可牵头建立相关数据库，便于进行论证时参考使用，有据可依。

针对财政承受能力论证存在的问题，建议建立更为完善、统一的论证程序、数据采集的方法，进一步完善财政支出责任的计算方法，加强相关数据、参数的审核，财政部门应持实事求是态度，提供真实数据，避免为满足财承要求，而刻意夸大地方财政承受能力，为项目实施及地方财政埋下隐患。

3 内部控制

3.1 问题

作为合作项目需要由政府和社会资本共同努力去完成的，项目的双方都对项目的完成质量起到重要作用，然而，目前由于项目双方的立场不同，面临的风险不同，在很多问题的考虑上往往都比较片面，从而导致在项目的实施各环节中往往难以形成统一的想法，存在很多冲突。

3.2 建议

（1）优化风险识别和评估流程。为了能够同时满足项目双方的利益，需要对项目的风险进行全面的分析，首先要建立一个完善的风险评估机制，确定出评估流程，其次，在评估过程中需要项目双方都要派人全程参与，并及时给出建议，从而加强项目的内部控制，保证运行的效率和有效性。

（2）加强自身内部控制机制的建设。政府和社会资本都应加强内部控制机制的建设，认真分析内部控制的风险点，根据内部控制五要素开展合理的控制活动，将风险降低到可以接受的水平。特别是，政府部门应充分利用并充分发挥政府独特的审计办公室和纪检委员会的作用。

（3）优化关键职位的人员配备。在项目实施过程中，由于涉及的知识面广，专业知识要求高，参与人员众多，参与项目的政府部门和社会资本必须重视人才建设，选用专门的项目机构或专业团队。专职岗位选用专业人员，帮助员工明确责任，为项目的实施创造良好的内部控制环境。

4 融资

4.1 问题

PPP项目从项目融资的合作方的角度来定义，主要体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品（服务）提供所需的融资和运营问题，引入社会资本参与合作。目前PPP项目融资存在的主要问题包括融资相关政策支持较少而且不够系统、完善；融资难度大、成本高，特别是民营企业参与PPP项目；融资渠道较为单一，主要还是为银行贷款；融资风险分配不明晰。

4.2 建议

（1）规范PPP项目融资的高层次立法和配套规定，修订PPP项目融资的特殊法律法规，确保PPP项目顺利实施。

（2）创新PPP项目融资方式。随着PPP项目的快速发展，单一的融资模式不利于PPP项目的发展和壮大。一些非银行金融机构的间接融资渠道，例如信托、证券、保险和金融租赁，有利于减轻商业贷款对PPP项目的单一负面影响。

（3）完善PPP项目融资风险分担机制，完善PPP项目融资监管体系。PPP项目主要针对基础设施等大型公益项目，项目融资量大，建设周期长，运作程度比较大，针对实施过程中融资的风险分担机制进一步明晰化，特别是再融资的相关约定。

5 再谈判

5.1 问题

政府与社会资本合作项目合作期较长，在项目实施过程中由于法律法规、标准的变化，政策的出台，规划的调整，项目的变更等原因，极易造成原项目合同发生执行上问题，而往往由于在签署的项目合同中未就相关问题进行约定或有效约定，对项目的推进实施造成了极其不利的影响，导致降低项目的实施效率，甚至使得项目无法推进，致使项目搁置。

5.2 建议

（1）建议由相关主管部门牵头，对于PPP项目涉及的再谈判问题给出一定的政策指导、意见，便于在制定项目合同、实际操作过程中有据可依。

（2）政府与社会资本合作项目合作期长，在项目合同中建议对再谈判相关内容进行约定，明确相关触发的情形及谈判程序。

6 纳税

6.1 问题

在政府与社会资本之间的合作过程中，税收种类繁多，在项目的整个运作过程中，由于目前相关税务规定适用性不明确，税收的标准不明确，导致政府很难做到有效的监督，项目公司或社会资本在具体实施项目过程中亦存在疑惑；由于项目合同约定不清晰，导致项目实施过程中，合同主体之间出现纠纷，影响项目的实施。

6.2 建议

（1）建议尽快完善、出台PPP项目相关税收政策。使PPP项目在税务方面有更为明确的法律依据，同时有利于减少项目实施风险。

（2）在项目合同中明确项目相关税费的风险承担和分配。项目合同中明确税务风险的承担和分配，可以极大地减少执行过程中税费的相关纠纷，保证项目能够按照法律法规要求进行纳税。

7 结语

政府与社会资本合作模式是一种治理创新工具，而不是目的，是促进市场经济发展的必然结果。PPP合作模式被广泛用于提供公共产品或公共服务，例如公共基础设施建设、运营。但是，尽管PPP合作模式的结果为公众带来了便利，由于处于完善规范阶段，其自身在监督、决策及前期工作、内部控制、融资、再谈判和纳税等方面还存在一定问题。PPP项目主要适用于基础设施建设和公共服务领域，项目的实施涉及公共利益，因此，应着眼目前存在的问题，通过各种途径，不断完善PPP合作模式，使其更好的为实体经济服务，提供高质量、高效率的公共产品或公共服务，支持我国供给侧结构式改革及国家治理能力的提升。