我国跨界生态治理的困境及对策

曹丽娟，许素菊

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。随着工业化、城镇化进程的加快，我国经济发展以“弯道超车”模式后发赶超，跃居世界第二大经济体，但发展过程中却造成了生态的耗损。由于生态污染具有扩散性和突发性等特征，生态事件已经逐渐转变为跨界性的规模化污染，此时如何有效进行跨界生态治理便成了我们亟需思考的问题。

一、我国跨界生态治理的现状

跨界通常可划分为两类：一类是跨越一国外或多国的边界线或疆域；另一类是一国内跨越不同的地理位置和疆域行政限制，是多维度、多区位的地域跨越。而本文所指的跨界是跨越省级行政区域。

生态治理由“生态”和“治理”两个词构成，要明确其概念必须先厘清“生态”和“治理”的概念。生态（Ecology）一词源于古希腊，最早用于研究自然生物中的个体，“意指家或我们的环境”[1]，即生物间的相互联系及其与环境的紧密关系。“治理是一个上下互动的管理过程……治理的实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作”[2]，而生态治理是人们在实践中探索出的用于处理人与自然关系的一种方式。其既侧重于保护治理，又强调对生态系统的修复功能；既保护脆弱的生态系统，又着眼预防，运用法制、观念、规则等调节人与自然的关系。总之，生态治理强调人与自然的和谐共处，强调统筹兼顾和整体施策，强调系统性和全局性。

近年来，跨界环境污染逐渐威胁到人们正常的生活，社会各界人士的生态意识逐步增强，跨界治理逐渐成为共识，并在实际治理中发挥出其“合力”整治的作用。但因生态污染事件具有突发性、扩散性和复杂性等特征，这给跨界生态事件的治理与修复带来了严峻的挑战。目前，我国针对跨界大气污染等生态事件进行了诸多探索，印发了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等指南，且在实践过程中取得了明显的成效。如在跨界水污染防治方面，安徽省政府及黄山市政府通过“新安江流域生态补偿机制试点工作”，借鉴相关补偿制度经验探索出生态补偿安徽新模式，有效促进了跨区生态治理；乐山市在水域污染中实行“1+N”治理模式，形成了一主体管控、多主体参与其中的形式，明确了主体职责，相较传统的零散方式来说进步显著。粤港协作治理深圳河积极建构了“传统媒体”与“大数据平台”相沟通的渠道，促进了政府间的横向合作沟通。2015 年深圳、广州联合召开工作会议，就茅洲河界整治问题达成一致意见，编制了相关方案，完善生态保护责任制、资源有偿使用制度、生态控制管理制度等，推进生态治理工作，并取得较好成效。长三角地区通过跨界水体联合的途径不断加强水体协同治理。然而跨界污染的现象仍频频发生，如2011 年河南濮阳水污染事件；2012 年广西龙江河镉污染事件；2013 年嘉兴死猪漂浮江面事件，山西、陕西、内蒙古交界地区的“黑三角”污染，江浙边界水污染，豫鄂交界处的“白河”污染事件；2015年京津冀空气污染，福建碳九泄露事件等等。

关于跨界生态污染治理我国已出台了多部跨行政区的规范性文件，如《水污染防治法》《大气污染防治法》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》等。2019 年5 月还印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，以构建生态示范区“一心、两廊、三链、四区”的生态格局。省际层面多个省份也积极探索建立了联合治理机制并签订了相关的合作协议，如重庆市生态环境局与四川省生态环境厅于2020 年4 月签订了《联合执法工作机制》《危险废物跨省市转移“白名单”合作机制》，以共同应对跨界生态事件的处理工作。北京环保局、天津环保局、河北省环保厅于2016 年共同签署了《京津冀凤河西支、龙河环境污染问题联合处置协议》，建立了三省在水域环境上的联合监管机制。2013 年广东广西两省就九洲江、贺江的环境问题签署了《跨界河流水污染联防联治协作框架协议》来破解跨界水域治理的难题。这类合作式的治理模式有助于协调和监管生态系统，打好生态保护的“防疫战”，但执法不力仍是阻碍跨界治理的原因之一。

综上所述，我国跨界生态治理主要集中于已发生的水污染、空气污染两个层面的治理，土壤面源方面的跨界污染防治工作处于起步阶段，且在跨界生态治理中前期预防治理相对较少，污染发生后的纠纷解决任务较重。总体来说，我国跨界生态治理通过各方的合作和努力取得良好成效，但也亟须解决当下面临的各种挑战，以保证生态治理机制的长效性，最终实现“建设美丽中国”的目标。

二、我国跨界生态治理面临的困境

我国多数地区在追求经济发展的同时，经常面临生态资源退化、耗尽的问题，甚至是跨越行政区域的损耗。而资源相互交织的地区对资源的使用有着频繁而错综复杂的冲突，其解决办法尤为艰巨。虽然我国大气协同治理成效显著，但水域跨界治理及土壤面源治理仍面临诸多困境。

（一）机制不健全

制度是跨界生态治理主体间相互联通的纽带，虽然中央政府、地方政府针对跨界治理出台了多项制度、规范和规则，但还存在治理机制欠缺、设计不配套、执行力不足等问题。

第一，缺乏专门立法。我国对跨界生态事件尚未形成具有针对性的立法，且目前相关法规制度体系也不健全。我国在跨界生态治理中虽有成功的案例，但多为边摸索边治理边制定相关方案，还未形成系统、全面的顶层规划。从我国生态文明建设的总要求来看，目前的整治效果与目标要求之间差距还较大，环境立法原则与立法精神相差甚远，跨界生态污染仍在加剧。同时，在“污染责任”界定、“污染样本取证”和“统筹治理上”存在诸多困难，中央政府与地方政府在某些方面也未能做到完全协同治理。如在遇到跨界生态污染事件时，中央政府作为“大家长”进行宏观指导，而由地方政府自行治理，但地方政府中部门“缺位”和“越位”现象仍存在，不利于推进跨界生态治理朝着长效化方向发展。

第二，沟通机制不畅，府际关系信任危机导致跨界生态治理合力不足。跨界生态治理往往会涉及多个部门、多个管辖地间的合作治理，但在跨省际的生态事件中尤其是在水域生态事件中由于上下游间涉及到多部门管理、流域分段管理，容易出现责任不明、各自为政、“搭便车”等问题，最终导致“九龙治水”困境发生。且“在既有的自上而下的科层式行政体系下，地方政府间联系不足”[3]，这进一步加大了跨界生态合作的难度。在跨越省际辖区多部门职能与权力并不对等、职责不清的情况下，联合治理中容易形成竞争博弈。

第三，没有建立专门的跨界协商机制保障生态治理合作。易发生跨界行政区域中涉及所管辖区域内有利益的生态资源争着去管辖治理，而需要耗费人力、物力去整改和保护的环境区又出现相互推诿的情况，相互间没有一个规范的沟通、协调平台和法律机制约束，在利益分配冲突下容易产生纠纷，生态合作很容易沦为一个空壳。

第四，环保信息共享机制有待加强。由于跨界生态事件的扩散性极强，一些地区受到“地方保护主义”的影响，不愿意共享区域资源和信息数据或共享滞后，严重阻碍了跨界生态治理工作的及时部署。

第五，监督机制还有待进一步细化。中办、国办出台了《中央生态环境保护督察工作规定》，进一步从制度上、从领导机制上完善了中央对生态保护工作的督察。在党中央的领导下对污染防治任务的落实工作进行有效监督，生态治理的成效也颇丰。但在跨界生态治理模式中，地方的监督还存在分布零散、规则有待细化、与监督相关的配套机制还有待完善等细节性问题。

（二）政策不完善

我国的生态治理政策还很不完善，尤其是生态补偿制度不完善。当前，我国已开始重视生态环境领域中的生态补偿机制建设，在国家层面已经有多项法规条款将生态补偿纳入其中。近年的两会更是将“加强生态安全屏障，健全生态保护补偿机制”写入了政府工作报告，并在多地进行了生态补偿试点的实践探索，但关于生态补偿的顶层设计还缺乏系统的规划和宏观性的可操作规划。由于跨界生态补偿往往涉及多个行政区划，而目前我国还尚未构建统一的补偿标准，生态补偿主体单一，且在资源规划中多采用内部补偿模式，市场模式引入较少，因此难以实行有效的生态补偿。

（三）跨界生态治理能力薄弱

目前，跨界生态治理的主体主要是政府部门，总体来看，在跨界生态治理方面能力薄弱，突出表现在两方面：一方面监测统计体系较为薄弱。近年来，跨界生态事件频发，环境部门和各行政部门加强了对生态环境的监测力度，但由于各部门工作性质的差异性，监测项目也有所侧重，不能进行全面的对比共享分析，严重浪费了监测、统计的人力、财力和物力。另外，跨界生态治理模式中生态污染的监测技术还不是特别精准，在监测方面还存在一定的误差，且由于设备、技术条件的限制并不能长时间连续获取污染区域的信息及超清图像进行分析，制约了跨界生态治理工作质量的提高。另一方面，生态修复制度有待强化。生态修复是指采取生物技术或生态工程措施修复遭到破坏的资源和生态环境，使受到损害的生态系统逐渐恢复到原来的或与原来相似的功能和结构状态。我国在生态修复工作上进行了多年的探索，也取得了诸多治理经验，但目前我国在生态修复立法方面还存有不足，生态修复工作尚未有系统的准则规范细则，未明确企业等主体的修复责任，生态修复科学技术还需加大研发力度等。同时，生态修复需采取一系列的技术手段，研制环保、高效的污染防治设备也需要化学技术、物理技术、生物技术等作为支撑，而我国在生态环境方面的技术站位还需要在创新中不断提高，且推进生态保护基础设施建设也仍在探索中。

三、我国跨界生态治理的对策

生态建设是一项事关民生福祉的事业，跨界生态治理工作更是生态建设中的重要一环。因此要从健全综合机制、治理政策、治理能力建设等层面着手破解跨界生态治理困境，统筹推进我国省际跨界生态治理机制建设，实现“美丽中国”的目标。

（一）健全跨界生态治理综合机制

1. 加强顶层设计，完善生态立法

从协同治理这一原则出发，按照生态文明建设的发展要求进行整体谋划，进一步明晰指导思想和遵循原则，明确环境领域的政策优先权，加强生态环境的基础设计、区域之间的协调联动和环境信息的透明度，健全规划统筹协调机制、跨界水域开发合作机制，在深化改革中寻求跨界生态治理的动力，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，提升中央政府的全局调控能力。同时，在顶层设计管理上涉及面要广泛，资源分配上要合理，密切配合国家生态环境战略目标和环境政策目标，充分结合实际与其他领域政策进行整合，不断完善生态保障机制。

习近平在《关于做好生态文明建设工作的批示》中强调“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”[4]因此，国家立法机关以及下属各级地方政府应该积极推动制度朝着规范化、科学化的方向迈进，把生态污染、生态治理所涉及的相关责任和相关规范纳入法律制度中，制定一套能够对跨界生态治理进行有效监管并契合“两山”理论的法律机制，进一步加强生态监管和合作，共同维护生态事件治理与修复的严肃性与权威性，进而优化生态安全屏障体系。具体来说，一是要建立跨界生态治理统筹法，明确中央政府、地方政府间的权责分配；二是建立跨界生态治理利益分配法和规范的生态补偿法，以保障跨界合作的持续性；三是建立跨界生态治理管理法，从全局把控、调节生态治理工作。同时，应当尽快出台《环境教育法》，将生态环境保护纳入到国民教育体系中，推动生态教育法制化。此外，根据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》的总体要求制定水域生态保护、生物多样性评估、土壤污染防治等方面的细则，制定相关的管理措施和标准，继续推进生态法制化的建设。

2. 完善跨界政府协商机制

跨界生态治理中各区域经济发展水平不同、所持资源各异，联合治理的空间和潜能较大，而加强跨界政府部门间的沟通是跨界治理的有效保障。因此要完善跨界政府协商机制，加强横向机制的互联互通，实施环境治理信息共享，拓宽治理领域，优化治理模式，挖掘治理新方法，贯彻落实跨界生态治理的各项政策，共同维护生态环境，激发政府主体活力与潜力，强化信息互利互通，做大做好跨界生态治理。首先，成立宏观管控跨界区域生态事件的核心管理机构，建立长期的治理顾问团队，定期召开会议，协商探讨可能出现的纠纷和处理预案，划分治理任务和责任，制定适宜的治理标准，在合同法规的前提下从宏观层面建立良好的合作关系，从微观上制定调节生态治理意外性的灵活机制，发挥其平台作用，不断推进生态环境治理工作。其次，建立生态资源管理制度。在跨界生态治理中，各区域可尝试建立生态资源管理制度，根据污染实际情况制定法定的公平公正的补偿政策，完善生态资源使用许可和有偿使用制度等，加强对生态资源的保护。最后，充分发挥政府部门的协调、整合作用，对企业开展系统有效的指导工作和培训工作。政府应当制定突发生态事件应急预案，为政府与企业、政府与公益组织的合作奠定基础。

3. 健全跨界环保信息共享机制

生态具有脆弱性、扩散性和复杂性的特点，要从生态治理的整体性出发，建立收集信息、采集样本、分析数据、治理监控的技术平台，实施生态治理信息共享，以便反馈数据，实时督察治理进度。

4. 健全社会监督机制

建立健全相应制度措施完善社会监督机制。健全相应的投诉体系，缩减重复监管的成本，建立社会监督机制平台，对跨界生态治理中的主体行为加以引导和规范，以强制监督和专项监督为重点，扎实推进跨界生态治理。并完善环境公益诉讼制度，充分发挥新闻媒体的作用，通过多层次、多形式的舆论媒体监督机制建设来提高跨界生态治理的效率，减少治理中的惰性成分和投机取巧行为。

（二）完善跨界生态治理政策

1. 健全生态征收及补偿框架

首先，明确补偿对象、补偿方式和补偿标准，厘清生态补偿的主客体对象，完善补偿框架。可借鉴“新安江流域生态补偿机制”，在生态补偿中既要关注生态的修复与治理，也要关注到污染主体与客体之间的经济发展问题。

其次，建立政策与市场相协调的生态补偿模式，借助市场机制来完善生态补偿机制，积极构建生态环境资源交易平台，拓宽生态补偿资金来源渠道。目前我国大多数的生态赔偿都是由政府承担，应拟定具有针对性的赔偿制度，明确赔偿标准，联合跨界区域的财务部门工作人员以及环保组织中的财会人员成立专门的赔偿委员会，保障受害者的权益。

再次，健全多元主体补偿机制。污染者付费的惩罚方式过于间接，具有不确定性，需要寻求其他多元的方式进行治理，因此应当以正面的鼓励措施为主，采用补偿式的奖惩机制。在生态补偿中要不断探索多元的方式来将绿色资源不断转化为经济发展价值，加强政府宏观调控，明确政府主体的角色定位，叠加居民生态支付，让排污企业或周边受益的居民参与到生态补偿中。党的十八大报告明确提出：“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”[5]，即在生态补偿和生态效益红利的分配中要体现公平公正的原则。首先，生态补偿不能仅是某一方补偿其他方，还要考虑这些地区的发展水平和所损失的利益进行双向补偿。经济较发达的地区为保障其他区的生态质量有时必须控制某些产业的规模甚至关闭某些产业，因此，在补偿时应当考虑这部分成本。其次，生态治理过程中，为保证各方的利益处于合理区间，如生态区旅游资源的分红应当根据投入比例和成效分级分配。补偿不仅要考虑生态中的实体经济损失，也要兼顾生态权益的损失，因此应当建立专项生态权益补偿机制，成立生态基金会，将所获取的补偿由基金保管，作为治理经费。

最后，加大财政转移支付力度，完善税收制度，保障政府的财权和事权对等。十九届四中全会《决定》中强调要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制……优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”[6]。因此要坚持严与实的原则，根据生态资源类型的不同建立不同类种的税收，设定征收标准，明确何种程度的污染交付多少税收等，强化生态税收调节作用。最重要的是要完善税收优惠政策，支持企业单位进行绿色工业、生态工业的发展，以激发人们生态治理的动力、约束不法行为。同时，探索“生态补偿与生态专项基金”建设，建构统一共享的生态补偿数据平台，根据不同区域的生态差异采集相关数据并进行整理分类，为跨界生态治理提供数据支持和资金来源。

2. 落实执法问责机制和绩效考评机制

强化执法队伍的建设，对有“钓鱼执法”、失职渎职行为的执法人员进行严惩，提高环境违法成本，加强执法力度，提高水域治理规划的执行效率，进一步强化公众对水域环境的法治意识和保护意识。发挥多元制度优势，按照建设环境友好型社会的要求，合理制定各区域绩效考核的标准。不能片面追求经济发展而忽视生态治理，应建立与时俱进的绩效考核机制，坚持问题导向，发挥执法的堡垒作用，将生态问责提升到规范化、制度化、科学化水平层面，营造风清气正的跨界生态治理风气。在执法问责中既要考虑针对性，又要考虑现实性，坚持高效、精准的问责原则，形成横纵面双管齐下的责任体系。同时制定可量化的生态问责指标、科学的问责程序，不断细化执法问责机制，尤其是加强重大突发事件的问责力度，对不作为、胡乱作为、违规决策、降低标准的“官场病”行为予以严厉惩治，实现跨界执法问责机制的长效性。与此同时，建立严格的审批制度。在项目建设和企业生产环节均实行严格审批，并加大对生态破坏主体的惩处力度。还应加强环保部门、公安部门、司法检察院的联合治理工作，做到执法必严、有法必依、违法必究。

3. 加大生态资金的投入

跨界生态事件的治理合作需要经济上的强大支持，但地方政府的财税收入有限，生态治理的经费来源较少，治理难度系数高，因此应当加强以地方政府为主导、市场为辅的生态资金机制建设。按照《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的总体要求和内容给予地方政府相应的财政资源支持，应推进财政税收体制改革，设立资源生态税，推动环境治理成本内部化。完善生态资金多元投入机制，充分运用好市场手段，不断拓宽生态补偿资金来源以促进生态补偿规模的扩大。采用“政企投资”，积极引进社会资本、外资参与生态环保项目建设，通过第三方的环保技术服务保障生态治理和修复的有效推进，激励企事业单位和民间环保组织进行生态保护投资，使生态环境资源不断增值。

（三）加强跨界生态治理能力建设

1. 推进环境保护监测、统计体系建设

我国现行以块为主的地方环保管理体制存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。[7]要解决这“4个突出问题”，必须强化推动联动执法监督力度，建立高效精准的监管体系，不断完善跨界生态监测、统计体系建设，切实贯彻生态环境部发布的《关于进一步强化生态环境保护监管执法的意见》的精神，充分调动各组织、各行业在生态保护和治理中的主体监督作用，建立标准化的“网格管理监督体系”，以“合力”推动跨界生态治理。监督是生态保护和生态治理的调和剂之一，能够直观反映当下的生态情况。要大力贯彻生态环境部《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革的通知》的精神，发挥各地政府的宏观管理职能，构建系统性的环保大格局，理顺监管监测体系，促进生态环境数据信息库的规范化。同时，充分利用物联网、大数据云平台等手段对生态污染物运输、生态修复治理过程、生态环境质量进行严格监测。

2. 明确生态修复标准，加强产学研一体化建设

对于生态修复，一方面要制定具体化、细节化的条款标准，另一方面要强化科技支撑，加快推广技术成果的转化与应用，在生态修复准则上明确修复方式、修复影响预估方式、生态修复评价等。生态修复工作离不开技术的支撑，因此在大数据背景下要推进“跨界生态环境”的云管理信息系统，强化动态管理，加强与科研院所、民间科研组织的合作，充分发挥区域范围内的科技人才和教育资源优势，建立创新研究基地，提高生态技术站位，积极构建区域产学研基地，围绕生态修复物理技术、化学技术、生态保护等内容为跨界生态事件的处理提供智力支持。

跨界生态治理作为我国生态环境的一大难题，应当多运用哲学的系统思维方法，联合多主体，由点及面打好生态治理的“合围战”，做到知行合一。目前，我国在跨界生态治理中前期预防治理研究相对较少，因此要加强对生态污染的预防研究，促使省际跨界生态治理不断取得新的突破。应保持定力，坚持用唯物辩证法的思维认真对待生态环境，严守治理标准，不动摇、不放任、不开后门，将治理中的顽瘴痼疾连根拔起。应学会用辩证法处理好人与自然间的局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，着力推进人与自然的和谐共生，时刻把尊重自然、保护自然、顺应自然铭记于心，落实于行。