大国博弈与南海局势的发展——2019“南海论坛”综述

胡 鑫

[内容提要]当前国际形势正面临“百年未有之大变局”，南海局势的管控、稳定和发展也存在诸多挑战和变数，需要持续深入的研究和探讨。在南京大学中国南海研究协同创新中心主办、南京大学华智全球治理研究院协办的2019“南海论坛”上，与会专家围绕“2018—2019年南海局势评估”“南海海洋权益法律风险盘点与评估”“大国博弈与南海局势的未来走向”“‘一带一路’与南海局势的发展”“南海‘蓝色伙伴’关系——内容与前景”五个议题，进行了深入坦诚的交流与研讨。“南海论坛”旨在构建一个交流和研究平台，以激发前瞻性和创造力的研究和思维方向，推动南海问题综合研究，构建共同的学术网络以服务国家南海战略决策。

当今世界面临“百年未有之大变局”，南海局势也面临诸多变数和挑战。为使我国涉海研究特别是南海研究不断深入，建设共同的学术网络关系，2019年11月23—24日，由南京大学中国南海研究协同创新中心主办、南京大学华智全球治理研究院协办的2019“南海论坛”在宁举办。中央外事办公室原副主任、国务院侨办原主任、全国政协港澳台侨委员会副主任裘援平，陆军上将、原南京军区司令员朱文泉，中央外办海权局副局长梁金哲，江苏省委统战部副部长、省侨办主任王华，中国南海研究院院长吴士存等高校和研究机构的80余位专家参加论坛。

南京大学党委常务副书记杨忠参加会议并致辞，中国科学院院士、南京大学中国南海研究协同创新中心主任王颖作专题报告，裘援平、朱文泉分别以《中国外交概况》和《南海向何处去》为题作主旨演讲。与会专家围绕“2018—2019年南海局势评估”“南海海洋权益法律风险盘点与评估”“大国博弈与南海局势的未来走向”“‘一带一路’与南海局势的发展”“南海‘蓝色伙伴’关系——内容与前景”五个议题坦诚交流，并就一些共同关注的具体问题展开了深入探讨。以下对与会专家的主要观点和重点关注的问题进行分类归纳和总结。

一、南海局势与风险评估

关于近期南海局势，与会专家主要围绕2018—2019年南海局势、重点事件的分析研判及南海海洋权益方面面临的法律风险盘点与评估等内容进行了互动交流，以期深化理解当前南海局势现状、准确评估面临的风险与挑战、避免对未来局势发展和存在风险的误判。

(一)南海局势及走向

与会专家以中越“万安滩对峙事件”为切入点，重点对事件的来龙去脉进行了梳理，并普遍认为2019年发生的“万安滩对峙事件”对南海局势造成了诸多负面影响。万安滩所在的万安盆地区域是南沙著名的三大油气富集区之一，从历史上看，中越围绕万安滩的资源开发自20世纪80年代就已经开始。到目前为止围绕万安滩的争议对峙情形有三次：第一次是1994年4月13—15日，越南阻挠我在万安滩进行科考引发对峙；第二次是2017年6月，越南与西班牙一家油气公司合作在万安滩进行单边油气开采活动引发的对峙；第三次是2019年5—10月，越南为阻止我国“海洋地质八号”科考船到万安滩开展科考活动引发的对峙。

2019年中越“万安滩对峙事件”的大背景，是美国在背后对越南的支持。越南认为，中美贸易战不单纯是贸易争端和摩擦，而是中美两个大国对领导权的争夺，势必会持久地牵制中国的精力，因此为越南维护国家利益提供了战略空间。此次对峙行动历时五个月，对本已趋稳向好的南海局势产生了诸多负面影响。综合专家的意见，主要有以下四个方面：(1)对“南海行为准则”的磋商造成干扰，对“准则”关于南海争议和危机的管控力产生质疑。(2)对我国一贯倡导的共同开发造成了障碍。越南以实际行动否定了我共同开发的主张，也对正在有序协商推进的中菲油气资源开发形成了负面冲击，造成不良影响的外溢。(3)使美国进一步介入南海问题有了新的抓手。(4)加大了南海问题法理斗争的潜在风险，南海问题的法理斗争可能以新的形式再度上演。越南可能成为南海问题国际化的主要推动力量。

有专家认为，经过此次事件，中国在南沙群岛海域进行油气资源自主开发符合南海维权的现实需求且时机已经到来。虽然“南海仲裁案裁决”一定程度上固化了其他声索国的立场，但中国通过岛礁建设对南沙群岛海域的管控能力也得以强化，加之中国针对他国单方面开发活动进行海上执法的局限性以及南海局势的发展，均促使中国进行油气资源自主开发。建议可选择争议情况较为简单的区块，通过加强南沙群岛相关配套设施的建设和加强海洋环境保护等途径来进行油气资源自主开发。

与会专家对未来南海局势的走向有四点判断：(1)南海尤其是越南的单边开发行动短时间内会以新的形式出现；(2)利益捆绑将成为南海其他声索国与我博弈的新筹码；(3)司法化途径可能是越南南海政策的优先考量；(4)中美越在南海形成的新三角关系将成为影响未来南海形势的重要因素。

(二)南海法律风险盘点与评估

与会专家认为，中国与周边国家交往中存在法律话语权的缺失，随着南海局势的发展和中美在南海战略竞争的展开，未来我国在南海问题上将面临复杂和多方面的法理风险与挑战。

1.美国在南海“航行自由行动”对我的法理挑战

与会专家指出，二战后的航行自由在限制和保障方面发生了三方面的制度性变革：(1)传统的公海航行自由受到环保、打击犯罪等公海事项上的限制；(2)沿岸国在毗连区和大陆架管理和开发上也对航行自由产生影响；(3)为确保公海航行自由在进出海洋以及通过海洋不同区域的通行权也发生着变革。伴随着全球环境和生态保护的规范化进程、领海扩大到12海里和专属经济区制度的引入，1982年《联合国海洋法公约》在这三个方面为航行自由带来了较为深刻的变化。而针对美国在南海的“航行自由行动”，有学者认为美国通过海空军事力量，系统性地对抗和校正其定义为非法的“过度海洋主张”，与其说是善意行使权利和履行义务，不如说是一种基于海上霸权的警察行动。

2.南海法理斗争面临再度激化的可能

虽然中菲两国政府已经就搁置“南海仲裁案裁决”达成共识，但菲国内的有些反华势力仍然不断向菲政府施压，要求按照仲裁裁决结果与中国处理有关南海的争议，杜特尔特政府也多次表示不会放弃仲裁裁决这张牌，裁决成为悬在南海上方的“达摩克利斯之剑”。

另外，越南也可能就中越南海争议诉诸法律。“万安滩对峙事件”所涉及的法律立场争议主要有：(1)南海断续线合法性及中国在南海历史性权利的主张问题；(2)南海岛礁主权及海洋权利问题，尤其是南沙群岛是否可被视为整体主张主权及海洋权利，并可延伸至西沙群岛直线基线的合法性问题；(3)由以上海洋权利主张争议而产生的关于各方在有关海域内的行为性质及合法性的争议等。

与会专家还进一步讨论了越南在南海问题上司法化的三种可能途径选择：(1)利用联合国大会提请国际法院发表咨询意见；(2)提起《联合国海洋法公约》附件七强制仲裁；(3)与菲律宾或马来西亚就海洋划界问题提起国际司法或仲裁程序。由此引申出来的强制调解在多大程度上可被中国接受等，都是需要进一步深入研究的问题。

3.“南海行为准则”的磋商进入深水区，面临难以预料的困难

随着“准则”的单一磋商文本进入审读阶段，磋商逐渐显露出四个难点：(1)地理范围的界定问题，争端国之间对准则的使用海域问题未达成一致；(2)“准则”本身法律性质的问题，是否具有法律约束力未达成共识；(3)争端解决机制应如何设计、如何监督实施、是否建立执行机制等问题；(4)域外国家的地位问题，域外大国出于其各自的战略考量和利益诉求，可能也会通过各种途径对准则磋商施加一定的影响。

4.在南海海洋环境保护方面面临挑战

有专家通过仲裁裁决中对中国在南海行为违反了海洋环境保护义务的内容入手，探讨了勤勉义务对国际海洋环境保护的启示。从实体方面来看，勤勉义务界定为相关国家应该制定法律和规章，对个人行为形成有效规范；从程序方面来看，勤勉义务强调三方面的义务，即勤勉、通知和磋商义务。勤勉义务与国际法律责任的联系密切，其本身是被界定行为义务而不是结果义务。我国作为负责任的大国，无论从维持和发展国际法律秩序的战略高度，还是切实履行《联合国海洋法公约》有关海洋环境保护义务的现实来看，都有必要认真对待勤勉义务。鉴于国际法不断强化海洋环境保护和保全义务的发展趋势，我国可通过对国家行为模式和海洋产业结构的调整，向国际社会彰显我的勤勉义务。

也有专家提到，跨界环境影响评估也已经成为海洋环境保护中一个非常重要的关切问题，也是具有争议性的问题。在跨界环评迅速发展的同时，目前各国仍有较大的自由裁量权，其如何实施、各国的关注和分歧在何处等问题无法回避，在南海问题的大背景下也需给予更多的关注和思考。

另外，讨论较多的还有南海生态保护区的建立。与会专家认为，海洋保护区建设涉及的内容繁多，海上丝绸之路沿线国家与中国在自然气候、珊瑚礁保护、生态环境等方面均有较高的研究和合作的需求和空间，可通过联合观测、生态样本采集等多种方式在各国合作实践的过程中形成规律，达成共识。

二、中美竞争与南海局势

大国博弈与南海局势的发展是一个相互影响的过程，但大国博弈对南海局势具有决定性影响，同时大国博弈是一个实力较量和争取动员盟友与伙伴的过程。在该议题中，与会专家着重从中美在南海的博弈进行梳理和探讨。

(一)中美南海竞争的内容、特点和维度

中美在南海的竞争内容庞杂，涉及西太平洋的海权、国际海洋秩序和规则、地区安全的主导权等问题，同时也涉及美国的同盟体系，某种程度上是美国的战略决心和中国战略雄心的较量。虽然在中美博弈全面上升的大背景下，南海问题在中美竞争或在美国对华政策中的地位和分量相对下降，但这并不意味着南海地区的风险也下降，实际上由于竞争的加剧反而使南海地区的风险有所上升。中国的南海政策是体现我如何运用实力，构建和平稳定地区秩序的指标和窗口，也是检验中国周边政策的新理念、新安全观、新型国际关系、人类命运共同体等理念的重要平台，我们要保持大局观和足够的战略耐心。

大国博弈视角下的南海问题，主要体现出利益性、工具性、投机性和复杂性四个特点。美国在南海问题上的介入，是根据其战略不断进行动态调整的。有专家指出，东南亚地区在特朗普政府的“印太战略”中的定位虽处于第二优先层级，但特朗普在该地区更加强调双边国家的合作和同盟关系，以取代原有的强调对东盟和东南亚地区机制的重视，并且在安全防务问题上的合作仍在不断强化。

与会专家一致认为，南海问题已经成为中美博弈中的战略竞争方向之一。中美在南海的竞争主要包含三个维度：(1)地区战略竞争；(2)军事和安全竞争；(3)在前两者基础上衍生出来的国际秩序的相关竞争。相对于台海和东海，南海的战略地位是超越区域层面的，南海争端不仅直接利益攸关方众多且受南海战略地位和安全形势影响的行为也多，南海的战略竞争更容易延伸到崛起的中国在区域和国际秩序中扮演何种角色，以及如何应对涉及国际规则和国际规范等秩序层面的问题之争。而美国是试图围绕秩序的动员和竞争来强化其领导地位的合法性，同时遏制中国影响的扩展。

(二)中美博弈中的台海问题与南海问题

与会专家认为，台湾或将成为特朗普政府介入南海问题的主要战略抓手，未来台海问题和南海问题可能在美国“印太战略”的框架下实现合流。美国可能通过渐进的方式改变南海局势，未来美以台海为抓手不断对我挑衅也将会是常态。随着2016年下半年南海局势总体趋稳向好，美国在南海地区需要有新的地缘战略抓手作为补充，台湾问题则可满足其需求。一方面，对台军售一直是美对中国战略工具箱中惯用的一张牌，在此过程中可获得军火商对政府的支持，对中国造成伤害并榨取台湾利润。另一方面，台湾自身的独立倾向和对美的依赖都促进了台湾问题与南海问题在某种程度上的合流。在此过程中，美国可以渐进的方式介入南海问题，使之成为中美博弈中一个新的政策工具。

(三)美国南海政策的思路、执行路径和影响

特朗普南海政策的思路是强化其对印度洋、太平洋地区事务的介入，以维持其在南海议题上的主导权，进一步加深对南海问题的介入。特朗普政府在南海地区积极构建以美国为主导的地缘安全战略格局，在该地区的政策日趋军事化和常态化，不断提高美国在南海周边的军事行动力度，挑拨周边国家与中国矛盾的同时获取战略利益。

美国南海政策的执行路径主要有以下五种：(1)进一步强化对该地区事务的介入，加强对南海问题的干预，维持其在地区和南海问题上的主导权和影响力；(2)稳固与该区域盟国的安全合作，加强美日、美韩、美菲等双边合作的同时也逐步加强美日澳、美日印等三边合作，形成对中国全方位的制衡；(3)积极打造美日印澳的菱形安全合作机制；(4)积极拉拢与中国周边国家的关系；(5)提升与印度的关系。

与会专家认为，特朗普的南海政策产生了一系列的地缘政治影响：(1)强化了美国对南海地区的军事介入力度，这在增加南海问题复杂度的同时，无疑也增加了中国解决南海争端的难度；(2)不断挑拨中国与周边国家的关系，以军事威慑削弱和对冲中国在南海日益扩大的政治与外交影响力；(3)阻挠和破坏中国和平统一进程；(4)滥用和曲解国际法知识，进一步混淆和钝化了国际海洋法的界限，是全球海洋秩序的倒退。

(四)中美在南海的“灰色地带”竞争

与会专家分析，美国在南海的“灰色地带”策略主要有六个方面。(1)叙述战争：通过塑造中国“修正主义”的国家形象来渲染灰色威胁，为自己的行为辩护；(2)议题联系：将南海问题与经贸、海外投资和台湾问题等联系起来，甚至将中国在非洲的利益与南海问题联系起来，炮制“中国威胁论”；(3)民事力量介入：使例如美国海岸警卫队等的民事力量介入南海；(4)“航行自由行动”：美国通过海空力量在所谓的国际水域展开航行自由相关活动来挑战中国的权益；(5)加强前沿存在和部署：美国的军事力量在南海进行前沿部署和行动来彰显存在，是一种军事竞争行为；(6)加强联盟战略：拉拢地区盟友和安全伙伴共同应对中国的挑战，通过推进与南海沿岸国家的高水平合作来挤压其与我国的合作空间。

2019年6月，美国海岸警卫队亚太地区司令在马尼拉举行的电话会议上表示，美国海岸警卫队将帮助南海沿岸国家保护其专属经济区，海岸警卫队成为美国介入南海的新工具，也是典型的“灰色地带”竞争，其身份具有军队和海上执法力量的双重性，且在一定情况下身份之间可以相互转换。美国海岸警卫队介入南海可能通过两种途径：一种是协同海军行动，这种情况大体可控；另一种是帮助该地区盟友进行海上执法行动。后一种途径相对的潜在危险较大，美国海岸警卫队正在谋求以执法力量身份独立在南海活动并直接与中国进行海上安全的竞争。与会专家认为，鉴于美海岸警卫队的威胁主要在于身份而非能力，我可强化宣传美海岸警卫队的军事力量身份，弱化其执法力量的身份。在中美竞争的背景下，中国与南海沿岸国家在海上渔业、搜救等诸多领域均有很多合作的空间，中国应利用自身的能力和地缘优势，积极推进与沿岸国建立较高水平的合作。

(五)中国的应对

关于如何应对中美在南海的竞争，与会专家认为，要将长期维权和维稳相结合，注重危机预防，在处理中美关系的过程中，要坚持战略定力，保持理性和冷静，特别注意管控各种风险和挑战。另外，需要加强中美战略层面的沟通，积极引导美国对华战略和政策，寻求中美关系新的平衡。

与会专家指出，将军事外交作为维系和发展中国与周边国家军事安全关系的重要纽带、营造与改善国家战略环境的重要方式、维护和捍卫地区乃至世界安全的重要手段，有助于增强彼此的战略互信、缓解“安全困境”、管控危机风险、维护地区安全、重塑他国民众对华认知、促进民心相通，为推动中国—东盟命运共同体乃至人类命运共同体建设具有重要的作用。具体可通过以下四方面加强合作：(1)加强中越、中菲军事外交关系，加强高层战略磋商，管控分歧，增强战略互信；(2)加强一轨半或二轨的双边战略安全对话，增进相互理解与信任；(3)加强公共产品供给；(4)加强南海海域危机管控，降低海空相遇风险，确保南海“风平浪静”。同时，还要超越传统的危机管控，建立完整且机动灵活的海上作战体系，重点发挥和延伸陆海复合作战体系的优势，尤其要加强新技术节点建设。

与会专家一致认为，在当前中美竞争的大背景下积极构建良好的危机管控机制是非常重要且必要的，我们可与美国建立多层级的新对话机制，同时也要加强与东盟国家的合作。一方面中美要在南海问题上加强沟通，就双方的战略意图和手段等问题展开坦诚的对话与交流，尤其是在军事理论创新中，双方都应该消除大国间发生海上局部冲突可速战速决的幻想；另一方面要着重探讨“灰色地带”竞争以及对既有危机管控机制的调整，重视新技术例如隐形战斗机、无人机和无人潜航器等的大量使用对现有危机管控的冲击。

三、其他关注的问题

在分议题讨论中，与会专家还就“一带一路”倡议与南海局势的发展以及南海“蓝色伙伴”关系的内容与前景进行了探讨。

(一)“一带一路”倡议与南海局势发展

与会专家认为，“一带一路”尤其是“海上丝绸之路”是一个历史性的概念，中国是一个具有海陆二重性的国家，这表现在我国需要制定一个长久的、坚定不移的南海战略。从“一带一路”倡议的总体设计和规模看，其中更具发展前途的应该是“21世纪海上丝绸之路”建设。从地缘政治风险来看，陆上经济走廊的不确定性要高于海上。有专家指出，南海问题还涉及中国与海洋权利组织的关系，特别是经济管辖权解释方面的问题。中国建设海洋强国，首先要发展海洋经济，其次是海洋制度和秩序构建的深度参与，最后还要发展海上力量。一个自由包容开放的海洋，对中国的未来发展是十分有利的。

南海是共建“21世纪海上丝绸之路”的重要载体，同时也是海上丝绸之路建设的起点、重点和优先环节。南海所蕴藏的丰富生物和非生物资源为中国—东盟资源开发和海洋产业合作奠定了基础。依托南海，沿岸国可与我国“一带一路”倡议对接，重点加强港口等基础设施建设。共建“21世纪海上丝绸之路”的核心是加强海上合作，发展好海洋合作伙伴关系。因此，与会专家认为，对中国和南海邻国涉及岛礁归属和海域划界的争端，要始终坚持以和平方式，通过平等协商达成协议妥善解决。在争端解决之前，优先推进低敏感领域的海上合作机制作为承载海上丝绸之路核心价值的主要载体，为中国与东南亚国家深化区域合作提供全新的框架，为提升地区一体化水平创造新的动力。

(二)南海“蓝色伙伴”关系的内容与前景

党的十九大报告指出，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。在海洋强国战略中，需要加强与“一带一路”建设参与国的战略对接，以发展蓝色经济为主线，推动全方位务实合作，实现人海和谐、共同发展。新的时代背景为南海海洋经济合作与发展赋予了新的内容和要求，“一带一路”倡议和金砖国家“蓝色经济”计划的提出与逐步实施也为此提供了新的机遇和平台。

与会专家指出，应该视“蓝色伙伴”关系建设为海洋命运共同体建设视域之下的海洋合作，而海洋命运共同体则是中国对于全球治理做出的理论实践。海洋事务合作是建立海洋命运共同体的重要途径，中国开展和强化海洋事务合作的基础在于扩大海洋公共安全产品的提供。海洋公共安全产品，主要包括海洋航道测量、海洋气象预报、海洋通信、航海医学、海上安全保障等方面。作为一个日益走向海洋强国的陆海复合型国家，中国可以通过建立海上合作机制、发挥海军多功能优势，为公共产品提供基础等方式加强提供海洋公共产品，对构建海洋命运共同体提供有力支撑。

与会专家认为，构建“21世纪海上丝绸之路”，就是要推动海洋经济的发展，推动海洋文化的交融，同时提出生态文明建设，这是“蓝色经济”的应有之义。我国与东盟国家“蓝色伙伴”关系构建所面临的主要挑战在于缺乏互信，且东盟国家内部矛盾众多。对此，有专家提出了以下政策建议：(1)学习欧盟经验，以双边典范引领，后续多边合作相结合；(2)要整合诸如民间智库、非政府组织等多方力量；(3)形成跨领域、跨部门、跨国家的多层级合作。

在会议总结阶段，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任朱锋指出，近年中国南海研究和涉海研究发生了四个方面显著的变化：(1)涉海研究议题学科介入、研究与思考的多元化发展；(2)研究力量不断发展壮大和升级；(3)有关南海问题研究的政府和社会力量互动越发深入和广泛；(4)关于南海问题研究的国内学术界反思，包括前瞻性和更具创造力的研究和思维方向越发突出。他表示，举办“南海论坛”，是为了建设共同的学术网络关系，通过对现状、历史和未来的国际关系、国际法、海洋科技、经济等多方面研究的相辅相成，让我们有新的方向感、紧迫感和责任感。

“南海论坛”旨在构建一个交流和研究平台，以激发前瞻性和创造力的研究和思维方向，推动南海问题综合研究，构建共同的学术网络以服务国家南海战略决策。