论生态环境修复责任在司法审判中的适用

陆美娜

(河海大学 法学院，南京 210000)

引 言

在生态文明建设成为我国重要发展战略的今天，通过法治推进生态文明体制改革，提升生态环境治理体系与治理能力现代化水平已经成为必要。在审理环境资源案件的过程中，如何保护生态环境和修复被破坏的环境是一个重点问题。2019年6月5日，我国首部关于生态环境损害赔偿的司法解释《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《规定》)正式出台，《规定》第十一条首次将“修复生态环境”作为承担生态环境损害赔偿责任的方式，并且将其作为第一顺位责任排在“赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉”等民事责任之前。《规定》的内容蕴含了生态损害赔偿诉讼中修复生态环境的制度目的，在生态损害赔偿诉讼中，作出裁判让污染者得到惩罚并不是最终目的，修复受损的生态环境才是环境司法的首要目标。然而，生态损害赔偿诉讼作为一种新型诉讼，在司法审判实践中也出现了很多困难和问题，其中如何适用修复责任一直是环境司法审判实践中的难点问题。环境修复责任在责任性质、裁量因素、责任承担方式、修复标准等问题上到目前为止一直拷问着法律工作者。本文旨在结合《规定》，以现有涉及到环境修复责任的司法实践现状为参考，探析修复责任在生态环境损害赔偿司法审判中的适用路径，为未来进一步完善修复责任在审判中的适用提供建议。

1 生态环境修复责任的理论基础和司法审判适用

1.1 生态修复责任的理论内涵与法律依据

近年来，生态环境修复责任这种新型责任方式已经成为环境公共利益损害的主导性救济方式，这是一种结合受损生态环境的可修复性以及修复技术、成本等因素进行考量，采取切实可行的措施对受到损害的生态系统的功能和结构进行修复，对受到破坏的生态系统内外关系进行恢复的环境责任方式[1]。在司法审判案例中，生态环境修复责任一般包含了清除环境污染和排除生态破坏危害、消除污染和破坏对环境中的不良影响，控制环境风险，恢复环境质量状况、赔偿生态环境损害等内容。

对生态环境系统进行修复，保护的是公众享有的环境利益，更是环境可持续发展的必要组成部分。“人与自然和谐共处”的思想在1992年联合国环境与发展大会通过《里约宣言》得到确认[2]，现代生态学也有“生态补偿原则”[3]，人类应该对由于自身发展造成的环境损害进行补偿。而生态环境修复责任指向的法益是公共生态利益，体现的正是一种生态本位观[4]。生态本位观下的法律制度应当在兼顾人类中心主义立场的同时，符合生态规律，为公共生态利益的融入提供路径，从而更好地增进个人生态权益的保障。生态环境修复责任通过各种环境修复技术，包括物理、化学、生物技术，对污染物质进行降解、转移，从而使受损生态环境生态功能恢复，实现生态利益的填补或续造。作为一种新型的法律责任承担方式，生态环境修复责任和其他法律责任一样具有复原、预防、惩戒损害的功能，而且具备其他法律责任不具备的恢复生态系统的功能和结构的作用。

2019年新出台的《规定》中将修复责任明确为第一顺位责任，背后蕴含了很多法律规范的演进。《民法总则》《侵权责任法》中均有对造成损害之后“恢复原状”的责任承担方式，《环境保护法》第32条也有“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”的规定。最高人民法院在2015年出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》也明确了“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，无法完全修复的替代性修复”的环境修复责任以及“确定不履行修复义务时应承担生态环境修复费用”。在此基础上，2019年最高人民法院出台《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条明确规定，被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任，并在第12条规定了被告不履行修复义务时应承担生态环境修复费用。

1.2 修复责任在环境司法审判中的适用：多种责任承担方式并存

生态环境修复责任在司法审判中，由于各地自然环境不同，环境损害程度、范围也不同，所以各地法院因地制宜，发展出一系列适合当地的责任承担方式，主要有直接履行、承担修复费用、第三方代履行、替代性修复等。

直接履行是指在被告能力履行修复责任且被污染区域能够修复的情况下，法院判决需要承担修复责任的被告直接针对受到污染、破坏的环境生态系统进行原区域的修复工作，这种责任承担方式下责任人自行履行或出资履行修复责任，如停止排放污染、恢复原状、补种树木等。例如在贵阳市两湖一库管理局诉某化工厂水污染责任案中，法院判决被告立即停止该磷矿石膏尾矿库废渣场的使用，并采取相应措施，排除该磷矿石膏尾矿库废渣场对环境的妨碍，消除对环境的危险。在司法实践中，判令责任人直接履行环境修复责任一般只适用于生态环境遭受的损害不太严重，修复无需耗费大量人力物力且实施技术并不复杂的情况，而且该方式不仅要考虑环境修复的实际效果，也要考虑被告不自觉履行修复义务时的救济措施，如承担修复费用等，其面临的限制因素较多。

承担修复费用是指当责任人不履行或没有能力履行修复责任时，法院判决其承担环境修复费用，由其他人或其他机构进行修复。也存在另一种方式，即以劳务代替环境修复费用的支付。山东省生态环境厅生态环境损害赔偿诉讼案中，法院判决两被告于本判决生效之日起三十日内赔偿原告山东省生态环境厅应急处置费用、生态环境修复期间服务功能的损失以及生态环境损害赔偿费。判决责任人承担环境修复费用既相较于直接履行修复责任更容易裁判且方便执行，所以在司法实践中被许多法院大量使用。不过如何核算环境修复费用在许多案件中没有统一定论，也经常是环境资源案件中争议的焦点。

第三方代履行是由于有些污染企业达不到修复技术要求，没有能力对环境进行系统性修复，法院便在司法实践中采取第三方代履行的方式，由被告自行委托第三方机构进行修复，或者被告在支付环境修复费用之后由法院或政府指定或委托第三方机构进行修复。例如中华环保联合会诉方运双等人环境污染责任案中，法院判决两被告于6个月之内一起将受污染的鱼塘修复至受污染之前的状态，若过期未修复则由二被告承担环境修复费用，由具有专业资质的机构代为修复。第三方代履行保证了环境修复的有效性、及时性，但是也会面临依据什么条件来启动代履行责任的问题，有的司法实践中是责任人的主体资格已经消失，有的司法实践中是责任人明显缺乏履行能力，目前还没有一个统一的标准。

替代性修复是在被破坏和污染的环境无法修复或者全部修复的情况下，法院判决责任人采取诸如异地修复、补植树木等替代性修复措施进行修复。中华环保联合会诉无锡市蠡湖惠山景区管理委员会环境污染责任纠纷中,法院结合补植方案的可行性和苗木选择的合理性、林木养护的便利性等综合因素，判决无锡市滨湖区杨湾地块补植方案为本案恢复林地的最终方案并判决被告依据该替代性修复方案进行环境修复。贸然采取原地修复措施可能会造成新的资源浪费，所以替代性修复能在一定程度上填补环境损害，具有其合理性，维持了环境保护的平衡，不过的替代性修复的效果还需要接受进一步检验。

在许多案件中，单一的责任承担方式往往对于环境修复起不到太大的效果，这时法院则会综合判决采取以上措施进行环境修复。例如在福建绿家园、自然之友诉谢知锦等四被告生态破坏案中，法院判决被告恢复植被，补种树木并养护3年；不能恢复植被的赔偿生态环境修复费用110.19万元，赔偿生态服务功能损失127万元。多种责任方式方式的共同使用使得单一的责任承担方式使用的短板得到了一定的弥补，从而使环境修复更加有效地进行。

2 修复责任在环境司法审判中的困境

虽然在生态环境损害赔偿诉讼中各地法院已经开展出一系列实践，也积累了一定的经验，但是从目前的审判实践来看也存在一些困境需要进一步解决。

2.1 修复前提：“损害”及“能够修复”难以认定

根据对《规定》11、12条的理解，判决被告承担修复责任的前提是“生态被破坏”以及“受损环境能够修复”，而在生态环境损害赔偿诉讼中如何确定生态是否被破坏经常在具体案件中成为争议焦点。在泰州市环保联合会诉常隆等6家公司环境污染责任纠纷案中，被告提出抗辩，认为经过长江的自净，被污染河道的水质已经与污染前没有差别，没有产生自然环境的损害后果，无法确定生态环境已被破坏。而且，由于技术的局限性，具体判断生态环境损害的标准有时也很模糊，到底损害到什么程度，如水位下降到什么程度，污染物质的浓度达到多少，植被覆盖率低于多少才能叫做损害环境，这些都导致修复责任适用的前提在具体个案中面临挑战。

同时，“受损环境能够修复”的判断也较为困难，由于法院在环境保护方面受到专业的局限，一般这类分析都依靠引入专家辅助人进行专门的鉴定。然而一些肉眼可见的破坏和污染可以定性定量地认定，如福建绿家园诉兰文福水污染案中，养猪场占用土地和猪粪便因破坏范围小、污染程度轻，拆除猪场后进行复绿补植的实践操作性较好，可以认定为“可以恢复”，但是一些放射性及有毒有害的化学物质方面的污染则可能发生综合作用，持续破坏生态环境，该种损害具有长期性、隐蔽性和潜伏性，即使是专家也无法作出准确的评估，更何况经常在案件中原被告双方申请的专家辅助人还会做出截然相反的判断，这都加大了修复责任适用的难度。

2.2 实践中不同责任承担方式面临的审判困境

如需要判决责任人承担直接履行修复责任或者第三人代履行时，经常遇到的一个困境就是修复目标和修复标准的问题。一方面是修复的目标模糊，没有统一标准；另一方面就是修复的目标和标准较为单一，只考虑到受损环境的修复，而没有将环境作为一个整体来对待[5]。在实际案例中，法院往往在判决中对修复应该达至怎样的目标没有进行说明，判决书通常只对修复提出笼统目标，一般没有具体修复要求，修复目标的不清晰导致法院的审判通常无法对于具体的环境损害给出实质性的解决方案。即使是能够确定修复的目标，经常也会出现修复目标较为单一的问题。目前的修复工作由于受到时间、效益等因素的影响，往往只对重点污染进行修复工作，做不到对庞大环境生态系统做出有机统一的修复。如在一些水污染修复的案件中，只考核水质状况，没有考核整个水体的生态状态；在土壤污染的修复中，只考虑某种污染物质浓度的降低，没有考虑土壤生态系统服务功能的修复；在大气污染的修复中只注重空气质量而未考虑整体生态环境系统的恢复等。

如需要判决责任人承担修复费用的时候，在审判中经常面临的困境就是修复费用计算的标准不明确。目前不同案件中环境修复责任费用没有一个统一确定的标准作为指引，不同案件的差异性较大。尤其是修复费用的计算往往牵涉到非常具体的技术性问题，法官在这方面存在知识空白，只能引进专家辅助人制度进行弥补，但是在这种技术问题上双方的专家辅助人也经常会出现分歧，这就导致修复费用的计算标准更加难以确定。在山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案中，原被告双方的专家辅助人便针对修复费用的意见发生了争议，对于污染物的种类、数量、浓度、污染范围、计算方法，双方的专家辅助人都有不同的意见，这也就导致法院在审判中遇到更多的技术性难题。

如要判决采取替代性修复方式时，则要考虑替代性修复措施的适用效果问题。通常来说，替代性修复是为了达到区域生态环境总量的动态平衡，但是对环境损害采取替代性修复措施是否能达到环境修复的效果还值得探讨。生态环境是一个相互联系的有机整体，针对单一环境要素进行的特定、短期、局部修复收效甚微[6]。而且实践中，替代性环境修复措施经常是通过“异地补植”的方式，由于各地理区域和环境都具有特殊性，期待通过异地补植苗木从而生态修复功能在实践中常常被用来追求快速绿化或尽早结案，而且大多采用移植其他地区的的方式补种，这反而挤占了其他地区的生态资源。

2.3 适用修复责任的程序性问题

环境资源案件中也必须遵守司法程序，也必然会受到司法程序的限制。首先，在一些案件中，原告指提起诉讼但是却不能明确环境修复的诉讼请求，依据“不告不理”原则，法院也不可能加以支持。如张丽珍与詹启云固体废物污染责任纠纷上诉案中，恢复原状之请求仅针对其十万株玫瑰花，未能涉及玫瑰花种植所依赖的土地。当然，随着生态赔偿诉讼的发展，目前大多由具有专业资质的机构作为原告，这一问题已经基本得到了解决。其次，证据问题方面受限于难以评估环境受损程度，难以证明具体损害等原因，环境修复的诉讼请求无法得到法院支持。如李运初诉湖南中元矿业有限公司大气污染侵权纠纷案中，法院认为原告无法证明具体的损失数额，因此驳回原告诉讼请求。此外，在以生态损害赔偿诉讼为例的环境司法案件中，专家辅助人是由双方当事人委托的，背后是委托人的利益，包括政府机构、民间组织和企业，而这不可避免地受到部分利益主体的左右[7]，再加上环境修复涉及到的问题之复杂，即使是专家也可能无法充分保证所发表意见的科学性，所以在对待专家辅助人的意见时也必须要审慎。

3 完善生态环境修复责任在司法审判中适用的建议

3.1 明确环境修复的目标和标准

由于各地环境状况有明显差异，若要制定一个固定的修复目标或标准显然不科学也不合理，反而适得其反，但是各地法院在审判中适用修复责任时，对于修复目标的确定至少应该参考到如下几点，才能因地制宜：第一，环境质量标准和环境受到损害的程度。环境质量标准是环境修复的最低标准，环境修复至少要满足国家或地方的环境质量标准。而环境受到的损害必须要做到整体考虑，不应该割裂开来，现实中存在只重视自然生态系统财产价值的损害和某种环境要素的减少[8]。但是自然生态系统是一个由多种要素组成的具有内在有机联系的整体，环境修复也应着眼于各要素之间的关系和整体的生态功能的恢复。第二，环境的可修复性。可修复性在目前的立法中没有具体叙述，但是同样，在各地确定可修复性的问题上，也必须做到整体考虑，不能因为某种环境要素的可以恢复或者某个数值可以恢复到原来水平就认定为“能够修复”，当然这个问题的确定必须由专业人士和专业机构进行配合和提出宝贵建议。第三，环境的未来用途和当地环境的目标。在实践中，受到污染区域被修复之后，政府对于其的规划可能已经被调整，那么此时环境修复应该以将来用地性质的环境质量标准为修复的主要依据。第四，受害者及利益相关方的需求。必须认识到环境被破坏是一个涉及到广大公众利益的问题，受到影响的利益相关方也可能远超出原告的范围。在现实生活中，受害者的利益、政府的利益、各类相关企业的利益、公众的利益等多种利益都随着环境破坏交织在一起，不同的利益主体对于环境恢复有不同的要求，所以在审判时需要考虑到各个利益方之间的协调关系。 第五，经济、技术可行性。环境修复对于资金、人力、技术的要求都较高，在考虑环境修复目标的时候也必须要考虑到现有的技术问题，否则可能会导致无法执行的问题。若修复成本过巨，可以适当釆用其他替代方式进行救济[9]。第六，合理界定生态修复的标准。对于环境修复应该达至何种标准，如前所述，至少应当要符合国家标准或行业规定的基本标准[10]，并在修复的实践中同时确定衡量标准为生态环境修复至发挥正常的作用与功能，修复应当达到此种状态。

3.2 创新责任承担方式，明确环境修复义务落实的路径和措施

目前的修复责任承担方式已经存在如直接履行、代履行、修复费用、替代性修复等方式，但是这些责任承担方式只是大方向，在具体的履行过程中还有很多细节值得推敲，需要去明确和创新，从而使得环境修复更加高效。如在编制环境修复方案的过程中委托第三方进行专业辅助；在执行过程中为了尽可能地避免和减轻损害后果，将修复活动尽量前移，形成边开发、边修复的经济、生态建设一体化模式等[11]。值得注意的是，生态环境修复责任具有明显的灵活性，法院应该允许责任方采取比较灵活的方式履行环境修复责任，包括但不限于补种复绿、增殖放流、限期修复、劳务代偿等。如在泰州市环保联合会诉常隆等6家公司环境污染责任纠纷案中，一审法院判决6家污染企业承担超过1.6亿元的环境修复费用，二审法院考虑到企业的经济承受能力以及鼓励企业治理等因素，进行了改判，由一次性支付改为部分延期履行和有条件的抵扣。在判决生效一年内，如果被告企业能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚，其已支付的技改费用，可以凭相关证明文件，向法院申请在延期支付的40%的额度内予以抵扣。这些实践中的经验应当被吸取并且在将来固化成为可操作的法律规则。

3.3 明确环境资源案件中的程序性问题

法院的司法职能决定了法院审理案件的范围必须要遵循“不告不理原则”，但是环境修复涉及公共利益，那么法院对涉及公共利益的审理是以原告的请求为限，还是对公共利益进行主动、全面的审查？实践中部分法院认为审理环境案件时，不能仅简单审理当事人的请求，还应当主动审查涉及公共利益的内容，在原告没有提出修复环境诉讼请求时，主动做出修复环境的判决，体现司法保护环境的能动性[12]。在实践中建议还可以采取另一种方式，就是法院在审理案件过程中发现需要进行环境修复的，可以建议原告补充或者变更诉讼请求，这也体现了环境修复责任适用审判灵活的特点。

4 结 语

在环境司法案件中，让污染者得到惩罚、让受到损失的财产得以弥补当然是目标，但是更重要的目标是让已经受到损害的环境资源得到修复，真正做到可持续发展。环境修复责任的目的也正在于此，我国目前已经在司法解释中明确环境修复责任作为第一顺位责任，也正体现出通过环境修复实现社会公平正义的态度。在未来的立法和司法进程中，我们应该着重关注环境修复责任面临的困境，完善、创新完善相关的法律制度和措施，为保护绿水青山提供有力的法律保障。