关于地震行政管理法治化的思考

李纪恩

(1. 防灾科技学院，河北 三河 065201；2.中共中央党校，北京 海淀 100091)

地震行政管理法治化是通过法律规范对地震行政管理的各项活动、各个环节进行科学有效的调节，将地震行政管理行为中关于防御和减轻地震灾害的方法、协调手段、行为方式等行为实现制度化、规范化和程序化，并使得这些法律规范在地震行政管理活动得到有效实施和普遍遵守。地震行政管理法治化是在新时代背景下开创防震减灾事业新局面的根本路径，是实现防震减灾事业现代化的必由之路，是法律的制定、实施和保障机制的有机统一。

1 地震行政管理法律制度分析

完善的法律制度是实现地震行政管理法治化的首要前提。地震行政管理法律制度的完善程度应从形式法治层面和实质法治层面两个层面进行衡量。从形式法治层面看，我国防震减灾法律体系已经形成，可以为地震行政管理工作提供较为充分的保障和支持，但仍需要加强地震重点监视防御区的专门立法、国家层面地震预警管理立法等工作。从实质法治层面看，法治之“法”，要求我国地震行政管理法律规范不仅齐备，还应具备较好的“良善度”，体现对权利的保障性和对权力的制约性特征。结合中国地震局的职能职责具体分析，地震行政管理活动主要集中在灾前防治阶段。在此阶段，应充分保障的权利主要包括公民、法人和社会组织的知情权；获得基本的防震减灾训练，提高避险救灾技能；在防震减灾活动中的参与权等方面(黄智宇，2018)。

基于上述分析，完善地震行政管理法律制度除了加强相关立法工作之外，从关注权利保障的角度看，在今后的防震减灾法律规范修订过程中应注重以下方面：

第一，转变立法思维，树立权利保障意识。个人和社会组织积极参加防震减灾活动不仅是其所负的义务，同时也是他们的权利。在今后修法时，建议转变立法思维，将个人和社会组织参与防震减灾活动的行为作为一种权利兼义务性行为加以对待和考虑，把行政指导、行政服务融入地震行政管理过程，全力打造防震减灾全社会共建共治共享局面。

第二，强化政务公开，保障公众合法知情权。虽然近年来地震行政机关政务公开工作成效显著，但仍不能满足地震行政管理法治化的要求。比如，存在一些地震行政机关的工作人员信息公开意识比较淡薄，公开的信息存在错误，影响了信息公开的效度等问题。应严格按《关于全面推进政务公开工作的意见》和《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》的要求，继续强化政务公开工作。除按照国家法律法规不予公开的外，对地震行政管理领域内的政务信息主动进行全面、准确和及时的公开，主动接受社会监督。当前阶段，应将重点监视防御区的划定范围等紧要信息向社会公开。同时，应切实做好政务公开的保障工作，就政务公开信息平台建设和维护、政务公开激励机制、政务公开培训和考核问责机制等制定具体的实施规范。

第三，保障公众参与，提高行政管理民主程度。保障权利和约束权力，应确保政府行使的权力在人民监督之下(王名扬，2016)。监督的主要形式除了行政公开之外，还要保障公众对行政管理过程的参与。首先，地震行政管理法律规范应明确保障个人和社会组织对于防震减灾活动的参与权，对参与的主体、环节、参与内容和参与形式、权利和义务等进行明确规定。其次，地震行政机关应该对个人和社会组织的参与行为进行适当的引导和给予积极的回应，做好行政公开工作，为个人和社会组织参与提供多种有效和畅通的渠道。再次，应加强宣传教育，培养个人和社会组织对防震减灾活动的参与意识，同时通过一定的激励机制调动他们的积极性。

2 地震行政执法的实践与反思

地震行政执法是指国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构依据防震减灾法律、法规和规章规定，按照法定权限和程序实施的具体行政行为。地震行政执法可以通过制定相关行政规范性文件、实施行政处理(行政许可、行政确认等)、进行行政检查和行政处罚等多种途径实现。根据“放管服”改革要求，地震工作部门目前的地震行政执法职权主要包括地震行政许可、地震行政检查、地震行政处罚三类。从总体上看，地震行政执法数量最多的是地震行政检查事项。地震行政执法中的行政许可事项不断趋于弱化，此类事项的执法案件量非常少。在地震行政处罚事项中，执法案件量最多的是对侵占、毁损、拆除或者擅自移动地震监测设施、危害地震观测环境行为的行政处罚，并且在执法实践中，很少有行政处罚、行政诉讼案例，大多在监督、检查、指导和协调环节解决问题。

地震行政管理法治化必然要求地震行政执法法治化，要求地震行政执法活动应符合法治理念，实现执法活动的公开化、规范化、程序化和责任化；要求地震行政执法依据要充分、执法方式要科学、执法程序要规范，执法人员要尽责。

第一，健全地震行政执法依据。执法依据是行政执法人员在开展执法活动时不可或缺的参照标准或依据。现行地震行政执法所能依据的法律规范是不足的。《地震行政执法规定》(1999)由于久未修订，存在过于陈旧、表述性错误，执法程序规范过于简单等情形，应予以适时修订。同时，应以部门规章或行政规范性文件等法律形式制定规范性依据，用以指导和规范地震行政指导、行政监督、行政合同等非强制性行政执法行为，具体包括：规范行政指导、行政监督、行政合同等非强制性行政行为的概念、适用范围、实施条件等实体内容。其中，应规定在地震监测设施和观测环境因重大工程建设时，无法避免其受到破坏的情形下，才可以使用补偿合同来代替行政处罚，并非所有的情形都适用。应明确规定行政指导、行政监督、行政合同等非强制性行政行为的适用程序，比如在地震监测设施和观测环境被破坏，签订迁建、改建、增建补偿协议时，应当怎样进行实地勘验、检查，如何进行评估确定补偿合同标准，签订补偿合同后如何实施。

第二，规范执法程序和方式，强化执法监督和问责。中国地震局《关于印发中国地震局全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施意见的通知》是实现地震行政执法法治化的强有力“助推器”。在编制《地震行政执法工作指南》时，应严格规范各种地震行政执法事项的详细程序和执法流程，保证程序合法适当、符合比例原则等基本法治原则要求，进行法律风险点明示，关注公民合法权利保障。应建立民主、科学、文明的执法程序和全过程记录并公开的地震行政执法方式。应注重任务落实，依据《关于推行行政执法责任制的若干意见》，强化监督管理和责任追究，以达反向督促的成效。

第三，建设高标准、高能力、高素养的地震行政执法队伍。法律是一个由各种相互联系、相互依赖的法律规范构成的有机整体，且法律适用完全是一种创造性的复杂劳动(姜明安，2017)，所以执法人员的法律意识和法治观念，以及掌握法律知识的深浅直接决定着地震行政执法的质量。要推进地震行政执法法治化，应出台相应的规范要求，通过提高录用要求和培训等方法，提高执法人员的法律素养。

3 地震行政规范性文件的合法性审查

地震行政规范性文件是指各级地震行政机关为贯彻实施法律、法规和规章，依职责权限制定的，在一定范围内适用，并具有普遍约束力文件的总称。地震行政规范性文件的合法性审查是实现地震行政管理法治化的可靠保障。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》为开展和推进地震行政规范性文件行政监督审查工作，建立地震行政规范性文件合法性审查机制提供了基本遵循。在实践中，地震行政规范性文件行政监督审查工作可以通过“清好旧的、管好新的”的途径进行。

第一，建立地震行政规范性文件动态清理制度。目前，只有部分地震行政机关开展了地震行政规范性文件的清理工作，并及时公开了相关信息。应及时建立地震行政规范性文件动态清理制度，制度具体内容应包括行政规范性文件的区分标准；进行清理的条件，比如定期清理的时间，不定期清理的条件；是否需要清理的判断标准；需清理行政规范性文件的处置方式；清理结果及时公开的要求；向上级地震行政机关进行报备的要求等。

第二，注重事前集中审查方式。相较于事后备案审查而言，行政规范性文件的事前集中审查方式更有助于增加行政规范性文件的民主性和合法性，减少执行阻力和降低执行成本。所以，地震行政机关应注重地震行政规范性文件的事前合法性审核。地震行政机关的法制工作机构应依据国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，在事前对地震行政规范性文件就制定主体是否合法；是否超越了制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章的规定；是否存在违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等情形；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等方面，进行严格审核，并根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。

第三，做好地震行政规范性文件合法性审查的保障工作。主要包括制度方面的保障和人员方面的保障。首先，要完善相关法律制度。当前地震行政规范性文件内部监督审查的直接法律依据不足，《地震行政法制监督规定》(2000)和《地震行政规章制定程序规定》(2000)对地震行政规范性文件的行政监督审查主体、审查方式和后续处理等方面进行了规定，但是过于简略。而《地震行政复议规定》(1999)中更是未将行政规范性文件的附带审查制度纳入。建议依据《行政复议法》和参照相关规定，对部门规章进行修订。其次，还应通过培训、招聘等多种途径，提升实施合法性审查工作人员的法律业务能力。最后，应将规范性文件合法性审核工作纳入省级地震行政机关的考评指标体系。

4 结束语

党的十九大将“法治国家、法治政府、法治社会的基本建成”确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标。法治政府建设是建成法治国家的重要且最为关键的组成部分，地震行政机关应该按照法治政府建设的要求，将“法治”的要求落实和贯彻于实际工作之中，努力实现地震行政管理的法治化。地震行政机关应该持积极进取态度，在地震行政管理法律制度、地震行政执法、地震行政规范性文件合法性审查方面采取有力措施主动加速本行业管理法治化进程。