自然保护地调整对油气田开发的影响

李昌林 熊运实 郝清源 梁 涛 高启晨

(中国石油集团安全环保技术研究院有限公司)

0 引 言

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，提出了自然保护地建立的指导思想、基本原则、总体目标以及阶段性任务。2020年2月，自然资源部、国家林业和草原局联合出台《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函[2020]71号)，对自然保护区的范围及功能分区的优化调整、自然保护地整合优化提出了意见要求，自此，拉开了“自然保护地优化调整”的序幕，为破解油气勘探开发增储扩能、保产提效与自然保护区保护之间的矛盾提供了极佳的契机。

1 我国自然保护地现状及存在的问题

1.1 自然保护地基本发展情况

1956年我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区，历经60多年的发展，我国已基本形成了以自然保护区为主体，以风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等为补充的自然保护地体系格局。根据《2019中国生态环境状况公报》[1]，截至2019年底，我国共建立以国家公园为主体的各级各类自然保护地逾11 800个。其中，建立东北虎、祁连山、大熊猫等国家公园体制试点10个。根据《2018中国生态环境状况公报》[2]，截至2017年底，全国共建立自然保护区2 750个。其中，国家级自然保护区463个。2018年国家级自然保护区增至474个。

随着各类保护地的建立，相关法律法规文件也相继颁布实施。《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》于1985年颁布实施，自然保护区的发展开始步入有法可依、有章可循的发展阶段。1994年我国第一部自然保护区专门法规——《中华人民共和国自然保护区条例》发布实施，2006年发布实施了《风景名胜区条例》。其他还包括《森林公园管理办法》(1993年)、《水产种质资源保护区管理暂行办法》(2011年)、《国家湿地公园管理办法》(2017年)等部门规章和规范性文件。

1.2 自然保护地存在的问题

1)自然保护区选址随意，范围划定、功能分区缺乏科学性

从自然保护地发展历程看，在快速发展阶段，为减缓经济快速发展给生态环境带来的影响，各地盲目追求保护区面积和数量，划了一批自然保护区。但这些自然保护区有一大部分并未进行考察、科学论证，再加上早期技术手段落后，造成边界不清，保护区矢量数据与实际差异较大。如有的保护区核心区、缓冲区内划入了基本农田、存在大量居民居住，与自然保护区条例中缓冲区、核心区限制人类活动的要求不符；有的保护区在建立之前已按照法律法规办理了矿业权确权手续。

根据调查，截至2017年底，国家级自然保护区比较规范，基本有明确的边界范围；地方级自然保护区中，省级、地(市)级和县级有明确范围边界的分别占81%，42%和35%[3]。

2)各类自然保护地交叉重叠、空间布局不合理、管理体制不顺畅

由于我国各类自然保护地大部分是由地方自下而上申报建立的，分属不同部门，出现了多头管理、交叉重叠、责权不明的现象。如有的自然保护区同时重叠风景名胜区，有的风景名胜区同时又是森林公园。上述现象导致管理效能降低，整体保护功能不能有效发挥；不能为大众提供优质生态产品，也不能为经济社会可持续发展提供生态支撑[4]。为适应新时代发展，对自然保护地体系的优化整合尤为迫切。

2 自然保护地内油气田勘探开发面临的问题

自然保护区划定缺乏科学性、严谨性，不仅对主管部门制定科学合理的生物多样性保护政策、法规等造成影响，同时给保护地内油气矿产开发带来困扰。

2.1 油气矿产开发涉及众多自然保护地

根据资料统计分析，截至2016年底，在102个国家级自然保护区内分布有155个油气矿业权[5]。

通过对涉及自然保护地的16家油气田企业进行调查统计，共涉及各类自然保护地67个。其中，自然保护区43个，风景名胜区9个，地质公园、森林公园各2个，其他自然保护地11个。

2.2 合法取得开采权，由于自然保护地的划定，导致项目难以实施

一些自然保护区、风景名胜区等自然保护地在设置之前划定范围内已经存在合法的油气矿业权，有的油气矿区已经进入开发阶段。这些油气矿区在滚动开发阶段，由于自然保护区、风景名胜区等自然保护地的设定，滚动开发项目受到了一定程度的限制。《中华人民共和国矿产资源法》规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。《风景名胜区条例》规定，在风景名胜区内禁止开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动，禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施。

由于国家法律法规约束，很多自然保护地内无法开展油气勘探开发活动，目前很多探矿权已经核销，难以保障国家能源安全。滚动开发中的油气设施大多已避开自然保护区的核心区、缓冲区，否则无法通过环评审查取得环评批复，极大地影响了油气资源的合理开采利用。

油气资源开采相比固体矿产资源开采具有扰动范围小、污染轻、运行稳定等特点。随着科技的发展，油气勘探开发环保措施不断改进提高，如钻井泥浆不落地、无害化处理技术，钻井泥浆、钻井废水循环利用技术等清洁生产技术的改进应用，进一步降低了对生态环境的影响，而相关法律法规并未充分考虑上述区别及技术进步，导致勘探开发项目难以顺利实施。

2.3 油气生产设施一律强制退出的问题

随着各级各类自然保护地的不断发展完善，经济发展与保护自然之间的矛盾越来越突出。为了解决这一矛盾，2010年，国务院出台了《关于做好自然保护区管理有关问题的通知》，指出要加强涉及自然保护区的矿产资源开发活动管理，限期对自然保护区内违法违规探矿和采矿活动予以清理。2015年，原环境保护部等十部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，目的是整治各种违法开发建设活动。2017年，原环境保护部、国土资源部、水利部等七部门联合开展为期半年的“绿盾2017”自然保护区监督检查专项行动，进一步对自然保护区违法违规问题进行查处。

石油企业对于涉及自然保护地的矿业权按照中央环保督察组的要求制定了退出方案。不论矿业权是否先于自然保护地的建立时间，一律要求办理清退手续，限期退出，拆除地面设施，对于期限各省要求不一。这种“一刀切”方式的退出，缺乏合理性，不仅成本高(如某气田因退出发生的封井、地面拆除施工需投资2.41亿元，后期复垦、生境恢复等环保措施投入预计1.45亿元[6])，而且影响油气生产，造成资源浪费，同时仓促弃置封井还会产生重大安全隐患、环保隐患。

3 自然保护地优化整合对油气田开发建设的影响

3.1 自然保护地实行分区管控，依法设立的油气矿业权不再扩大规模或逐步退出

以自然保护区为基础，建立以国家公园为主体，自然公园为补充的自然保护地体系，实施分级管理、差别化管控。

国家公园和自然保护区按照核心保护区和一般控制区进行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。

自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。

在一般控制区域内，已依法设立的油气采矿权可以继续开采活动，但不得再扩大生产区域范围。核心保护区内的矿业权将逐步退出。

3.2 对自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施，可调整为一般控制区

科学评估，合理调整时，解决现实矛盾冲突和历史遗留问题是本次自然保护地优化整合调整的基本原则之一。根据调查，有约80%的油气矿业权设置时间先于自然保护地设立时间[6]。但根据《中华人民共和国自然保护区条例》，“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。为此，为贯彻党中央生态文明建设的精神，2017年，原国土资源部开展了油气矿业权逐步退出自然保护地的工作。目前，部分保护区内的油气矿业权已完成清退，已退出的区域，油气设施已拆除。

自然资函[2020]71号文中提出“对自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施，可将自然保护区的原核心区、原缓冲区调整为一般控制区”，该项内容并没有明确指明包括合法的油气设施，但按照该文件所确定的基本原则，认为存在合法的油气设施的自然保护区的核心区、缓冲区也可调整为一般控制区。

4 探索保护自然与资源开发共存的发展模式

现阶段自然保护地体系的建设是在已经建立的十几类自然保护地的基础上进行重构，从构造类型、规范体系、管理体制、发展机制等方面全方位重新设计构建，以解决自然保护地体系内存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明等问题，以解决保护与发展尖锐的现实矛盾冲突和历史遗留问题。充分利用自然保护地体系优化调整的契机，合理布局油气资源的勘探开发，推进能源建设与生态保护协调发展。

4.1 尊重历史，科学分析，合理处置矿业权，降低盲目性

鉴于目前处于自然保护地优化调整时期，建议油气生产设施的退出机制暂缓，通过进一步科学评估，遵循油气田开发规律，制订科学的分类处置方案，明确需要退出的，制订科学细致的退出方案，有序逐步退出；能够保留继续生产的，强化环保措施，保障安全生产和科学开采，在有效期到期之前退出，不搞“一刀切”。

4.2 加强与各级政府部门的沟通，提高企业在国家政策、发展规划制订方面的参与程度

深入调查油气基础设施建设现状，制订油气发展规划。加强与自然资源局、生态环境部等国家部委的沟通，开展相关政策、标准的研究制订工作，积极参与国家政策、发展规划的制订。以习近平总书记保护生态环境、保障能源安全的指示为原则，加强自然保护地体系重构与油气开发规划的有机结合，科学评估，合理调整，平衡自然生态保护价值与油气矿产资源开发价值，统筹兼顾，实现生态保护与资源开发的协调统一。

4.3 推进油气开发建设项目纳入自然保护地内建设项目正面清单

开展油气田环境影响的调查研究工作，充分运用卫星遥感、大数据分析等技术手段，对油气田开发产生的实际影响分别进行评估，编制评估报告，摸清不同自然保护地内现有油气生产对保护地保护对象、自然格局、生态功能的影响，为制订自然保护地内建设项目正面、负面清单提供技术支持、理论依据。

4.4 加快建立油气基础设施数据库，与自然保护地勘界立标对接

按照自然保护地体系建立的阶段任务，到2020年底，完成自然保护地勘界立标，并与生态保护红线衔接。为此，应加快建立并完善油气生产设施的基础数据库，充分抓住立标前的时机，密切与自然资源局、国家林业和草原局等相关部门沟通、对接，上报已有油气基础设施及规划发展情况，从根本上解决油气开发建设与自然生态保护的关系，确保油气基础设施建设、运行的合法合规性。