PPP模式下建设工程造价控制的关键问题探讨

（山西建筑工程集团有限公司，山西 太原 030032）

0 引言

我国基础建设中大规模应用PPP 模式较晚，最近几年政府对PPP 模式才开始重视起来，进而发布一系列相关政策，推广PPP 模式，并且鼓励社会资本积极地参与PPP 模式。有效控制造价，是政府推行PPP 模式的基本目标之一，也是评判PPP 模式是否成功的一项重要标准。

1 PPP 模式的优势

PPP 模式成为一种新的合作模式，和其他模式相比有很大优势：

（1）在政府与社会资本合作期间，能够实现利益共享，对于构建稳定和谐的长期合作机制有着很好的推进作用。（2）资源的有效利用率可以很大程度的提升，服务水平也有很大的改善，有利于控制费用的超支。社会资本可以发挥自己在融资、建设、管理等方面的特长，缩短建设周期，降低项目的费用。（3）建筑施工使用PPP 模式，有助于实现政府和社会的需求[1]。

2 PPP 模式下控制建设工程造价的关键问题

工程造价的控制贯穿于项目从决策立项、设计、施工、决算的全过程，影响造价的因素有很多。在PPP 模式下，项目决策立项已完成，控制造价的关键就在于设计和设计优化。

2.1 工程项目的设计问题

根据实践总结出的经验，建设工程项目的前期设计对造价的影响在70%-80%。在前期项目的设计阶段，方案设计、工艺的选择对工程造价起决定性作用，科学合理的设计方案是控制造价的关键。我国在工程造价的控制观念上长期存在轻设计、重施工的情况，建设单位往往侧重于控制招标价格和结算价格，而对设计的合理性和工程实施过程的变化因素考虑得不够充分，对因设计缺陷导致的造价增加缺乏有效的责任制约。项目的设计单位尽管在设计阶段也要对工程做概算，但由于工程设计费用一般都是根据工程造价的一定比例计算，所以设计单位也乐于将造价做大，很少考虑控设计时如何降低造价。而施工单位往往是PPP 模式下的社会资本方，身为工程项目的投资人，他们的利润分为两部分：即项目建设期间的施工利润，和项目建成后的营收利润。相对于运营利润，施工利润的回收时间靠前，回收期短，并且对于施工企业自身来说更具专业优势，所以，在建设工程项目的设计和建设阶段，施工企业更有动力去提升工程项目的造价、把投资金额做大，这样可以收取更多的建设项目施工利润，从而导致未能合理控制成本[2]。

2.2 建设工程变更的问题

在工程建设阶段，造价失控的主要原因是项目工程的变更，然而，究其根源发现，变更大多数都是设计层面存在一定缺陷和问题。对控制工程成本的影响来说，工程变更可以分成两种，一种是有利于降低造价的变更，包括可以降低建设费用的变更、降低使用和维护成本的变更、可以缩短项目的建设周期的变更等；另一种是造成成本增加的变更，其缺点是会增加项目工程的造价和维护的成本、延长项目的建设周期。在PPP 项目合同的变更条款中，应该设立变更追查责任的相关约定。不管变更是有利还是不利，都要分析造成变更的原因，把责任落实到责任方，并且制定相应的奖惩措施[3]。

比如，在有利变更的方面来说，可以对提出变更的单位给出相应的奖励；再者，由于项目设计单位的设计一开始没有达到最优值，可以用设计方案的最优值来衡量评定项目设计单位是否称职，然后根据这个标准对相关的设计单位做出一些相应的惩罚；并且除了不可抗力因素造成的不利变更外，其他不利变更都应该落实到责任方，并且做出相应的惩罚[4]。

3 PPP 模式下加强建设工程造价控制的措施

3.1 调整思路

在经济社会快速发展的背景下，政府对于工程造价的控制问题越发的重视。因此，在PPP 模式下，建设工程项目的运行过程中，各个参建单位都要对自身进行准确定位，根据目前的趋势做出调整策略，积极转变观念，唯有此才可以实现双方共赢，协调双方间的良好关系，对于项目工程可能发生的风险，政府和社会资本方要一起承担，共同保障工程项目的稳步建设和投资收益，各自发挥自身最大职能。政府要对PPP 模式进行深入研究，吸收借鉴国外的经验和案例，制定出科学合理的可行方案，从而提高PPP 模式下工程造价的控制水平[5]。

3.2 强化设计阶段的管理

必须重视全生命周期的造价，PPP 项目一定要把项目设计、建设和未来的使用结合成一个整体来考虑，在设计时一方面要考虑项目本身建设的成本，另一方面要考虑建成后使用维护的成本，以项目全生命周期的经济性为出发点来做造价管理，通过多方案对比，不断优化设计，加强“限额设计”管理，把工程造价控制在合理范围之内，从源头上控制造价，做出最优的设计方案。鉴于PPP 模式的特殊性，在确定施工图前最好是组织政府方、建设单位、设计单位及施工单位对设计图纸进行会审，消除存在的问题，并且要在不降低建设标准的前提下，听取各方意见，进一步优化图纸，降低造价。

同时，必须在合同中明确设计的风险和责任，对因设计造成的损失如何界定、如何承担、争议如何解决等作出明确约定；也要设立明确的奖励机制，鼓励通过设计节约成本、通过设计降低造价，提高设计单位的积极性和责任心。

3.3 加强对施工过程的管控

在建设工程施工的过程中，对于工程造价有必要实施动态管控。在项目开工建设前，一定要共同完善施工图预算，以经政府方审核后的施工图预算作为控制工程建安费用的依据。对可能出现的工程变更，要在合同中约定变更实施条款，明确“先审批，后实施”的变更实施程序，在需要变更的时候，应先由各方签字确认后才能实施。不能擅自进行变更，这样会给工程项目带来不必要的损失。工程项目中采购组负责的材料，可以多家比对，择优选取，进行造价成本的控制，避免不必要的成本浪费[4]。

3.4 资金成本的控制

PPP 模式和传统施工工程的另一个重大区别是融资，社会资本方在PPP模式下要承担融资责任。PPP 项目通常需要的资金巨大，除少部分资本金由自有资金解决外，其余部分一般通过融资来解决，这样就带来了高额的资金使用成本，尤其是在社会资本方融资能力较弱的情况下，融资成本会更高。而建设期贷款的利息通常都会资本化，计入项目总投资，作为将来付费的计算基数。合理控制资金使用时间和数量，降低资金的使用成本，无论对政府还是社会资本方都是非常重要的，也是PPP 模式下控制工程造价的一个重要手段。在项目开工建设之前，就应该根据项目进度计划，制定与进度计划相匹配的资金使用计划，再根据资金计划适时注入资本金及合理使用融资资金，一方面要避免资金无法按需到位甚至有资金缺口而影响工程施工，另一方面还要避免因资金过早、过高的到位或提前支付等不合理使用而造成利息不必要的增加。

3.5 对新增工程内容或提高建设标准的管控

由于个别政府方人员对PPP 模式认识不足，常常把PPP 项目当成一个乾坤袋，什么都想往里装。在建设阶段，很多PPP 项目的政府方都要求增加PPP合同约定范围外的工程，或提高项目建设标准、扩大项目规模，造成最终总投资额远超项目概算金额，严重违反国家有关概算控制和PPP 项目政府支出红线的相关规定，一方面对政府自身带来超概追责的风险，另一方面对社会资本方造成超概部分无法被确认及将来政府对超概部分无法付费的巨大风险。所以，对于政府的此类要求，必须在相关手续完善（调整可研、两评一案、概算等手续并经重新审批）后方可实施，否则绝不突破原有的合同，避免由此带来的巨大风险。

4 结语

PPP 模式对于推动国家建设发展有重要的作用。在PPP 项目的造价管控过程中，了解市场当前的发展趋势，对项目涉及到的信息做好分析，科学有效制定方案，严格执行造价控制措施，才能对造价合理的把控。通过本文的探讨，希望为相关领域的人员提供借鉴和参考，在PPP 模式的应用中，严格控制工程造价，更好的节约资金，提升项目实施的效益，实现对各类社会经济资源要素的高效充分利用。