烟草公司烟叶生产基础设施建设问题探析

范健

（云南省烟草公司保山市公司 云南 保山 678000）

烟草行业的持续发展，烟草种植地区经济的稳步发展，以及现代烟草农业体系的构建，都离不开烟叶生产基础设施。烟叶生产基础设施建设包括立项、设计、施工、监管等内容，由于涉及到很多的步骤，而且每个环节对操作程序和标准都有严格要求，只要其中某个环节出现差错都会影响到项目的综合效益，直接影响着烟叶生产能力。可见，烟叶生产基础设施建设意义重大。

1 烟叶生产基础设施建设存在的主要问题

1.1 基础设施设计质量问题

部分地区的烟叶生产基础设施施工设计不尽合理，存在经常发生项目变更的现象。由此会导致一些基础设置闲置、废弃的问题，增加成本的同时造成资源浪费。具体表现在：部分施工企业投标盲目，没有结合自身情况考虑参与投标的必要性，仅仅为了获得建设资金而投标，中标后要么由于对项目不了解导致施工设计质量较低，有的施工企业也存在转包给小企业的现象；项目建设标准不统一，不同的施工企业对烟叶基础设施的了解不一，加之烟草公司没有明确的统一建设标准，因此一些基础设施难以满足烟叶生产、储存等需求，在投入使用后不就就需要改造、更换的项目不在少数。烟叶生产基础设施设计质量不高问题出现的原因，主要就是因为施工企业缺乏深度调查研究，对烟叶生产流程不够熟悉，设计和施工方案不科学，所以项目完工后容易出现设计变更问题。

1.2 项目施工不合理，施工组织管理差

烟叶生产基础设施建设项目具有一定的特殊性，例如点多面广、涉及多个地方和多项内容等，这会造成施工单位在施工过程中为节约成本支出，而采取一些节省人力、物力和财力的措施。例如，减少各个点的施工人员，降低施工工艺标准，把项目再转包和分包出去等。由于人员不足、施工材料没保障，烟叶生产基础设施建设的质量和进度难以保证，施工过程中存在随意性；由于项目的转包，一些包工头凭借自身的社会关系和背景，在承接和具体实施烟叶生产基础设施建设项目的过程中，存在偷工减料、克扣员工工资、降低施工标准等问题，往往导致施工方与当地农民的矛盾，影响项目的建设进度。分包方（人）往往缺乏专业的企业管理能力，对工程项目管理不能做到制度健全、操作规范；不能严格执行相关管理办法，管理因人而异；施工随意性大，不能严格遵守相关工艺和流程等等，施工组织管理能力较差。加上烟叶生产基础设施建设项目涉及烟草公司、水利部门、基层政府等，相关政策与规定变化较快，各单位之间缺乏充分沟通与协作，烟叶生产基础设施建设项目普遍存在程序繁琐、技术薄弱、质量不高等问题。

1.3 项目管护和监理不到位

烟草公司近些年来在烟叶生产基础设施方面持续投入，在烟农田里形成了大量的烟水、机耕路、烤房、育苗等设施，在推动地区烟草产业的发展做出了较大贡献。但是，在具体的烟叶生产基础设施项目管理方面存在较多问题：

（1）项目管护乏力。如前所述，烟叶生产基础设施的施工需要投入大量的人力、物力和财力，在具体的项目管理存在施工材料管理不规范、施工质量控制不严等问题；施工人员对烟草行业相关政策理解不足，对烟叶生产基础设施建设的标准把握不够，不能综合掌握农田、水利、机械等方面的建设要求，施工过程较为随意。不仅如此，项目建成后，按照相关规定，烟叶生产基础设施的管护工作转交当地村委会或者村民小组，但村委会或者村民小组不能安排专门的人员来进行管理，例如对工程设施的维护、保养等，因为村委会和村民小组没有相关的资金来源，这就导致了一些烟叶生产基础设施的作用不能得到有效发挥，工程质量也会受到影响。

（2）竣工验收和档案资料管理不严格。烟叶生产基础设施建设项目竣工后，缺乏严格的验收标准和程序，验收存在走过场、走形式现象，导致项目标识不符合要求、项目划分不科学、档案资料不全等问题。由于缺乏专业的档案管理人员，加之部分建设管理人员责任心不强，与项目相关的档案资料，例如施工方、监理方、材料供应方、建设主体等相关资料不齐全。

（3）项目监理不到位。监理单位部分监理人员管理协调能力、监理经验参差不齐，对项目施工质量把关不严，导致出现施工质量不合格而返工的问题。

1.4 烤房重建轻管，导致投资浪费

传统的烟叶烤房基本都是散建，缺乏统一的规划。统一的烤房建设措施出台之后，虽然改变了散建问题，但烤房的责权利不明确，重建轻管问题突出，例如，有的地方烤房几乎是某个人或某家独用，有的烤房废弃不用；对建设好的烤房缺乏健全的管理制度，没有明确管理责任人；有的地方尽管有管理办法，但执行不到位，制度流于形式。上述种种，导致烟草公司烤房建设成本高却达不到应有效果，投资浪费现象有待解决。

2 烟叶生产基础设施建设的改进对策

2.1 科学规划设计烟叶生产基础设施建设项目

烟叶生产基础设施的配套建设，直接影响着现代烟草农业建设的进程。在烟叶生产基础设施建设项目施工之前，规划人员应实地到施工现场进行调研，了解项目地的环境和烟区生产情况，了解烤烟轮作情况，对片区烟草种植基地的特征进行总结，在此基础上，以基地单元为单位进行统筹规划，制定详细的基础设施建设规划方案。

烟叶生产基础设施建设规划方案获批后，施工设计人员应到实地进行勘测，以基地单元为标准规划综合配套设施项目。在具体的设计过程中，设计人员要遵循“少占农田面积、多方受益”，据实设计不漏项，确保工程的完整性，减少项目变更设计，同时还要更新理念，确保设计与时俱进，满足烟草产业的发展要求和烟农的生产需求。

2.2 切实加强工程质量管理与监督

烟叶生产基础设施建设项目，建设单位要全面推行项目合同管理制、工程质量终身负责制和资金使用情况张榜公示制，健全质量管理制度并切实落到实处。按照整村推进的办法，每到一个村完成一批基础设施建设，确保“到一处见效一处”，严格控制各个环节的施工材料质量、施工工艺等，避免以次充好、以假乱真。相关部门要团结协作，落实建设单位负责、监理单位控制、施工单位保证、政府部门监督相结合的工程建设质量管理体系，共同做好烟叶生产基础设施建设项目的管理和监督工作，例如烟草企业负责基础设施建设项目的组织实施和建设管理，水利部门负责对建设项目进行技术指导和质量监督，水利部门认为不合格的工程项目，烟草企业不得支付余款。同时，上级部门负责对烟叶生产基础设施建设项目的抽查和验收，覆盖面要高于30%；其他部门例如审计、监察、财政等部门也要按照各自职责，对相应环节加强监督监察，依法依纪严肃追究违法违规单位和人员的责任。

2.3 明晰产权，加强管理

烟叶生产基础设施建设涉及的资产，遵循“谁投劳、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，农户项目归农户所有，乡（镇）或村（组）集体项目归乡（镇）或村（组）集体所有，烟农共同使用。项目建成后，各地要及时制定烟叶生产基础设施使用、维护管理办法，重点抓好技术性管护指导和安全教育，确保设施正常使用和烟农生命财产安全。在粮烟比价合理的前提下，项目受益农户应与烟草部门签订长期种植烟草的合同。

2.4 强化监理单位职责，落实项目后期全过程管理

烟叶生产基础设施建设工程监理单位受建设单位委托对工程质量负总责，要加大对工程监理单位和监理人员的监督力度。首先，要严把烟叶生产基础设施建设工程委托监理合同的签订关，在合同中应明确约定监理的职责和义务、监理范围、人员配备、履约约定、监理报酬的支付方式，对监理不严、监理不到位、无故脱岗、随意更换监理人员、监理人员工作马虎、与施工单位串通一气乱签证、虚假签证等增加处罚条款，依法查处各类违法违规行为。其次，加强工程现场管理，确保相关数据、资料和材料的真实性与准确性；加大对现场监理人员的监督力度，尤其是对隐蔽工程及变更工程的监理，确保监理人员配备充足并能严守岗位。

烟叶生产基础设施建设项目管理中，引入全过程管理思想，除了要重视项目前期的管理，对项目后期的管理也要高度重视。首先，严格项目验收管理，加大对验收工作的监督，要求验收人员认真履行工作职责，把责任落实到每一个验收人员身上。其次，严格资金使用管理，通过工程造价审计和专项补贴资金审计，杜绝弄虚作假、截留、挪用、挤占烟叶生产基础设施建设补贴资金的行为。最后，规范档案管理工作。按照项目建设管理流程和档案管理办法，提高人员素质，优化档案管理方法，确保烟叶生产基础设施建设项目资料内容和形式的完整。

2.5 创新管护模式

烟叶生产基础设施建设项目建设主体要建立项目管护制度，加大维修养护经费的投入和财政支出，确保项目管护落实到位。根据烟叶生产基础设施的不同，建设单位要努力创新管护模式，提高项目建设使用效益。首先，收费型管护模式。针对烟叶经营权外包模式可以适当收取服务费，但密集型烤房、烟叶育苗基地及处理烟草的农用机械的产权归村集体所拥有。其次，协商管理模式。根据农村一事一议制度建立用水农户组织协会，同时完善管理章程和制度，对烟路及烟水工程项目进行协商管理，按照烟农能够产生收益的烟田面积，确定如何使用和是否收费、怎么收费等制度。最后，自行管护模式。如果由烟农或者村集体来管理烟叶生产基础设施，那么可以由他们自行承担相关费用，同时作为受益方，享受相关烟叶产权和烟叶生产基础设施所带来的改进效益。