浅析政府投资代建项目招投标管理

孙伟明

（南京建邺国有资产经营集团有限公司 江苏南京 210017）

引言

招投标管理，其主要内容是通过招投标的方式实现建筑工程各项承发包工作，根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及各地招投标管理规定实施，包含工程建设项目的勘察招标、设计招标、施工招标、监理招标以及与工程建设有关的主要材料、重要设备等采购招标等。

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）中明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。为了建立政府投资项目投资责任约束机制，实现项目建设和使用的建管分离，降低投资成本，提高建设管理水平和投资效益，各地方也结合本地情况先后出台了代建管理制度，十几年间，全国各地积极推进代建制管理，在很多工程建设项目上也取得了实践经验。目前我国有三种代建模式较有代表性：①政府通过设立附属的投资公司作为建设主体，开展项目建设；②政府设置专职部门，统一实施政府投资的市政工程、公益性工程等；③政府将整个项目建设委托给有相应资质的代建单位，代建单位履行代建期间的工程管理职责。政府部门将工程建设全过程管理委托给有资质、熟悉相关法律法规及建设程序的代建单位进行管理，具有重要意义：①规范了政府资金管理及建设程序；②发挥了代建单位较强的技术、管理能力，“专业的人做专业的事”；③大大降低了政府的建设风险，很大程度上避免了“超规模”“超预算”“超工期”及工程建设质量问题。

在第三种代建模式下，代建单位负责实施项目招投标管理工作。在此，我们重点对这种模式下代建项目招投标管理进行探讨。

目前，代建项目招标管理遇到的主要问题：

（1）政府投资项目审批周期长，方案设计确认周期长，直接导致招标周期被压缩或项目建设周期延长。

①政府代建项目，审批环节多，尤其在一些中小型项目中，前期各项审批手续办理所需时间基本与施工周期持平，有的项目审批周期甚至比施工工期还长。

②因建设单位不信任或沟通不畅，或使用方未形成有效的建设程序决策机制，方案设计确认阶段持续周期长。比如一个旅游集散中心项目，因方案设计除了对空间规划，空间风格与色调进行设计，还涉及部分展陈设计、文化创意产品设计等，因使用方意见不统一，方案确认环节多轮反复，持续周期很长。按正常流程，方案确认后方能进行施工图设计，施工图评审修改完成后，才能进行编标。高质量的施工清单须以明确的需求及详尽的施工图为提前，为此，编标阶段需敦促使用方明确需求、与设计单位加强沟通。加之该项目为全域旅游创建目标项目，代建协议签署时规定了项目投入使用时间节点，所以整个编标环节清单编制时间压力巨大。

③因使用政府类资金，政府代建项目建设过程监督管理严格，但是不排除一定程度上存在以审批代管理。比如一个学校项目，采用钢筋混凝土装配整体式框架，主要预制构件为预制叠合梁、预制叠合板、预制框架柱。根据设计单位建模计算，项目总体预制率超过了30%，设计单位已在施工图纸中标明，并且单独出具了情况说明。按照项目所在省级装配式项目相关招投标实施意见规定“一（1）装配式建筑主体结构的设计、施工、监理招标；一（2）设计图纸表明或在招标文件中明确的装配式建筑预制率（±0.00以上部分，预制混凝土构件总体积占全部混凝土总体积的比率）不小于30%；二、招标人可采用邀请招标方式”，代建单位可依规进行该项目的施工总承包邀请招标。但在实施过程中，相关审批部门要求提供产业办的认定意见后方可进行批准，前后审批时间约3个自然月。

（2）部分中小型政府投资项目，无法结合项目实际组织招投标工作。政府投资项目必须按照国家、地方相关规定，严格执行各类招投标审批流程，在各地方政府要求的平台进行公开招标。政府投资的学校、医院等公益性项目，社会影响性大，工程质量要求本该更高。但在实施招标过程中，无法结合项目实际选择优质承包商，无法确保高标准完成工程建设任务。比如一个学校扩建项目，因紧邻老校区，环境条件复杂，施工条件狭小，设计采用同步全面逆作法，即向下逆作施工地下结构的同时，同步向上施工逆作界面层以上主体结构的施工方法。本项目施工技术复杂，但项目总投资约5000万，属于中型工程，按照相关规定，无法进行综合评审，只能进行价格单因素招标，投标单位资质要求仅能设定为施工总承包建筑工程三级。本项目截止投标时间，近300家投标单位参与投标，次低价单位为第一中标候选人。第一中标候选人在公示后，选择放弃中标，为招标工作及项目建设造成一定负面影响。

这些无法结合项目实际的招投标流程，更多的是满足程序要求，很难选到契合项目建设需要的优质承包商。

针对投标乱象，没有科学选择潜在投标人的技术手段：

①投标市场存在严重的挂靠现象，一些施工队通过挂靠在具备相应资质的企业下进入经营领域，这些顶着一定资质的队伍，缺乏科学管理的内控流程及经验，为后期代建管理增加难度；②市场上出现了投标专业户，专业组团竞标，一个一千万左右的施工招标，参与竞标的单位多达五、六百家，其中不乏多个组团，中标后再进行转让或组团内协调，导致公开招标形式失去了原本的意义；③一些投标单位采用围标等手段进行投标，严重影响招投标工作的公平、公正，中标价格或被抬高造成政府投资损失，或致过低，后期项目实施过程中，加大现场管理难度，质量、安全及进度都无法保证。

以上现象，尚缺乏科学有效的技术手段进行遏制。

政府代建项目招投标管理工作的几点体会：

（1）代建单位要做到在前期可研阶段，充分了解建设单位需求，建立良好的合作基础，形成充分信任的关系；合理编制投资估算，为后期招标工作顺利开展奠定基础。

（2）代建单位在设计阶段应与建设单位进行充分沟通，在尊重建设单位需求的基础上，提出合理概算指标，对新材料使用、新技术应用提出专业设计意见，协助建设单位建立方案确认机制。施工图设计阶段，严格把控设计质量，确保设计深度及科学性，尽量减少功能不明确的部分，减少设计变更，为项目成本控制及后期招标清单编制工作顺利进行提供保证。

（3）充分发挥代建单位的专业管理能力，把控招投标过程管理。

①严控招标文件质量。结合代建项目特征及定位，有针对性的细化明确技术要求，做到招标文件严谨合规，确保政府资金合理安全使用；合理设定材料品牌，做足询价工作，做到预算合理。

②及时掌握新出台的招投标相关法律法规及各项规章制度，并向建设单位进行宣传。

③保持与招投标主管部门良好沟通，确保审批高效。

④对潜在投标人的资格考察要契合代建项目特征，严把资格审查关。