推进长期挂账输变电工程的应对策略

陈云锋，高红林，李文利，徐崧源，杨 昕（云南电力建设监理咨询有限责任公司，云南 昆明 650231）

0 引 言

依照中国南方电网有限责任公司（以下简称“南方电网”）企业标准 Q/CSG 213002－2018《管制业务固定资产投资项目管理办法》，笔者系统地对云南电网公司 2013年—2016年投资计划内 7 项长期挂账 110 kV 输变电工程进行了梳理，从项目建设概况、项目状态和调查项目受阻情况等，剖析了推进此类项目所面临的问题及其具体成因，同时阐明了推进此类项目的紧迫性、必要性和可行性，并且有针对性地提出了一些对策和建议，供业内人士参考。

1 长期挂账项目的地域和时间分布

云南电网公司 2013年－2016年投资计划内 7 项长期挂账 110 kV 输变电工程，均属于高压配网工程，分布在昆明市、大理州、玉溪市和楚雄州等省内经济发展比较好的地区。其中，2 项工程被列入“十一五”规划项目库，在2013年首次被列入投资计划；1 项工程从可研批复至今，历时 5年半尚未开工建设；1 项工程从可研批复至今，历时8年尚未开工建设。另外 3 项工程被列入“十二五”规划项目库，均在 2014年首次被列入投资计划，其中 1 项从可研批复至今，已历时近 7年尚未开工建设；1 项从可研批复至今，已历时近 7年尚未竣工；1 项从可研批复至今，已历时近 5年尚未开工。此外，还有 1 项工程被列入“十三五”规划项目库，属于应急项目，在 2016年首次被列入投资计划，从可研批复至今，历时 2年才开工。

2 推进长期挂账项目所面临的主要问题及其成因

2.1 面临的主要问题

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的关键时期。与此同时，我国的城镇化水平正在持续提高，城市规模在不断快速扩大。不断快速变化的内外部条件，使得土地和通道等资源日益紧张，也给电网工程建设带来诸多难题，例如：选址难，站址交付难，站址用地变化，线路通道实施难；林木砍伐和航空评估等手续办理周期长，咨询设计成果交付时间长、设计深度不足；可行性研究和初步设计管理工作衔接不紧密，延续性差；项目里程碑计划指导意义不强，执行刚性不足；工程延期后，建设规模未根据实际负荷变化而及时进行调整；工程过程资料管理有待加强；等等。随着内外部条件的变化，这些问题日益凸现，也给电网建设增加了不确定性。

2.2 成因分析

从政策、经济、环境等外部因素和管理、资金、人员、规划等内部因素分析云南电网公司推进 7 项长期挂账输变电工程受阻的原因。从表面上看，变电站站址布点困难和线路通道实施困难，使得不充分、不平衡的电网建设与用电需求之间产生了尖锐矛盾，从而阻碍了电网建设的推进。从本质上看，电网规划与城市规划不协调，使得电网建设和城市发展没有达到协调统一；电网工程建设用地难以落实，部分政府部门对推动站址交付的积极性不高；电网建设项目手续办理周期长，设计单位的设计与创新能力不足，再加上建设单位内部管理不完善，致使推进长期挂账项目受阻。

3 推进长期挂账项目的应对策略

输变电工程在推进过程中所面临的主要问题是，如何厘清思路，分层推进、分类应对、落实措施，确保电网发展和城市发展协调统一，促进输变电工程顺利开工、投产和安全运行，助力社会经济发展。这些长期挂账工程大多位于城市及工业园区，主要问题也集中在城市及周边地区电网，因而相关对策建议也是针对城市及周边电网的建设。

3.1 规划层面：从规划源头营造良好电网建设外部环境

（1）规划协调的重要性。电力是城市的能源，电网是城市的血脉。电网规划是国民经济和社会发展规划的重要组成部分，做好电网规划与国民经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用总体规划等规划的衔接和统一，是保证经济社会协调健康发展的重要基础。妥当处理电网规划建设与城市公共事业建设以及其他城市建设的关系，将有效排除对电网规划建设的阻碍。

（2）加强经常性联系。各级电网规划管理领导应成为市、县级规划委员会的成员，严格审批各项目的规划方案，落实与电网规划的协调性；提前掌握规划项目及外部基础设施的实施进度，及时考虑与电网建设进度的配合。各供电局应经常与城市规划部门和市政部门保持联系，建立良好的协调关系；为适应城市经济发展的需要，应从全社会的角度开展工作，及时做好电网规划和市政规划的修编和衔接工作。

（3）规划协调具体建议，做到提前谋划、立足长远、全局最优。城市电网的局部最优不等于全局最优，当前的全局最优不等于未来的全局最优。电网规划应从整体的角度分析，与城市规划互为统筹，符合城市整体的空间结构；电网规划应合理使用资金，引进先进技术，增强规划的综合性，遵循城市规划的原则，摆脱原有规划思路的限制。

（4）协调好城市电网规划和城市总体规划。开展包括变电站布点规划和线路通道规划在内的城市电网设施地理布局规划，并将其上升为城市控制性规划，使得规划中的电网设施建设用地和走廊得到法律保护。第一，以预留电网设施的建设用地和走廊作为控制条件，统筹城市的其他规划和建设，从而确保变电站布点规划的稳定，最终实现站址从预控到实控。第二，协调好城市电网通道规划与其他专项规划（如综合管廊规划和工业园区规划等）的关系：电力电缆通道规划应在综合管廊的规划布局基础上合理整合通道资源，集约利用地下空间，做好地下综合管廊规划；工业园区规划应与城市水、电、气、道路和通信规划同步进行，不同行业规划应相互备案，特别是线路走廊、电缆通道施工与其他市政设施的施工应相互协调，共享信息，以免重复挖掘。第三，协调好城市电网规划应与城市环境保护的关系，将“以人为本”的理念融入城市电网规划建设中，加强环境保护意识，减少城市电网规划对城市环境的影响。

3.2 政策层面：建立市区两级电网规划建设协调机制

（1）各供电局应与各地市委、市政府长期保持良好的合作关系。积极推动由地方政府颁布的电网专项规划，建立各级政府强有力的电网规划建设协调机制，与政府签订电网建设合作框架协议；积极推动支持电网建设相关规定或办法的出台，与政府各部门签订电网建设责任书。充分利用政府电网建设指挥部等协调平台开展电网建设协调工作。各地州供电局与地方国土资源局、土地储备中心、规划局、发改委和住建局等政府部门建立信息沟通共享机制，共享城市、产业和电网的发展信息。

（2）争取政府支持建立电网建设“绿色通道”。争取各级政府及有关部门简化输变电工程建设审批流程，减少审批环节，优先办理电网建设项目相关审批手续，以打捆的方式进行项目审核或审批，从而加快电网建设手续的办理。

（3）协调政府制定综合优化利用土地资源及地下空间的政策和法规。与地方政府签订框架协议，明确利用土地资源的各参建方的责任、义务和权利，合理分担相关费用；遵循城市规划和建设原则，即综合优化利用土地资源，尽可能地开发利用地下空间，尽可能地建设地下设施包括电力设施；可以考虑部分城市的地下通道资源由供电局修建。

虽很懒惰，但很重要。茄果类、瓜类蔬菜作为喜钙类植物，对钙肥需求量较大，部分蔬菜甚至超过对氮的需求量，更远超磷。何金钢介绍：“如西红柿对钙的需求量仅次于钾，高于氮、磷等其他元素，处于所需营养的第二位。”另据杭州瑞年贸易有限公司业务代表袁军介绍，钙是一种惰性元素，本身分子结构不活跃，容易被土壤胶体固定，作物吸收困难。而且进入蔬菜体内后，钙只能随水通过导管向上运输，进入叶片、果实内后，再也出不来了。所以农作物缺钙主要表现在顶部、根尖等位置。常见的菜花和甘蓝的顶枯病、白菜的干烧心、黄瓜的烂龙头、西红柿的脐腐病等都是缺钙导致的。

3.3 管理层面：持续提高电网项目精益管理水平

（1）构建责任传递机制。各供电局应在企业内部建立职责清晰、责权对等、协同高效的电网建设责任传递机制，构建固定资产投资全过程管控模式，研究梳理提出重点项目并纳入电网建设责任状，由各供电局领导组织与各部门（单位）签订并对完成情况进行考核，强化管理、刚性执行。各供电局应以职责清晰、责权对等和协同高效为原则，对现有主配网建设全业务流程节点进行梳理，提出优化调整建议，整理形成制度调整建议、新增业务指导书和工作管理要求并加以落实。

（2）加强对设计单位的管理。建立考核设计单位和定期发布信息的制度，强化对可行性研究（可研）、初步设计（初设）和施工图质量的管控。若出现初设方案推翻可研方案、施工图方案推翻初设方案或者因初设方案导致概算超估算、预算超概算等情况，则应加重对设计单位的考核和问责。业主项目部应督促设计单位配备足够的专业人员，同时重视地质勘察，着重调查站址和线路通道等周边环境，及时加强与政府规划部门的信息沟通，以保证设计成果质量，提高设计工作效率。

（3）建立工程建设规模动态评估机制。可研确定的区域负荷是项目方案可行的重要支撑，在电网工程全过程中，应建立动态跟踪项目可研确定的区域负荷变化和项目建设规模调整的联动机制和对应的岗位职责。在可研阶段，应重视负荷预测的准确性，负荷不落实的，应暂缓批复可研；在初设阶段，应加强可研批复后对负荷变化的跟踪，当监测达到边界时，应及时预警，必要时调整工程建设规模以适应外部环境的变化；在建设阶段，应做好工程建设的进度管控，建立紧密联动机制，尤其对里程碑进度的工作，应每半年或定期核对项目可研确定的边界条件，以便评估项目继续建设的必要性和及时性。

（4）做好可研工作和初设工作的衔接。在完成可研工作后，应及时跟进初设工作和施工图设计工作，同步开展施工准备工作。其间，涉及土地、林木砍伐、航空评估和线路（电缆）通道等的外部手续，应适度提前办理，以便及时确认项目建设的可行性。在可研和初设衔接过程中，应加强对变电站和线路通道建设环境的跟踪，一旦具备了建设条件，就应尽快落实变电站站址从预控到实控的既定方案，以跟进政府完成线路电缆通道的建设。

（5）建立工程协调过程资料的总结和交接制度。完善电网工程协调过程资料的管理制度并强化其执行力度。在日常工作中，应注意收集协调过程资料并定期加以整理，形成阶段性总结报告；当管理界面因不同工程建设阶段或者不同工程管理人员而发生转移时，必须严格执行工程管理资料的交接和保管制度。

（6）完善、调整里程碑进度计划的考核办法。强化执行里程碑进度计划的刚度，细化审批流程，加大考核力度。

3.4 技术层面：结合其他建筑，节约土地，提高土地利用率

3.4.1 变电站型式

（1）在满足规划、环境、卫生、消防和建筑等条件下，以半地下、地下和混合建筑等节地形式进行城市变电站的建设，旨在提高土地利用率，充分挖掘土地价值，实现向空间要效益的目标。可以预见，变电站与其他建筑联合建设，将是未来城市发展的主要趋势。

（3）在城市规划允许的前提下，应优先考虑建设半地下型变电站。半地下型变电站地下结构埋置深度远小于全地下型变电站，不仅大幅度降低工程投资，还有利于检修和节能。以上海的地下变电站建设为例，1987年以来，上海建成 35 kV～500 kV 地下变电站共 46 座。2010年投产的 500 kV 静安（世博）地下变电站为上海世博会的配套项目，是目前世界上最先进的全地下圆筒体 500 kV 变电站之一，地处公共绿地，地上为静安雕塑公园，地下为筒形 4层 500 kV 变电站。

（4）变电站与其他民用建筑联合建设或者贴邻建设，形成一体建筑、联合建筑或相邻建筑。借鉴城市变电站的建设经验，电网企业统一建设生产生活设施。变电站与其他建筑联合建设应采用逐步推进的政策，优先推荐变电站结合电力生产基地用房或停车场建设，如此，生产基地用房就不用再单独立项。例如：天津城区新建的变电站均按户内型设计，在可能的条件下将多幢建筑物合并为 1 幢户内型变配电大楼进行单独建造，220 kV 海光寺等变电站为1 幢两用型大楼，大楼地下 2 层为变电站，地上 3 层为电力管理部门办公用房。昆明 110 kV 威远街变电站也是变电站和民用建筑结合的范例。

（5）可以充分利用广场和公园等城市公共空间建设变电站。采用地下或半地下的建筑形式在城市广场和公园里建设变电站，既有利于城市公共空间的优化，又有助于城市和变电站综合环境的治理。

（6）与商业开发建设相结合。变电站与商业建筑的结合形式可以是裙房、位于主体建筑内和与主体建筑半结合等。这种节地建设方式通常适用于变电站用地难以落实的用地紧张的中心城区，或者土地价值较高的新开发地区和大规模的城市更新地区，并且建设主体为建设企业。在合理的情况下，选择合适的待开发用地，在其中增设附建式变电站，主体建筑由建设企业统一建设，供供电局免费使用。若在附建式变电站上部加盖物业办公场所，则会涉及诸多问题，如地块用地性质的调整、土地出让方式的调整、容积率的确定、补交地价的确定、建设成本的分摊以及加盖的物业办公场所产权的归属等，需要逐步研究并加以解决。

3.4.2 大容量变压器和同塔多回路、倍容量导线等技术的应用

（1）大容量主变压器的应用。在现有条件较好的110 kV 城区变电站内，应尽可能地采用大容量主变压器，以提升单座变电站的变电容量；在不占用新、扩建场地的前提下，保证更多的负荷供电，既满足了用户的需求，又节约了用地资源，缩短了建设周期。

（2）气体绝缘变压器的应用。气体绝缘变压器作为一种新型的防灾变压器，经过三十多年的开发，其制造技术日趋完善。其中，干式气体绝缘变压器以六氟化硫（SF6）气体作为绝缘和冷却介质，技术上已经比较成熟，具有防火、防爆性能好，耐潮湿，维护量小、占地少、重量轻等特点，可做到 110 kV 的 63 MVA。

（3）同塔多回路技术和倍容量导线的应用。当前国内外同塔四回路和同塔多回路技术日趋成熟。通过更换大容量导线可以在原有通道的基础上输送更多的电能，从而节约通道，减少建设难度。

3.4.3 线路通道

（1）架空线路走廊。将各电压等级架空线路走廊与火车轨道线、环城高速路线等集中并排布置，预留城市范围或规划区内架空线路走廊。

（2）结合市政隧桥和地铁隧桥。电力电缆敷设结合各种市政设施建设，可以解决电力通道紧张的问题。以上海市为例，在 200 余座桥梁上敷设 220 kV 及以下各种电缆500 余条，至今均安全运行。

（3）结合城市地下综合管廊。地下综合管廊的形式可以收纳较多电力电缆，集约利用空间；管廊内的良好工况，便于电缆运维和后期增放电缆。

（4）与环境相协调。坚持环境友好的绿色电网建设模式，满足社会发展和人们生活日益提高的环境要求；改善电网建设环境，实现电网与城市双向友好，共同发展。例如：南方电网首座 3 C 绿色示范工程—广州 110 kV 尖峰变电站，被打造成一条亚热带风情街；重庆 110 kV 石板坡变电站，依山而建，与“老山城”完美结合，配电装置楼外立面外观符合大学城建筑风格。又如：国外城市某变电站除了承载自身供电功能以外，结合开敞空间，在室内植入科普、绘画等小型展馆功能，将变电站变为宜居社区和娱乐中心，在发挥教育功能的同时，也给周边居民带来了生活情趣。

（5）分期建设模式。根据负荷的发展需要，合理安排变电站的建设时序。对近期负荷暂时未能发展起来的区域，先完成变电站土建和 10 kV 高压室的建设，后期根据负荷发展需要择时扩建变电站主变压器和 110 kV 等主要电气设备，保证对站址土地的实控。该种模式建设对环境影响较小，可实施性相对较好，仅限于在一个周期规划时间内（5年～10年）即将实施的变电站。

3.5 资金层面：多渠道和多途径筹措电网建设资金

电网建设资金应由电网企业、政府和相关受益方共同分摊，单靠政府或是电网企业是难以承担的。首先，应由政府制定合理的投资分摊办法，为多渠道筹集资金创造条件；其次，对商业建筑采取奖励容积率和减免相关税费等方式激励相关受益方，对拖欠电费的企业采取置换其土地使用权等方式变相筹措资金。电网企业还可以采取其他方式，如争取电价政策、增强自我积累能力、盘活存量资产、争取国债转资本金、发行债券、租赁等，可有效解决资金短缺问题。

3.6 协调层面：争取政府支持，加强民众宣传

（1）争取政府对电网建设的支持。各供电局应及时与地方政府部门沟通，共同开展政企战略合作，在确保城市电力有效畅通的同时，控制好协调节奏和利益博弈，进一步为实现城市经济的可持续发展目标作出自己的贡献。

（2）增强创新发展绿色电力的宣传力度。坚持长期化的舆论引导策略，采用多种形式开展绿色电力的宣传。对于电磁辐射敏感问题，可建议政府协调建立权威评估机构，进行科学严谨的试验，及时公开监测数据和研究成果；同时积极接受公众监督，让公众消除疑虑，逐步改善公众对电力设施的趋避心理。

4 结 语

建设管理单位应从规划源头、政策、内部管理、技术、资金和协调层面加大行动举措，厘清思路、分层推进、分类应对、落实措施，重视规划协调的重要性，积极借助政府电网建设协调领导机构的作用，加强构建政企联动机制，加大对城市变电站与其他建筑的合建和邻建型式的探索，采用大容量主变、气体绝缘主变等先进技术，提前规划电缆通道，利用综合管廊，建设环境友好型电力设施，探索分期建设模式，推动长期挂账项目的顺利实施。