关于煤炭工业矿区建设工程质量监督机构改革的探讨

边利强

摘要：随着国家深化政治体制、行政体制、事业单位体制改革的落地，原煤炭工業部门改制为综合的能源管理部门，原行业协会与行政部门基本完成了剥离。着眼于现有煤炭行业质量监督体制，已不能够适应新形势的需要。因此，矿区建设工程质量监督机构改革也应该提上了日程，虽然质量监督工作经历了三十多年的发展完善，但已不能够完全适应当前质量监督的需要。通过在鄂尔多斯矿区的调研，从煤炭行业质量监督机构发展的历史出发，多方面探讨监督机构的改革发展。

Abstract： With the deepening of the reform of the political system， administrative system and public institution system， the former coal industry sector was restructured into a comprehensive energy management department， and the original industry association and administrative department were basically separated. Focusing on the existing quality supervision system of the coal industry， it is no longer able to meet the needs of the new situation. Therefore， the reform of the quality supervision organization of mining construction projects should also be put on the agenda. Although the quality supervision work has undergone more than 30 years of development and improvement， it has not been able to fully meet the needs of the current quality supervision. Based on the investigation in the Ordos mining area， starting from the history of the development of the coal industry quality supervision agency， the reform and development of the supervisory agency were explored in various aspects.

关键词：煤炭行业;矿区;质量监督;改革

Key words： coal industry;mining area;quality supervision;reform

中图分类号：TU712+.3                                   文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）01-0119-03

0  引言

煤炭行业质量监督制度经历了三十多年的发展，质量监督工作始终处于探索、发展、变革的过程中。但随着国家行政机构、行业管理机构改革，国家法律法规的健全、煤炭行业的发展、煤炭建设工程参与者所有制形式的多样化，原有的质量监督机构的隶属关系、依托关系、法律定位、监督模式，已不能适应新形势的发展要求，提高工程质量监督的科学性、公正性、权威性、服务性势在必行。下面就结合本人工作实践经验，探讨一下现阶段煤炭工业工程质量监督机构改革的趋势。

1  煤炭行业质量监督管理体制发展历史

煤炭行业建设工程质量监督管理制度建立、发展基本上划分为三个阶段：

起步阶段，1984年至1998年，主要支撑性文件有1984年国务院颁发《关于建筑企业和基本建设制度若干暂行条例规定》、原能源部颁发《煤炭工业建设工程质量监督条例》、原煤炭工业部颁发《煤炭工业建设工程质量监督办法》，以政府授权形式，促成了工程质量监督机构的设立;该阶段矿区质量监督机构隶属于、依托于煤炭行业建设工程质量监督总站（中心站）。

发展变革阶段，2000年至2008年，标志性文件是《建设工程质量管理条例》，质量监督机构的定位由政府“授权”转变为行业行政主管部门“委托”，行业质量监管职能已开始弱化，该阶段矿区质量监督机构隶属于煤炭行业建设工程质量监督总站（中心站），依托于政府行政部门及各大国有企业。

深化改革阶段，2008年至今，标志性文件是2008年煤炭工业建设工程质量监督总站颁发的《关于印发<煤炭工业建设工程质量监督管理规定>等四个煤炭建设工程质量监督管理规定、规则、办法的通知》、2009年国务院颁发《财政部、国家发展改革委员会关于取消和停止征收100项行政事业性收费的通知》全国统一取消工程质量监督费，实际上该文件下发后，由于矿区建设工程质量监督机构经费问题没有解决列支渠道，各矿区质量监督站实际上仍在收费;随着2018年质量监督总站颁发的《关于进一步清理煤炭建设工程质量监督费收取依据的通知》下发，各矿区站才陆续停止了收费，依托政府行政部门设立的直属站经费问题只能通过其他渠道补贴，依托企业设立的矿区站大多改为在企业管理费中单独列支;该阶段矿区质量监督机构变更为煤炭行业建设工程质量监督总站业务指导，矿区站隶属关系、依托关系进一步多样化，出现了依托私有企业设立矿区质量监督机构的新情况;质量监督机构已普遍缺少合理的经费来源，但是事业单位独立法人资格、自筹自支的性质却没有变化，各地根据行政机构改革、社会经济发展的不同，质量监督机构的发展趋于分化。

2  矿区质量监督管理制度改革需求

2.1 新形勢下对质量监督提出的新要求

2.1.1 体制改革、法治建设的需要

2015年中央城市工作会议提到了统筹规划、建设、管理三大环节，并对进一步深化建设管理工作提出了新要求，对煤炭行业质量监督机构的改革发展同样具有参照、借鉴作用;2017年十九大提出的深化政治体制改革、行政体制改革、事业单位体制改革以及国有企业改革，明确提出“政事”、“企事”职能分设，也迫使矿区质量监督机构随着大环境改革而变革，促使矿区建设工程质量监督机构在新环境下开展质量监督工作必须“有法可依、有规可寻”。

2.1.2 煤炭行业建设发展的需要

随着煤炭事业飞速发展，煤炭行业基础设施建设工程投资进一步增大;煤炭建设工程的安全问题也日益变成了社会人民关注的焦点，而煤炭建设工程发生质量安全事故频繁发，这不仅有损经济和环境发展，更重要的是给人们的生产和生活带来了非常严重的后果;需要采取科学、有效的质量管控措施，改善煤炭企业建设工程质量监管机制，才能保障我国煤炭工程建设的建设质量，才能提升煤炭企业的竞争力和获得更大的经济效益。

2.2 质量监督制度改革的客观需求

2.2.1 矿区质量监督机构独立性分析

不管是依托政府部门设置的直属矿区质量监督机构，还是依托企业设置的矿区质量监督机构均是“受委托”的监督机构，不是行政事业性机构属性。

直属矿区质量监督机构目前主要问题是，在取消质量监督收费（或工程技术服务费）后，经费问题成为了制约其开展工作、制约其发展的主要因素。

依托企业设置的矿区质量监督机构既受煤炭行业行政主管部门委托，同时接受煤炭行业建设工程质量监督总站（中心站）业务指导;还要履行企业内设机构赋予的企业行政管理职能。依托企业更多的是将矿区质量监督机构作为内设部门管理，更多的是服务于企业工程建设的需要、服务于企业取得单位工程认证书的需要。取消质量监督收费（或工程技术服务费）后，矿区站同样面临着经费问题;目前经费大多由依托企业提供，从而进一步受制于依托企业;出现了既当运动员，又当裁判员的实际情况;矿区质量监督机构实际上很难独立开展工作，很难做到公正执法。尤其是依托私有企业设置的质量监督机构，更是不可能做到独立开展工作、公正执法;更多的是听命于私有企业集团或企业主的管理，服务于私有企业集团。

2.2.2 矿区质量监督机构的权威性、公正性分析

参建各方诉求差异化的变化，参建企业质量意识的提高，要求质量监管制度必须适应新形势的变化。随着经济的发展，成本的提高，以及企业法律意识、维权意识的增强，原有质量纠纷处理规定早已不能适应新形势的要求;现阶段矿区质量监督机构的权威性、公正性受到了参建各方的挑战。根据煤炭工业建设工程质量监督总站煤建监字（2008）03号文要求，发生涉及结构安全的质量缺陷，才需质量监督机构介入处理，而实际情况是依托企业、参建企业几乎所有的质量纠纷都需要质量监督机构参与处理，而规避《施工合同》中载明的争议解决办法（或仲裁或诉讼）。这一局面客观上导致了质量监督机构在监督管理方式上的微观化，宏观管理的说法得不到依托企业、参建企业的认可。这就使得质量监督总站要求矿区质量监督机构日常按宏观管理监督，但出现问题后要求按微观管理问责的矛盾日益凸显。

2.2.3 矿区质量监督机构的组织结构性分析

对比同时期内的设计勘察单位、施工单位、监理单位、检测机构及其他行业的质量监督机构的发展壮大，矿区质量监督机构在队伍建设、从业人员年龄结构、学历层次、人员经费、人员编制、信息化建设、后勤保障等诸多方面处于弱势、落后地位。取消监督收费后，这一差距在进一步的扩大，已不能适应新体制、新工艺、新技术的发展需要。考虑到社会经济发展，国家能源结构煤炭比重短时期内不可能发生根本性转变;大型煤炭基础设施建设短期内不会停止的现实，改变现阶段质量监督机构发展停滞局面的要求刻不容缓。

3  矿区质量监督机构改革方向分析

3.1 捋顺监督体制，明确法律地位

从2018年6月取消质量监督收费（或工程技术服务费）开始，煤炭行业主管部门对工程质量监督机构的单位属性、监管范围、监督权力与义务、监督责任等要素，都没有明确的界定。质量监督机构与煤炭行业行政主管部门的关系是委派、委托，所属性质不明确。如果确定是“委托”就要明确委托的内容是法定，还是由煤炭行业行政主管部门自行确定。矿区质量监督机构是公益类事业单位还是第三方中介机构，还是具有执法地位的事业单位，法律法规应予以明确。同时，质量监督机构出具的质量认证书，是具有法律效力的行政文书，还是第三方中介机构出具的认证认可报告。可以说法律地位不明确，工程质量监督管理制度改革就没有方向。

目前矿区质量监督机构隶属关系大体上有三种，一是各省依托省级煤炭行政主管部门设立的直属矿区质量监督机构，二是依托大型国有企业设立的矿区质量监督机构，三是依托大型私有企业设立的矿区质量监督机构。依托行政主管部门设立的质量监督机构，一般服务于未设立质量监督机构的企业，经费来源一般为自收自支或差额拨款;依托企业设置的质量监督机构，基本上服务于依托企业，经费来源来于依托企业。这样以来，质量监督机构就可能受制于依托企业，很难做到公平、公正，代表煤炭行业建设行政主管部门监督管理，更多的是服务于依托企业。总之，矿区质量监督机构的隶属关系比较复查，导致监督监管模式、监督范围等差异化比较大;质量监督的效果不尽相同，难于全部准确落实国家、行业建设行政主管部门的有关质量监督法律法规及政策。长此以往，将导致质量质量监督机构的弱化、虚化，有必要明确质量监督机构的隶属关系。

随着质量监督收费取消，矿区质量监督站的经费问题也是制约其开展业务、发展壮大的重要因素，随着国家行政体制的深化改革，也应该将质量监督改革纳入其中，尤其经费来源、列支渠道需要明确，是政府拨款，还是政府购买服务转移支付，还是有第三种解决方式，值得深思。

3.2 调整监督范围，强化全寿命管理

建立健全全寿命周期监督理念。通过典型案例分析，发现质量问题的源头多种多样，有设计缺陷、有施工工艺不合理、有原材质量不合格等等，不仅只出现在施工阶段。建议煤炭行业行政主管部门、质量监督总站、中心站应将整个建设周期内的建筑产品均纳入监督范围。为适应新形势下，质量监督工作的需要，质量监督机构有必要将质量监督的范围扩大，赋予其在设计勘察、招投标、实施、保修阶段建议的权利，在质量缺陷责任期以及工程设计寿命期内有处罚权。

建立全方位监督理念。煤炭行业行政主管部门应赋予质量监督机构行事业单位政执法地位，实现对现场与市场的全面管控。确保质量监督涵盖工程质量的招投标、承发包、资质资格、市场、经营行为责任的全方位、全寿命监督范围。

3.3 提高企业违规成本，强化监督申报

矿区质量监督机构受煤炭行业行政主管部门委托，一般不具有行政处罚权，只有建议处罚权，但其作为技术专业监督机构，法律法规应赋予其执法地位;但是按现阶段的管理模式，矿区质量监督机构只能逐级上报中心站（总站），再由中心站（总站）上报煤炭行业行政主管部门，最后由煤炭行业主管部门决定是否处罚，整个行政处罚程序■嗦、周期较长、制约因素较多;最后很难落实行政处罚。对于达不到行政处罚的违规行为，目前只能采取下发抽查记录、通知的形式要求整改，如果违规企业、违规个人拒不整改也很难对责任单位、责任人进行有效制约。

建议矿区质量监督机构执行行政处罚、违规行为有效制约的程序流程进一步简化;或者直接赋予矿区质量监督机构一定的处罚权限。对于达不到行政处罚的违规行为，矿区质量监督机构可直接录入责任单位或责任人不良行记录、录入国家统一信用档案等;并修订不良行为实施细则，使其更具有可行性、可操作性。

质量监督申报是强制性开展质量监督工作的主要抓手。但《建设工程质量管理条例》等法律法规惩戒拖延、不如实申报质量监督的力度不够，违法成本较低;导致工程已经完工，才申报质量监督的情况层出不穷;但已完工程质量认证由谁来衡量把控，法律也没有规定，造成了监督被动、质量隐患难以根治，监督责任不清不楚。

3.4 建立健全科学的监管体系，强化信息化监督手段

煤炭行业建设工程与其它行业的建设工程相比，管控相对缺乏科学性，矿区质量监督机构应增加信息化技术、网络技术的应用。随着信息化水平的日益提高，几乎各行业质量监督管理机构都将科学化、信息化、网络化作为监督管理的关键措施。虽然目前煤炭行业基础设施建设仍然以传统属性为基础，但是不能忽视先进的科学技术对煤炭行业可持续发展的影响。煤炭建设工程施工中的质量监督管理也应遵循系统性的原则，只有系统地利用先进的科学技术才有可能提高煤炭建设工程的质量监管水平。所以建立科学化的质量监督管管控体系对工程质量保证有很大的作用。

为了适应现阶段的煤炭行业建设工程质量监督管理需要，有必要利用现有全国建筑公共服务平台、执法信息共享平台，合理规避交叉职能，实现信息化监督执法;招投标备案、申报质量监督、施工许可证办理、开工备案等手续的基础性资料，应实现信息共享，扩大信息共享应用，提高监督效能;建立健全质量监督全过程信息管理平台，使质量监督事前、事中、事后有机结合起来。

3.5 提高监督人员综合素质，增强监督人员归属感

現阶段煤炭行业矿区质量监督机构中存在着监督人员素质参差不齐，监督人员归属感、责任感不强;监督人员流失、转岗较多的现象;而监督人员大多数是即将退休的人员转任充实，缺乏朝气活力;同时占相当大比例的监督人员为其它人员兼职。这样监督人员本身不能准备把控法律法规、基本建设程序、标准规范等，何以谈监督的严肃性和公正性，打铁还需自身硬，为了解决这个问题，对于现阶段矿区质量监督机构的来讲，应该建立良好的人才培养机制，提高监督人员的综合素质，拓宽职业发展渠道，要留得住人，进的来优秀人才;使矿区监督机构监督人员由老龄化向中青年化转变，使监督人员由兼职化向职业化转变，来适应新形势下矿区质量监督机构的组织结构重塑。

4  结束语

煤炭工业矿区建设工程质量监督机构体制改革是为了更好的服务煤炭行业基础设施的建设，提升煤炭行业经济效益和安全运行管理。改革应该依据国家行政体制改革、煤炭行业建设主管部门的改革而进行，不是孤立的、一蹴而就的，是系统性工程;只有彻底改变煤炭工业建设工程质量监督机构的法律定位，提升其执法严肃性、权威性;立足高水平勘察设计、高水平监督管理;严肃认真落实基本建设程序、法律法规规章制度及规范标准，才能从源头上改变煤炭行业矿区质量监督机构弱化、虚化、监督管理难以开展的根本问题。

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