龙陵县中缅跨境婚姻管理存在的问题与对策研究

寸待春

摘 要：龙陵县政府在中缅跨境婚姻管理方面，由于对跨境婚姻重视不够、相关政策法规不完善、政策执行缺乏有效监督、与缅方政府沟通不足、边境管理不善等原因，导致龙陵县中缅跨境婚姻存在登记率低、黑人黑户突出、非法婚姻增多、多子女生育凸显、边境管理难等问题。对以上问题进行研究并提出了提升龙陵县中缅跨境婚姻管理水平的相关对策。

关键词：龙陵县;中缅边境;跨境婚姻;政府管理

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.027

1 问题的提出

龙陵县所能登记的边民通婚是指我国公民与缅甸距边境线60公里以内的缅甸边民通婚，即缅甸的九谷、木姐、南坎、勐古、雷基、拉咋、昔董、南赛、果敢、八莫、昔马、甘拜地、曼西、滚弄、贡坚等地。1991年以来，龙陵县民政局根据上级对办理“边民通婚”的有关要求，缅方边民需要提供的证明材料有：缅方家庭三人以上近亲属一起出示的亲属证明;缅甸县级以上政府出示的婚姻情况证明;我国公安部门签发的缅甸人“居留证”。在办理过程中，很多缅方女性都提供不了缅甸县级以上政府出示的婚姻情况证明。

2 龙陵县中缅跨境婚姻管理存在的问题

行政管理中的婚姻管理实质上是在人民政府统一领导下民政部门牵头、由政府有关部门配合进行的一种综合治理。国务院规定，婚姻管理除了管理国内婚姻登记以外，还管理涉外婚姻登记、涉港澳台及华侨婚姻登记，指导我国驻外使领馆婚姻登记与出证，管理婚姻登记档案、出证工作，从而为婚姻当事人提供法律服务，保护他们的合法权益。2013年来，从办理的结果看，龙陵县跨境婚姻家庭依法办理了结婚证的不到三分之一。经调查了解，这部分家庭未能和其他本地家庭一样享受到中国政府的支农、惠农政策。

2.1 婚姻登记率低，“事实婚姻”家庭不断增多

2.1.1 办证手续繁琐

民政部45号令规定办理边民通婚缅方必须提供的材料：县级政府或者法院出具的未婚证明、本人的有效身份证（马棒丁）、边民出入境证（在有效期内）。缅甸没有表明对其边民跨境通婚所持的态度，同时，很多缅甸边民办不到国民身份证明，很难取得我国政策所规定的婚姻状况证明材料。

2.1.2 家庭普遍贫困

婚姻登记一般要收取工本费，现行收费标准是1992年制定的：国内公民登记结婚、登记离婚，每对收取9元的工本费（简易结婚证为每对2元）;涉外婚姻登记每对收费为80元人民币。中缅跨境婚姻办证手续繁琐，花费成本太高，跨境婚姻对象到缅甸申请证明材料的过程，存在征收不规范的手续费和往返交通费用较高的情况。同时，跨境婚姻家庭一般比较贫困，很多家庭无法承受高昂的手续费。

2.1.3 法律意识不强

由于大部分龙陵县中缅跨境婚姻当事人都是长期生活在偏远的山区，受到环境等各方面条件的限制，目光较为短浅，思想十分封闭，所以很多跨境婚姻家庭没有意识到法律手续不完善有多大的害处，甚至有一部分人会认为办不办结婚登记都没有什么区别。

2.2 缅甸人员落户难，“黑人黑户”现象突出

我国户籍管理法规定：外籍人员在批准加入中国国籍的情况下（中国不承认多国国籍，因此在取得中国国籍的同时，当事人的外国国籍将按律取消）方可申请落户。有的当事人虽然依法进行了婚姻登记，但是与龙陵县公民缔结婚姻关系的缅甸籍人员还是没办法在我国落户。龙陵县中缅跨境婚姻的缅甸妇女没有合法身份，成为“黑人黑户”，公民身份得不到承认，公民权益也得不到保障。

2.3 婚姻挤压现象凸显，非法婚姻增多

这几年来，龙陵县很多农村的大龄男子数量不断增加，悬殊的男女性别比例导致很多适龄男青年婚姻挤压。适婚女性不断外流，却又没有其他地区的女性流入，使龙陵县边境男青年大龄未婚情况不断增多，随着年纪增大，娶媳妇又困难得多。因为在境内很难找到配偶，求偶的心理就更加急切，这就无意中给了人贩子机会。

2.4 多子女现象严重，未成年婚居比例较高

2.4.1 夫妻年龄差较大，早婚、早育、多生等问题突出

龙陵县中缅跨境婚姻的缅甸妇女普遍达不到我国的适婚年龄，夫妻年龄差距较大，存在“早婚、早育”的现象，还有多子女现象也很普遍，据了解，龙陵县跨境婚姻家庭经常在中缅两国辗转，有的家庭甚至在缅甸生下多个孩子以后带回中国来生活，对我国各项工作的顺利开展产生了严重的影响。

2.4.2 家庭人口素质难以提高

跨境婚姻家庭的人口素质普遍较低，婚育观念十分落后，缺乏科学文化知识，他们没有计划生育意识，多子女生育现象相当突出。由于家庭困难，子女不能受到应有的教育，人口素质难以提高。同时，中缅边境地区，各方面发展水平都比较低，农村学校条件较差，师资力量薄弱，适龄儿童能入学的很少，存在辍学情况。

2.5 边境管理难，影响边境社会治安与稳定

“三非”、“三无”人员不断增多，地方治安管理严峻。其中“三非”人员指的是“非法入境”、“非法居留”、“非法务工”的人员，“三无”人员指的是“无户籍”、“无身份证”、“无结婚证”的人员。在龙陵县和其毗邻州、县最少都有10多条民间通道通向缅甸，每年都有上万人从这些民间通道出入国境。这些人员流動频繁，没有固定的住所，严重影响到地方治安。

3 龙陵县政府在中缅跨境婚姻管理中存在问题的原因

3.1 对跨境婚姻不够重视

3.1.1 服务意识不强

目前龙陵县政府相关职能部门在中缅跨境婚姻问题管理方面已经采取了很多措施，但依然存在问题，比如以经济职能、政治职能发挥代替社会公共服务职能的现象，导致龙陵县政府相关职能部门在处理跨境婚姻问题上服务意识不强。

3.1.2 对涉外婚姻的外籍人员难以制定帮扶政策

由于很大一部分跨境通婚的缅甸女性没有合法的身份，她们没有办法外出打工，又不能享受我国相关政策的福利待遇，再加上自身的文化水平低，她们没有任何的收入来源，这样的话就使本来贫困的家庭生活更加困难。

3.1.3 法律宣传不到位

由于龙陵县政府相关部门法制宣传力度有限，导致中缅跨境通婚人员法律意识不强。就中缅边境地區而言，当地习俗一般比较“重视仪式轻视法律”，跨境通婚当事人几乎没有法律意识。

3.2 相关政策法规不完善

对居住在缅甸边境线一带，属于中国人的后裔，没有中国国籍，缅甸也不承认的缅甸女性，没有具体的法律法规，造成不到法定婚龄照样结婚的现象。同时，一部分关于跨境婚姻的法律法规专业性很强，认知起来难度大。但有的规定又过于简单、笼统。中缅跨境婚姻当事人不知道如何申请加入中国国籍，相关行政部门在办理问题上也存在困惑。

3.3 政策执行缺乏有效监督

目前我国针对非法跨境婚姻的相关政策在执行中监督不够。在规章制度上针对性不够、可操作性不强、约束性不明确、惩罚性不能落实。与当地实际情况出现脱节，对龙陵县政府相关职能部门正确行使权力的指导不够。龙陵县政府部分职能部门的法制意识不强，在对相关违法现象进行管理时存在执法随意，执法不严的情况。

3.4 与缅方政府缺乏沟通

缅甸与中国的婚姻管理差异大，缅甸政府没有设置具体的婚姻管理机构，也没有颁布具体的婚姻管理法规。缅甸国内民众结婚通常按照社会习俗、宗教习惯来进行，而我国婚姻法规定结婚双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。

3.5 边境管理部门管理不善

龙陵县社会管理职能发挥不充分，龙陵县公安出入境管理部门主管境外人员，打击“三非”人员，但由于相关法律具有滞后性，就存在无法可依、有法难依的现象。此外，由于公安机关各项任务繁多，但机构比较单一，在极为繁重的“三非”人员管理面前显得乏力。

4 加强龙陵县政府对中缅跨境婚姻管理的建议

4.1 提高对跨境婚姻问题的重视程度，优化制度

4.1.1 提升服务意识

现代政府的本质是承担责任，新公共服务理论认为，“公共服务中的道德责任问题极其复杂，政府官员对公共制度和规则都负有责任，这些制度和规则包括公共利益，成文法律和政策，其他公共的或者私人的机构，其他层级的政府，职业标准，价值观念，民主规范，还包括公民等。”因此，龙陵县应该强化政府的公共服务意识，特别是保障和落实服务责任。

4.1.2 加强与上级政府的联系，建立便捷的婚姻登记制度

一是建立巡回登记制度。为方便群众，龙陵县民政局每季度在乡镇民政办安排1天时间进行边民婚姻工作专项办理。二是建立婚姻预约制度。实行婚姻登记预约制度，公示婚姻登记处的咨询电话。三是简化跨境婚姻登记的流程。将婚姻登记机构下放，尤其要注意对偏远山区跨境婚姻的服务和管理。

4.1.3 加强对跨境婚姻当事人的法制宣传教育

龙陵县中缅跨境婚姻管理的各相关政府职能部门，要结合自身工作职责，在跨境婚姻家庭相对集中的地区定期或者不定期召开专门的会议，宣传相关法律政策。还要提高中缅跨境婚姻当事人的法律意识和国界意识，增强龙陵县中缅边民遵守法律的自觉性。

4.2 完善相关政策法规

首先，龙陵县相关职能部门在现有的法律框架下，认真学习研究《婚姻法》《出入境管理法》《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》《国籍法》等法规，为长远解决中缅跨境婚姻问题制定更加切合实际的政策。对跨境婚姻当事人的缅方妇女可以试行“备案登记管理”，从某些程度上解决落户难的问题。

4.3 完善政策执行的监督机制

提高对国家权力机构监督的重视程度，顺应龙陵县实际情况提高司法监督机制的职级。此外，政策评估机制应该优化，龙陵县政府及政策部门应当积极通过新闻、网络等宣传政策执行评估的重要性。同时，建立一个高质量的政策执行评估小组，还要对专业政策评估人才进行专门培养，提供一个良好的发展环境，打造高质量的政策评估机制。

4.4 加强国际合作

应当争取与缅甸政府进行交流协商，实现国家间政策的有效对接。借助我国“一带一路”建设，就中缅跨境婚姻问题进行协商，争取就中缅跨境婚姻管理问题上达成共识。同时，明确中缅两国政府在跨境婚姻管理中应尽的责任和义务，促进中缅双方有关部门的交流与合作。

4.5 优化边境管理机制

首先，要加强边境的管理，明确各部门的责任。龙陵县民政、公安、卫生、外事等部门要结合龙陵县的实际情况，对中缅跨境婚姻家庭进行跟踪服务，保证跨境婚姻依法进行;要增进各部门的协调办事能力，使对龙陵县中缅跨境婚姻的监管有效可行;还要在农村劳动力转移和劳务输出方面进行科学的安排和规划，促使地方经济发展，增强当地人口就业的消化转移。其次，强化信息工作，促进资源共享。龙陵县民政、公安、外事等部门要以密切配合为基础，加强信息化建设，科学及时地促进跨境婚姻问题的解决。

5 结语

要弥补龙陵县政府在中缅跨境婚姻问题管理中的不足，一方面要增强对中缅跨境婚姻管理工作的重视，完善相关法律法规，优化管理机制，将法治政府、服务型政府的理念真正落实到中缅跨境婚姻的管理中;此外，还可借助中缅两国对“一带一路”的共同建设，加强两国的交流，龙陵县政府应当主动争取就中缅跨境婚姻的态度上达成共识，促使两国跨境婚姻管理政策有效衔接，实现对跨境婚姻的有效管理。

参考文献

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[3]张宬韬.中缅跨境民族跨国婚姻问题治理研究[D].昆明：云南大学，2015.