当前我国社区养老的供给方分析

文/孟松遥 赵甜 王盛

上海自1970 年代进入老龄化社会以来，老年人口逐年增长。预计到2025 年，全市户籍人口中65 岁及以上人口约占29.44%，80 岁及以上人口约占12.89%。随着老龄化时代的全面到来，养老问题应该得到重视。

目前，我国的养老方式主要是以家庭养老为主，机构养老和社区养老作为补充。[1]家庭养老是指以家庭为单位，老年人通常由其下一代在家进行养老照料，家庭养老可以促进家庭交流，给予老年人精神慰藉，经济成本也比较低，因此是目前最为常见的养老方式，它的特征是分散养老。但随着经济的发展和老龄化时代的全面到来，以子女为供养核心的家庭养老逐渐面临冲击。机构养老虽然在功能上能满足需求，但是也存在缺点：一是覆盖面窄，据统计，2018 年底，我国各类养老机构的床位为746.4 万张，仅占老年人总数的4.67%。二是价格和服务质量存在冲突，较高质量的机构一般定位高端，而低价格的机构则服务质量得不到认可。在此情况下，社区养老成为两者之间的一种较好折中。

社区养老是一种不同于家庭养老和社会机构养老的养老方式，它改善了家庭养老分散化养老和社会机构养老覆盖面窄的不足。社区养老强调以家庭为核心，以社区为依托，对老人进行日常生活的照料，目前具有两种涵义：一是指老年人在自己的家里养老，在继续得到家人关怀的同时，由政府发放财政补贴，具体养老服务的提供和运行由社区承担。二是建设老年人集中居住的大型、专业化社区[1]。这类社区偏商业化，范围窄，大多面向高收入的老年人群体。后一种涵义偏向于机构养老，本文主要讨论前一种涵义，即老年人在自身居住社区里获得养老服务，而不仅仅局限于家庭。这种养老服务的供给方式相对于机构养老价格较低，覆盖面广，且能利用居家的感情优势和社区的规模经济。[2]客观供求形势也决定了大规模的养老服务供给必然需要借助已有的社区体系。上海于“十一五”期间确立了居家、社区和机构养老的“9073”养老战略，即各自占供给比例的90%、7%和3%。而其中居家养老这一块在当前背景下也必须要依赖于社区及其他组织提供的养老服务才能成立。

已有研究发现社区养老的供给不容乐观。2012 年的一项调研发现，65%的上海老年人口居住的楼房没有安装电梯，大量老年人居住的社区仍然缺乏助老设施和养老服务，这使得老年人养老生活不便、出行举步维艰。这些现状显然不利于社区养老。此外，老年人群的养老需求也存在多样性，呈现分层特征，有高端、也有低端，有共性、也有差异性。[3]对于政府和社区来说，养老产品的供给也存在优化和效率的问题。因此，有必要对社区养老的供给端进行分析。

目前我国社区养老的供给处于从以政府为主体、多种社会力量共同作用到以保证政府继续发力为前提、充分重视和发挥各种社会力量的过渡阶段，也就是说，未来我国社区养老的供给会从以政府为主体转到各种社会力量共同作用上去，多主体共同发展。

一、政府：财力支持和模式探索

1.政府福利型：政府福利型是完全由政府负责的社区养老方式，养老服务的提供、经营和管理完全依托政府财力。[4]由于这类社区养老模式强调其公益性和无偿性，需要大量财政资金的补贴，一旦财政出现问题，这类社区养老最容易遭到冲击。同时，这种纯福利方式需要财政资金大量流出，且没有任何流入，对政府而言，也是一项极大的财政负担。尤其是随着老龄化的加速到来，这种方式对地方政府财力是一种极大的挑战。

2.政府收益型：政府收益型主要是由政府以及有关部门牵头与社会资本在不同角度、不同方面进行合作以保障社区养老服务的供给。政府收益型多采取政府购买养老服务的方式。根据当前经营情况来分析，政府收益型老年住宅引入了民间资本和社会力量，属于微利性质，一定程度上弥补了政府福利型的不足。从介入深度和政府补贴层面来讲，政府收益又可以具体分为民办公助型以及公办民营型两种形式。[5]

民办公助型对社区养老服务介入浅、补助少。目前多是政府制定针对社区养老的政策，主要是支持社区养老机构的开办和运行，主要途径有二：减税，补助。典型的民办公助型社区养老如宁波海曙区星光敬老协会。其运作有两个环节：首先，政府通过招标选取提供社区养老服务的社会组织，划拨专门的财政资金预算和一定的税收优惠；其次，星光敬老协会等社会组织利用财政资金向下辖社区的老年居民提供养老服务。再如，上海市政府只负责社区养老制度、标准和体系的制定，并给予一定资金，各街道根据街道老年人实际情况建立民间非企业单位性质的社区式养老服务中心，这也是目前最常见的方式。政府为各街道提供服务空间，并对服务人员进行招聘、管理和监督，负责养老内容的制定，确保社区式养老服务中心能够有效承担政府委托或转让的养老服务。[6]在这种情况下，政府主要负责社区养老整体框架的构建以及对社区居家养老服务中心工作的监管，具体养老服务内容都是由各街道成立的社区式养老服务中心来提供。这种社区养老模式有助于提高政府养老工作的效率，促进社区养老差别化运作。

根据2019 年9 月9 日国家发改委网站发布的《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019 年修订版）》，政府对提供社区养老服务的社会组织和企业税收政策进一步放宽。对养老机构提供的养老服务免征增值税，对非营利性养老机构依据相关规定免征企业所得税。对社区养老服务的土地使用、经营过程等各方面提供税费优惠政策。同时，对提供社区养老服务的企业补助进一步加码。该实施方案明确，中央对提供社区养老服务采取差异化补助，每张养老床位的补助标准从原本的1 万元增加到2 万元。在做好“保基本、兜底线”的基础上，对各种提供社区养老服务的组织的税收政策和财政补贴充分激发了政府的引导、示范作用，将进一步激发社会力量和企业进入市场的积极性。

公办民营型主要是政府通过财政资金支持养老供给，支持内容主要包括机构开办和机构运营，是政府较深入介入社区养老的一种方式。例如南京鼓楼区的独立性非竞争购买模式：政府通过非公开招标的方式促进社会组织加入养老服务的供给，推动养老服务主体逐渐从政府转向社会组织，促进社会组织在提供养老服务方面逐渐变成独立的决策主体。[6]公办民营型和民办公助型两种收益型模式相比，公办民营型对社区养老供给介入相对深入且是由政府完全出资购买服务，因此对政府财政资金的要求更高，但所提供的服务会更加全面。

政府收益型的养老供给主体主要有两种：一是由政府批准或成立的非营利性的社会组织和机构，二是社会中的投资主体。非营利性主体主要资金来源是社会各界的捐赠以及国家的财政收入，社会中的投资主体则是借助国家给予投资主体相关税收优惠，将养老服务供给运营成本转移，以此达到自身的收支平衡或者是能够获得微薄的利润。[7]政府收益型社区养老供给方式缓解了政府的财政压力，民间企业的进入把社区养老服务供给逐渐引入市场。目前，民办公助型和公办民营型二者的主要运营目的是满足普通老年人口的需求。二者在经营过程中，虽然经常会存在亏损或者仅获得微薄利润的现象，但社会力量中的投资、经营主体参与政府福利型或是收益型社区养老供给，可以成为提升其品牌社会影响力和社会声誉的一种手段，对经营投资主体有一定的吸引力。

3.国外政府购买社区养老服务的经验。目前国外政府购买社区养老服务主要包括三种模式：第一是直接签订购买合同的模式。政府直接出资购买服务是国外最为常见的模式，英国的老年照顾是其中发展最早、模式最成熟的代表。第二种是补助模式，大致分为两个类型，一是通过资金补助和税收优惠促使社区养老服务的生产者提供免费或低价的养老服务，二是政府通过财政资金支持直接向收入较低的老年人口免费发放一定金额补助金或者直接向老年人发放与政府合作的服务机构的代金券，老年人可以拿着政府发放的补助金和代金券，根据自己的经济水平和需要接受服务的程度选择服务机构。第三种是志愿参与模式，主要参与者有两种，一是从社会征集的普通志愿者，对志愿者采取一定的奖励措施激励其参加社区养老服务。二是主要发展于日本的“时间银行”，日本人口较少，老龄化严重，因此在养老中需要充分发挥老年人的积极作用，调动有能力的老年人参与提供社区养老服务，采取低龄老人照顾高龄老人、健康老人照顾无法自理老人等互助手段，让老年人可以通过自己提供志愿服务的时长换取未来自己获得养老服务的时长。

国内政府购买社区养老服务所面临的困难如下：一是我国目前的社区养老服务体系还处于初级阶段，政府大量出资，却只提供较低水平的社区养老服务，管理和运营缺乏专业性，还有许多不完善之处，未形成一个完整高效的模式。二是，我国政府购买公共服务与社区养老还是两个相对独立的概念，未能有效结合起来，因而这一投入的效果缺乏载体的有机配合，其可持续性存在不足。因此，政府购买公共服务与社区养老服务无论在理论上还是在实践中都有许多值得探讨的空间。

二、企业：市场局限和经营困境

企业营利型:企业营利型就是目前的商业养老地产项目，由房地产企业负责投资、开发和运营并且以赢利为目的的专业老年社区综合体，如上海亲和源老年公寓、东方太阳城等。养老地产实现了地产和服务的有机结合。从建筑设计、园林规划到装饰标准，这类老年地产的建筑产品开发接近于高端住宅产品开发的规律，创新核心在于适老化设计。[8]

从目前来看，企业营利型的养老社区数量比较少且大多面向中高端市场，针对中产及以上人群的高端养老服务项目，而非中低端养老。首先，新进入企业资金回收周期较长，地产商进入养老地产领域，如果走正常招拍挂的流程，由于土地价格居高不下，高企的土地成本将让纯养老项目很难获得利润，因此，企业所追求利润大部分来自养老地产部分之外的住宅和商业配套，通过住宅、商业配套的产品出售可以快速回笼资金，从而使企业获得利润，弥补养老项目回收周期长的缺点。基于国家对养老地产的政策优惠，养老地产成为地产商更加方便拿地的一种“噱头”，然而在实际开发和运营中，养老社区的概念逐渐淡化。其次，由于养老地产的投资量大，且回报周期长，对于投资者和运营商的资金实力和融资能力要求较高，未来随着中国资产证券化的发展，养老地产发行REITs 进行融资将成为一种趋势。再次，由于养老行业的市场化才刚刚起步，整体市场仍缺乏足够的政策以及实施细则，政府对市场缺乏规范和监管，导致整体市场无序发展。最后，养老行业相关人才严重缺乏，这让运营者很难建立起专业养老地产的运营管理团队。

但不可否认，企业作为社区养老的重要提供者，在未来拥有巨大的发展前景，政府政策的不断落实和完善，也将不断激发企业进入社区养老服务行业的热情。未来要想长期发展养老地产，需要政府在相关的制度体系上不断完善，通过运作为企业提供合理的商业养老地产项目进入门槛和赢利空间。

三、社区：信息优势与专业困境

社区在社区养老上的角色尤为重要。首先，社区能够利用自身优势有效地了解和整合社区内的养老设施和服务资源；其次，社区最了解老年人在日常生活中的养老需求，有助于帮助政府和相关组织提供合理养老服务，避免资源浪费。[9]社区作为一个桥梁，连接着政府和社区老年人，可以起到平衡老年人社区养老需求与政府供给的作用，社区向老年人提供居家养老服务，并把老年人的实际需求和潜在需求信息整合反馈到政府有关部门，政府通过了解老年人的需求促进相关政策进一步完善。

社区提供的养老服务的不足即在于其专业性不足，仅限于一般的餐饮、理发等常规服务。随着老人年龄增长，生理、健康方面的要求提高，社区很难满足。因此，社区组织合适的定位应该是基层辅助、合作提供服务的角色。但是，为了适应社会的不断发展和养老需求的不断扩充，应该对社区提供的养老服务进行更具专业性的培训和指导，包括智慧社区的建设、对养老服务专业提供商的介绍和评估等。

四、志愿者：志愿组织作为政府、企业之外的第三方力量

志愿组织作为政府、企业之外的第三方力量，一方面可以弥补市场不足，化解市场在社区养老服务供给上的滞后性和盲目性，另一方面也是社会保障体系的有益补充，是社区建设的依靠力量，因此，发挥志愿者力量在社区养老服务供给上的作用也至关重要。养老服务是个比较专业的工种，一线护理员都经过长年累月的理论学习和实操培训，因此，对志愿者的要求也比较高。随着中国老龄化速度的不断加快，对于养老志愿者的专业培训也亟需加强。志愿组织的构成不能拘泥于传统的公益志愿活动，可以参考国外志愿服务经验，创造由多主体构成的志愿组织。

五、邻里关系：邻里关系是中国特有的社区养老的供给主体

邻里间的信任关系和社会交往不仅体现了社会成员日常生活实践的内在逻辑，也以特有的网络空间和组织联系构成了城市社区居家养老的发展模式并影响至今。[10]依托邻里关系的社区养老供给模式基于特定范围，由相对优势群体向相对弱势群体提供养老服务，这种养老服务供给没有特定的组织形式，更多体现在日常活动中，侧重对老年人心理健康的关照和支持，从社区邻里信任关系入手，以改善老年人生活氛围、关心老年人心理健康为核心。如何了解并满足老年人心理上的需求是目前社区养老供给的一大难题，邻里互助方式可很大程度地满足老年人社区养老的心理需求和社交需要，是社区养老服务供给的重点，将有效助力社区治理。

以上是对于当前我国社区养老各供给方的特点的简略分析。正因为各个供给方各有优缺点，在实践中，各方的互相结合存在着多种具体模式，各种模式也存在各自的适应性。限于篇幅，关于模式的深入研究留待下一步进行。