日本天然气供应安全政策与应急保障

文 | 吕淼

作者供职于北京市燃气集团有限责任公司

近几年，我国天然气消费需求上升趋势明显，带动了我国天然气市场的发展，并为经济结构调整注入健康活力。然而，随着我国进口LNG量的不断增加以及天然气对外依存度的不断上升，天然气供不应求的现象时有发生，进一步完善我国天然气供应安全和应急保障工作显得尤为重要。本文以日本为研究对象，分析其在天然气供应安全方面的政策和应急保障措施，具有较强的借鉴意义。

日本天然气供应现状及特点

2018年，日本共进口液化天然气8130万吨，是亚洲地区进口液化天然气最多的国家。其天然气供应呈现以下特征：

一是供应来源多元化。长期以来，日本实施天然气进口多元化政策，LNG进口来源多样。首先，日本进口液化天然气的主要来源是澳大利亚，占日本LNG进口总额的34.6%；其次是马来西亚（13.4%）和卡塔尔（12%）、俄罗斯、美国也分别达到8.4%和3%。根据日本政府有关部门资料显示，莫桑比克和加拿大等国家的液化天然气项目可能成为其下一步的首选。

二是依赖进口LNG，对外依存度达到100%。由于国内缺少天然气资源，日本主要通过进口LNG方式来满足国内天然气消费。LNG进口依存度接近100%，天然气在日本一次能源中结构占比接近26%。

三是在发生突发事件时候，天然气可以作为应急能源。例如，在日本福岛海啸事件之后，原本承载日本近27%电力供应的核电被关停，日本政府增加LNG进口量近26%，较好地弥补了电力供应缺口。

日本天然气供应安全政策和应急保障措施

（一）日本政府出台的有关天然气供应安全政策及组织架构

1、有关天然气供应安全政策

首先，日本天然气管道主要由城市燃气公司和电力企业运营管理，政府没有强制要求管道之间要实现互相联通，但要求城市燃气公司和电力企业有义务确保其所在区域的天然气供应安全。

其次，日本《天然气商业法》第13条规定：天然气零售商（定义为“通过管道供应天然气的公司”）有义务确保满足其客户需求的充足供应能力。如果天然气零售商做不到第13条的规定，则日本经济产业省可以命令天然气零售商采取其他必要措施确保供应。此外，第19、56和81条还规定：“天然气公司（包括一般和特定天然气管道服务提供商）必须每年编制和提交天然气供应计划以及天然气设施的安装和运行计划”。天然气供应计划应该涵盖一定期间内天然气供应和需求情况，且供应计划需要由经济产业省来评估。

最后，日本还通过储备方式来确保天然气供应安全。日本是世界上唯一颁布了《天然气储备法》的国家，日本天然气储备由政府和企业分别承担，政府承担30天的天然气储备量，企业承担50天的天然气储备量，储备资金由国家财政拨付。

2、建立天然气应急保障机构并组织实施

日本政府认为，应对天然气突发事件需要具备强大的应急响应能力，而建设这种能力的首要措施之一就是构建国家应急战略组织机构。日本国家天然气应急战略组织（NESO）由METI（经济产业省）、自然资源部、能源机构、行业协会和能源企业组成。该组织主要负责紧急情况下指挥全国天然气供应保障工作，同时协调全国城市燃气企业、电力公司等能源企业做好天然气资源的调度和输配工作。

在遇到地震、海啸、洪水等灾害或紧急情况下，需要停止国内天然气供应或者中断液化天然气进口的时候，日本国家天然气应急战略组织（NESO）将按照计划在供应和消费端分别采取具体的应急响应措施。

在供应侧上游环节，主要是依靠政府来进行协调。一方面日本政府积极与LNG生产国进行协调，通过采取调整航运计划、进行临时分配等措施，向他们购买更多LNG；另一方面，在有可能发生供应中断的情况下，日本政府要求具有天然气上游利益的国有石油、天然气或者矿产企业借助自身在上游的权益股比，将LNG货物转移到日本。这也是长期以来日本政府支持其国内企业“走出去”获取海外天然气资源权益量的主要原因，最近10年，日本政府更加鼓励国有石油公司、城市燃气企业、电力公司加大对海外资源的获取力度。

在供应侧下游环节，主要是依靠行业和企业自身来进行协调。首先，对日本大多数城市燃气企业和电力公司来说，使用内部库存、重新安排LNG运输、寻找新的供应货源和使用燃料替换是第一选择；其次在行业层面进行协调，城市燃气企业、电力公司之间可以进行LNG串货，并且可以共享存货；最后，在LNG长协合同谈判的过程中，日本企业努力增加上浮灵活性条款（UQT），即在双方商定的年合同量的基础上，日本企业可以在某一年度增加采购量，以应对可能的国内市场需求上涨情况。

在需求侧，主要采取消费者自发节约用电、用气和设立用电法律限制的措施。长期以来，日本就是一个能源节约大国，其国民节能意识较强，因此节能方面做得较好。

3、政府鼓励协会组织积极参与天然气应急保障

在建立国家天然气应急战略组织的基础上，日本政府还鼓励协会组织积极参与天然气供应安全保障工作。经济产业省、自然资源部分别向日本天然气协会（JGA）应急响应团队提供应急救援队人员方面的培训，并配备相应的抢修抢险车辆和设备设施。

2016年熊本地震发生后，来自日本全国22个城市燃气企业（东京瓦斯、大阪燃气、东邦燃气等）的共计2676名志愿人员组成工作联队，在日本天然气协会（JGA）的统一指挥下，为熊本地区的Saibu Gas天然气公司提供帮助，为灾区提供天然气管线设施修复、建设临时供气设施和天然气管线泄漏检测等工作，在15天内为日本南部灾区近10万多户家庭恢复了天然气供应。

（二）日本政府和企业保障天然气供应安全的措施

1、采取投资上游气源、液化工厂等方式确保资源供应

由于日本天然气供应完全依靠进口，单纯作为买方很容易处于不利地位，但如果投资上游产业，除了有相对稳定的气源供应，同时也有助于稳定气价。因此，日本企业在澳大利亚、美国、加拿大等地广泛投资上游油气产业。并且利用目前全球液化天然气市场供应充足的有利时机，采取长贸与现货组合（长贸合同占60%，现货合同占40%）和消除目的地条款等措施，确保本国建立更灵活和更有效的液化天然气贸易模式，提升液化天然气供应保障能力。

在近20年间，日本石油天然气与金属矿产资源机构（JOGMEC）、国际协力银行（JBIC）和日本贸易保险（NEXI）为日本能源企业走出去提供了投资、融资、保险等多方面的保障；同时，三菱商事、三井物产、住友集团、伊藤忠商事等大型综合企业及东京电力、东京燃气、大阪燃气等燃气公司也成为日本海外资源投资和LNG进口体系的重要组成。例如，三菱商事参股并已投产海外LNG项目达12个，产能达到1.1亿吨/年，按照股份换算，权益达到1177万吨/年。其正在建设的项目有3个，产能达到2980万吨/年，权益达到648万吨/年；三井物产投资的海外LNG项目产能达到1.766亿吨/年，按照股份换算，权益达到1597万吨/年；大阪燃气签署的长协合同则高达1139万吨，此外，大阪燃气投资的美国自由港项目权益达到464万吨/年。

2010年之前，日本对LNG项目融资的前提条件是日本企业拥有该项目资产权益，并确保日本回购所产天然气。进入2015年以来，面对国际LNG市场的新形势，日本不再拘泥于本国企业是否在天然气上游投资拥有资产权益，只要参与第三国LNG项目，包括液化项目或接收站项目，政府均可提供资金支持。日本政府希望能借此政策创造出年5000万吨规模的市场需求。为此，作为前期铺垫，日本政府宣布为亚洲国家提供100亿美元，支持各国建设LNG相关基础设施建设，并在5年内培训500个专业人才。

2、加快区域性天然气管网建设并努力实现互联互通

日本处在太平洋板块和亚欧板块的交界处，由于褶皱和断层作用剧烈，加之外力作用的长期侵蚀切割，地形显得十分破碎，海岸曲折多港湾，且地震频发。山地约占全国面积的76%，平原仅占24%，且大多分布于大河的下游和沿海地区，导致天然气管道修建的成本和难度极大，也极易受自然灾害影响，因此国内天然气管道难以大规模发展。截至2018年，日本天然气管道长度接近40万千米，其中，区域低压配气管网长度34万千米，占比86%；高压管道长度接近5000千米，占比14%。

日本几乎没有全国性的天然气长输管道，多为区域性的管网且主要用于连接LNG 接收站和消费区域，大约只能覆盖6%的国土面积。如东京燃气公司的京滨网络（东京横滨千叶等地区）、大阪燃气公司的阪神网络（大阪神户京都等地区）。城市燃气企业和电力公司建设和经营天然气管道，并确保将天然气供应到其拥有的特许经营区域。由于管线建设主要围绕LNG 接收站开展，因此管道并没有实现相互贯通，只是在发生突发事件（如地震时）时作为应急。

日本地下储气库设施

2011年福岛海啸发生后，日本靠近东北太平洋海岸的LNG终端及附属设施遭到严重破坏，天然气供应一度中断，而位于新泻与仙台之间的天然气管道作为备用供应设施发挥了重要作用，确保了受灾地区的能源供应。这充分说明建设沿海LNG接收站外输管道的重要性，同时，燃气企业和电力公司也意识到，有必要加快建设区域天然气管网建设和互联互通。这之后，日本政府修订了《天然气商业法》，授权经济产业部长可以要求燃气企业和电力公司进行天然气管道的建设，推进既有管道之间的互联互通并建立管道建设协调机制，以实现扩大城市燃气供应范畴和提升天然气供应安全的目的。2018年，根据日本经济产业部的要求，东京燃气公司开始筹备建设茨城县枥木高压管道项目，该管线将与日立公司所拥有的液化天然气终端外输管线相连，并与另外一条拟建设的高压管线形成“双管道”模式，以进一步强化东京和关东地区的天然气供应稳定性。

3、扩充国内LNG接收站规模并提升天然气储备能力

拥有一定数量的进口LNG接收站并确保进口LNG能够顺利接卸和储存，这是日本在紧急情况下保证国内天然气供应不受影响的主要措施。目前，日本共建有LNG接收站36座，储罐193座，总储存容量大约为187亿立方米，可以满足至少32天的国内天然气消费需求。这些接收站主要分布在城市和制造中心集中的南部沿海地区，由城市燃气企业、电力公司或者其他能源类贸易公司经营。电力公司拥有接近50%的LNG储备能力，其次城市燃气企业拥有40%的LNG储备能力，其他能源贸易公司拥有剩余10%的储备能力。

从2014年开始，日本政府就要求城市燃气企业和电力公司加快新的LNG接收站和既有接收站的改扩建速度。4年来，改扩建的LNG接收站有东北电力公司的新泻LNG接收站（增加一座22万立方米的储罐，扩建为400万吨规模）、关西电力公司坂井LNG接收站（增加一座18万立方米的储罐，扩建为430万吨规模）、东京瓦斯的Chita Midorihama接收站（增加一座23万立方米的储罐，扩建为600万吨规模）。除了这三个扩建项目，还有两个新的液化天然气接收站项目在2018年已经投产运行，一个是日本石油勘探（JAPEX）建设的Soma液化天然气接收站项目——新建一座23万立方米的LNG储罐，可以实现100万吨/年的接卸量，该站已于2018年实现投产；另一个是Hokuriku EPCO启动的富山新科液化天然气接收站项目。

除了以上的措施以外，日本政府在新修订的《天然气商业法》中，补充和完善了第三方进入LNG接收站的条款，禁止无故拒绝第三方利用LNG基地设施的行为，包括要求各个接收站的外输管线之间要相互连通。同时，对接收站的安全防护等级和水平提出了更高的要求，部分城市燃气企业开始着手对LNG接收站进行设施防水、安装备用电源、储罐抗震等方面的改造以增强抗击海啸的能力，加快研究移动再气化装置，满足紧急情况下天然气的供应不中断。

日本政府还利用国内枯竭的尾矿开发地下贮存设施，通过其国内原有的废弃气田建设了5个地下储气库（全部位于Niigata省），总容量约为12亿立方米，并与国内LNG 终端一起构成了保证天然气供应安全的体系。

4、采取可中断措施和实施燃料切换

由于管道互联互通问题在短期之内无法得到完全的解决，城市燃气企业很难寻求其他公用事业企业的支持。因此，城市燃气企业与客户的合同安排中存在一定程度的灵活性。

在供应中断期间，城市燃气企业根据可中断合同规定可以减少天然气供应。

例如，东京燃气公司有权在供应中断的情况下减少每年消耗超过限定量的客户的天然气供应，除了医院，福利机构和政府重点机构等优先客户之外，这些可中断的合同涵盖了城市燃气公司整体供应的50%以上。同时，东京燃气公司还有200多台移动式空气混合丙烷气发生器，用于紧急情况下临时供应天然气。此外，日本还拥有近150万吨的液化石油气（LPG）国家储备，而且必须依法保持50天的进口量。因此，政府还可以采取分发便携式液化石油气炉以减轻无法获得LNG供应服务的影响。

在日本天然气消费量中发电行业占比近70%，天然气发电的份额几乎是日本整个发电量的40%。因此，LNG供应安全与日本的电力安全直接相关。在天然气供应中断的情况下，对电力需求的限制和发电燃料切换就发挥了关键作用。根据“电力商业法案”第27条，当认为有必要解决供应短缺时，经济产业省有权向电力零售商或大型电力消费者发出命令，通过限制功率使用或峰值负载来限制电力使用。

利用LNG进口大国地位来改变价格机制

福岛海啸发生之后，受原油价格居高不下的影响，日本不得不进口与油价挂钩的高价LNG，用气电弥补核电停运所造成的电力缺口。2011年国际贸易收支由上年（2010年）的6.6万亿日元盈余迅速转为2.6万亿日元赤字，其后赤字规模不断扩大，深受油价挂钩机制之苦。因此，日本迫切希望借多样化和分散化的价格机制，来防范市场价格风险，并进而确保本国天然气供应安全。

近年来，全球LNG市场买方市场特征越发明显。在此背景下，2016年5月，日本发布了“LNG市场战略”，宣告日本LNG能源政策将从过去重视“长期稳定”“确保进口”的保供原则，转变为强调“灵活性”“透明性”的市场化原则。2017年6月，日本公平贸易委员会发表了日本企业LNG市场交易实态调查报告，认定签订带有“目的地限制”“照付不议”等格式条款的LNG合同，违反了日本反垄断法。这份报告对日本企业进口LNG及利益相关方签约行为，具有一定的强制约束力。

目前，日本进口LNG合同中，长约合同占8成，中短约合同占1成，现货合同占1成。作为全球最大的LNG买家，日本JERA公司率先表示，不再签订带有目的地限制的合同，并且在2030年前后，将现有长约合同缩减一半以上。东京燃气也表示，若卖家不同意修改条款，将不再续约。正是在这一背景下，2019年4月5日，日本第二大液化天然气（LNG）进口商——东京燃气公司与荷兰皇家壳牌公司签订了一份与煤炭价格挂钩的LNG长约合同。这份合同的特点是不限制气源地，可从皇家壳牌所属的世界任何一处液化基地调货，年均供货50万吨，合同期为10年（2020年4月至2030年3月）。

这既是东京燃气试图通过脱钩油价来稳定气价和保障供给的个案，更是日本在确保本国LNG供应安全的重要战略举措。