创新政策的历史变迁与未来趋势研究——基于协同演化视角

(南京工业大学 经济与管理学院, 江苏 南京 211816)

一、引 言

当今时代,创新是全球性热门议题,其在提高经济绩效,以及应对社会、环境等领域挑战中的重要价值得到充分肯定。例如,针对《2030年可持续发展议程》涵盖的与贫困、不平等、环境退化等全球挑战有关的17个可持续发展目标,联合国社会发展研究所、G20等组织均提出创新是实现上述目标的重要驱动力[1-2]。与世界同步,我国明确指出创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。

为了落实创新的引领作用,制定和实施与创新实践相适宜、与创新理论相吻合的政策至关重要。而伴随创新实践与理论的动态发展,创新政策也会随之演变。通过研究政策的演变过程,可以在厘清政策历史变迁规律的基础上[3-6],更加全面和客观地判断政策发展现状及未来趋势[7-9],为我国当下实施创新驱动发展战略提供理论指导和政策参考。

相较于已有的创新政策演变研究,本文的特色和意义体现在以下两方面:首先,以协同演化的视角分析创新政策的历史变迁。政策的形成是创新政策的制定者、创新实践的参与者以及创新理论的研究者之间相互学习的结果[1-11],从政策、实践和理论的互动演化关系入手,“自上而下”地分析创新政策的变迁规律,可以达到“由表及里”地归纳政策演变的阶段特征及其内在动因的目的。其次,基于创新3.0阶段的时代背景预测创新政策的未来趋势。世界正在进入创新3.0阶段,伴随物质技术基础的不断强大,社会不平等、环境退化等问题成为近年来全球面临的关键挑战,2.0阶段的创新政策难以有效应对上述矛盾,其缺陷和无效性已经显现,是政策进一步演变的内在动因。本文在总结创新政策历史阶段的基础上,结合创新3.0阶段的实践背景和理论特征,判断政策的趋势走向。

本文由以下几部分构成:首先,基于创新政策、实践和理论的协同演化关系,构建分析政策历史变迁及未来趋势的理论框架;其次,基于理论框架,系统梳理创新政策的历史阶段,并探讨其在3.0阶段的发展趋势;最后,结合改革开放以来我国创新政策的演化进程,提出未来制定和实施我国创新政策的对策建议。

二、理论框架

本文的理论框架围绕创新政策、创新实践和创新理论三方面构建。首先,剖析这三个名词涵盖的基本要素。创新政策是政府以促进创新实践产生、传播和运用为目标而出台的公共政策组合[12],主要包含两方面要素:一是政策的总体目标;二是为了实现总体目标采用的工具形式。创新实践包括两层要素:相对微观的是企业、科研院所等社会主体实际开展的创新活动;相对宏观的是上述创新活动对社会主体所在外部环境的影响。创新理论通常涵盖三方面环环相扣的要素:一是创新定义;二是创新过程模型;三是创新政策理论依据,前两方面有关于创新实践,最后一方面与创新政策相关联。上述定义反映出,创新政策、实践和理论具有内在关联性。从纵向角度看,三者还存在协同演化关系。例如,创新实践的发展会驱动创新政策的演进,演进中的政策又会进一步促进创新实践发展。

基于上述分析,构建创新政策历史变迁及未来趋势的研究框架,如图1所示。创新政策的演变实质是在有效和无效两种状态之间周而复始的转换过程。其中,有效状态是指政策的理论依据与当下的实践特征相匹配,政策的工具形式有效促进实践发展,从而实现政策的总体目标;无效状态则意味着政策的理论依据与当下的实践特征不匹配,政策的工具形式在推动实践演进方面是无效的,进而难以达成政策的总体目标。

图1 本文的理论框架

三、创新政策的历史变迁过程

创新政策历史可粗略地划分为两个阶段:首先是1960至1990年代的1.0阶段;其次是1990年代至今的2.0阶段[13]。本文进一步分析创新政策在每个阶段,分别处于有效和无效状态下的主要特征,以及在状态之间转换的内在动因(表1)。

(一)创新政策的1.0阶段(1960—1990)

1.创新政策的有效性分析

在创新实践方面,20世纪50年代末期,西方发达国家步入经济发展的黄金时期,科学技术知识产生的经济效益引起社会的广泛关注。一方面,以Abramovitz[14]和Solow[15]为代表的经济学家通过观察和分析美国的经济发展态势,发现该国的经济增长不完全取决于劳动、资金等传统因素,在很大程度上取决于科学技术知识这一以往被忽视的因素。另一方面,美国、欧洲等发达地区市场上出现了一些高科技产品,如民用电视、民用飞机,成为当地经济增长的新引擎。

与实践特征相匹配,1.0阶段的创新理论突出了科学技术知识的重要地位。从对创新概念的界定看,既肯定了熊彼特提出的创新双重属性:新颖性和可实施性,同时较为强调前者属性,即科学技术知识的创造。从而产生了以线性模型为代表的创新过程模型,认为创造科学技术知识是创新活动顺利开展的重要条件。因此,创新政策的理论依据是科学技术知识的公共物品属性而导致的市场失灵,即私营企业创造科学技术知识的动力不足,仅依靠市场机制无法生产出一国经济增长所需的最优知识产量。

为保证创新政策的有效性,基于市场失灵的理论依据,1.0阶段的总体目标是增加科学技术领域的研发投资,促进一国的新知识创造达到最优产量,更好地服务于国家经济增长。针对总体目标的实现,典型的工具形式有以下三种:一是资助高校和科研院所开展基础研究。例如,芬兰成立了名为SITRA的公共研发机构,在芬兰政府的资金支持下,重点围绕电子、电信等行业开展基础研究,增加芬兰在这些行业的新知识产量;二是补助私营企业的应用研究。例如,一些国家的政府通过税收优惠等方式间接激发特定行业的私营企业,特别是新成立的高新技术企业创造新知识;三是加强科学技术知识的产权保护。例如,美国政府延长了新药的专利保护期限,增强相关社会主体创造新知识的积极性。

2.创新政策的无效性分析

伴随创新实践向前发展,创新政策逐渐从有效转换到无效状态。其背后的理论依据与发展中的创新实践产生了不匹配倾向,政策的工具形式对实践演进的推动作用不明显,政策目标难以实现。具体阐述如下:

首先,对基础研究开展资助的工具形式出现了失败现象。例如,美国和苏联政府曾在太空计划、核武器制造等基础研究领域投入大量资金,结果却是有助于增强国家威望和在意识形态竞争中获胜,与国家经济的关联度不高。即使资助基础研究在一定程度上促进了国家经济增长,在不确定需要激发产出多少新知识,以达到最优产量情况下,依然会产生资助低效率问题。这引发了对1.0阶段政策理论依据与实践特征不匹配的质疑,除了市场失灵,实践中也可能存在政府失灵。

其次,对应用研究进行补助的工具形式出现了失效情况。这是因为部分私营企业研发投资不足的真正原因是科学技术的预见能力较弱,不确定向哪些领域投入资金，以顺应科学技术知识的发展趋势,而非知识本身的公共物品属性。还有个别巨头企业实际投入大量研发资金,创新动力充足,不需要相关政策工具的激励。这同样引发了对1.0阶段政策理论依据的反思,是否错误地混淆了“信息”和“知识”这一对内涵较为相近的概念[16],前者可能是公共物品,后者则可能是私人物品,那么创新实践中或许不存在市场失灵。

最后,对科学技术知识加强产权保护的工具形式出现了低效问题。美国、欧洲等地区对当地企业开展的创新调研结果表明,保护自身利益的最有效方式是提高知识的竞争优势,使得对手难以模仿,而非加强知识的产权保护。此外,大部分企业认为市场中的上游供应商和下游消费者是较为重要的创新合作伙伴,反之则包括高校、科研院所等机构,因为后者提供的新知识有时难以促进创新活动的顺利开展。因此,1.0阶段的创新过程模型或许较为片面,尚没有涵盖所有的创新实践类型,在某些实例中,市场机制有效。

表1 创新政策的有效性和无效性(1.0阶段)

(二)创新政策的2.0阶段(1990年至今)

1.创新政策的有效性分析

在创新实践方面,除了1.0阶段中创新政策转向无效状态时对应的实践特征,经20世纪80年代以后的研究发现,一国的各类社会主体合作创新的方式与该国的经济增长相关联。若是前者相对有效,后者则较为迅速,从而以创新的视角解释了不同国家经济增长率具有显著性差异的原因。例如,当时日本的汽车产业发展较快,很重要的促进因素是国内相关主体选取了新颖和有效的合作创新模式。

上述创新实践的发展进一步促进了2.0阶段创新理论的形成,突出各类社会主体合作互动的核心地位。从对创新概念的界定来看,2.0阶段同样肯定创新的双重属性,但转而强调后者,即科学技术知识在经济领域的传播和运用。在对创新过程的描述方面,国家创新系统分析框架应运而生。不同于线性模型对创新过程的直线理解,该分析框架认为创新是各类社会主体的互动过程,在此期间,新知识被充分地传播和运用。例如,三螺旋模型就是分析政府、企业和高校三者系统内部的互动机制,以及各类主体如何完善自身功能,使得系统整体的创新更加有效。因此,创新政策的理论依据由市场失灵转变为系统失灵,实践中会存在某些阻碍因素,使得系统内部各类主体难以合作,新知识的传播和运用受到限制,从而降低系统整体的创新效率和国家经济增长率。

对应于系统内部的合作失灵,创新政策的总体目标是为社会主体的充分互动搭建桥梁,激发和促进彼此的合作创新,切实提升系统整体的创新效率和经济竞争力。为了实现政策目标,典型的工具形式有以下两种:一是连接类工具,用来构建、维持或有意识地助力系统内部各类主体的合作互动[17]。例如,瑞典成立的VINNOVA创新机构,承担了高校和企业之间合作创新的桥梁角色。二是能力培育类工具,为各类主体有效参与系统创新培养必要的能力。例如,很多国家都会具有针对性地出台教育和培训劳动者的政策,即是为了提高劳动者所属机构参与系统创新的能力。

2.创新政策的无效性分析

伴随21世纪以来的创新实践发展,2.0阶段的创新政策同样产生了向无效状态转换的倾向。政策制定者和研究者逐渐意识到,社会主体的合作创新存在路径依赖问题,当外界环境发生变化时,创新政策由于难以调整原先的创新路径以应对新环境挑战,而出现效率低下的状态。以挪威为例,该国的政府、企业、高校等主体一直合作致力于石油、天然气等自然资源产业创新,其余和自然资源关联度不高的新兴产业,即使获得创新政策的大力支持,也缺乏竞争优势,因此,挪威的系统创新具有“自然资源”依赖的特征[18]。虽然凭借自然资源产业上的高效创新,挪威长期是世界公认的创新型国家,但面对发展新能源,摆脱化石燃料依赖的全球经济发展趋势,挪威当下的创新政策成效将面临巨大挑战。

2.0阶段的创新政策无效性问题源于政策的理论依据与当下的实践特征不匹配,集中在对系统失灵类型的理解上,是否只考虑到“内部”和“横向”的合作失灵,忽视了创新实践中还可能存在“整体”和“纵向”的演化失灵,即系统创新的演进方向单一,难以随外部环境的变化做出适时调整。而对系统失灵类型的认识不够全面的深层原因是,同阶段的创新过程模型——国家创新系统分析框架难以涵盖当下的实践背景:一是系统相对封闭。从系统整体情境看,只能反映西方发达国家的创新活动,难以呈现发展中国家的创新动态;从系统内部主体看,仅包括政府、企业、高校等主流参与者,其他如消费者等尚没有融入其中[19]。二是系统相对静态。包括系统内部的主体类型、主体之间的互动方式、系统整体的创新路径等均固定在历史节点上,不会随外部环境的变化而适度改变(表2)。

表2 创新政策的有效性和无效性(2.0阶段)

四、创新政策的未来发展趋势

(一)创新3.0阶段的实践特征

2.0阶段中社会主体合作创新的路径依赖实质表现为对经济增长的单一和惯性追求,其引发的负面效应正在日益凸显。包括近年来如贫富差距过大、温室效应等与社会、环境领域相关的矛盾均在一定程度上与前两阶段片面长期地追求经济增长有关。

如引言所述,在创新3.0阶段,仅促进经济增长的创新路径将被打破。全球愈加重视创新在应对经济、社会、环境各领域挑战方面的价值和作用,切实通过创新引领世界的转型性变革和可持续发展。

(二)创新3.0阶段的政策理论依据

紧随创新实践的发展趋势,创新理论将在2.0阶段的基础上进一步演化。首先是对创新定义的拓展,不仅肯定创新的可实施属性的相对重要性,而且认为科学技术知识应在社会、环境等经济以外的领域被全面传播和运用。正如《国家创新驱动发展战略纲要》中全面创新理念的提出。其次是对国家创新系统分析框架的更新:一方面,系统将纳入更多的参与主体,由相对封闭转变为开放包容。新加入的主体类型可能有消费者、社区居民、非政府组织等。例如,四螺旋模型就是加入了消费者主体,形成“政府——企业——大学科研——消费者”的新型合作创新模式。另一方面,系统将随外部环境的变化而适度演进,由相对静态过渡到动态进化。例如,创新生态系统分析框架认为系统具有自组织演化特征,系统内部主体都是在互相作用和适应中持续变化,甚至是互相转化,系统整体也会持续向前进化,不断接近动态最优[20]。

对应于创新定义和过程模型的演进方向,创新政策的理论依据将围绕系统整体的演化失灵展开。例如,实践中的创新系统可能会不够开放,由少部分社会主体主导的创新路径表现为锁定状态。

(三)创新3.0阶段的政策目标及工具形式

为有效克服系统整体的演化失灵,未来创新政策的总体目标是促进社会主体合作创新的开放包容和动态进化,推动国家经济、社会、环境领域可持续发展[21]。

基于总体目标,具体的工具形式将包括以下几种:一是广泛地召集创新实践参与者共同商讨和预见潜在的创新路径。例如,目前在美国、欧洲等发达地区,学者建议政府要多开展面向全社会的具有建设性、合作性、参与性的技术评估活动,对包括纳米、生物等在内的行业进行新兴技术预见,尽可能多地捕捉到潜在的技术机会,为国家的创新发展路径提供丰富的备选项。同时,评估过程应做到民主公开,评估标准应立足长远,有一定柔性。二是围绕潜在的创新路径开展社会实验,根据实验结果选出最优路径。例如,近年来德国政府为了找到最适合国情的能源转型技术,分别对成熟度和成本存在差异的多项绿色能源技术开展社会实验,改变以往惯性地选择成熟度最高或者成本最低的技术作为能源转型路径[22]。在实验过程中,政府应避免过早地结束实验,或者过于匆忙地对各创新路径的优势、劣势、机遇、挑战做出定论,同时要管理反对实验的社会势力[23](表3)。

表3 3.0阶段的创新实践、理论与政策

五、结论及对我国的启示

本文通过分析创新政策、实践和理论的协同演化过程,“自上而下”地展现创新政策的历史变迁阶段,“由表及里”地分析其在每个阶段的相对有效性和无效性,并展望创新政策在3.0阶段的演化趋势。需要强调的是,一个新阶段的形成,不一定意味着旧阶段的消亡,两者不是互相取代的关系。在复杂的现实情境中,创新政策的三个阶段可能是共生并存的,但在解决当下全球经济、社会、环境各领域凸显的矛盾方面,3.0阶段的创新政策或许是最为合适和有效的。

回顾我国改革开放以来的创新政策发展进程,对照世界创新政策在各阶段的普遍特征,对我国相关政策的阶段性划分如下:首先是1.0阶段,大致从1978年至20世纪末。里程碑式事件包括1978年召开的全国科学大会;1985年和1995年分别出台《关于科学技术体制改革的决定》、《关于加速科学技术进步的决定》等政策文件。其次是2.0阶段,大约从21世纪初开始。代表性事件包括2006年出台《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》和《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》等政策文件。最后,中国于2016年出台的《国家创新驱动发展战略纲要》文件中已经蕴含了创新政策3.0的萌芽。纲要中提出要构建开放高效和路径多变的国家创新体系,并配合建立创新治理的社会参与机制、科研试错的探索机制、鼓励创新的容错纠错机制等,均与3.0阶段的创新政策总体目标和工具形式特征相吻合。

与世界创新政策历史变迁的一般进程相比较,我国在1.0和2.0阶段均处于“跟跑”状态。起始时间要晚于以美国、欧洲为代表的发达地区,这在一定程度上源于我国的创新实践发展相对落后。但自世界进入创新3.0阶段,伴随我国创新实践在多个领域转变为“并跑”,甚至是“领跑”参与者,创新政策的制定也由“跟跑”转变为“并跑”状态。这意味我国未来除了积极借鉴国际前沿理论和成功经验,更要发展具有中国特色的创新理论,设计适应我国实践情形的创新政策,有效发挥创新在我国经济高质量发展中的引领作用,为世界创新政策的演变提供中国方案。□