日本中小企业强韧化政策述评与启示

万为众

我国近年来频繁出现局部性的灾害性事件，造成了巨大的经济损失。从公共政策层面，我国此类自然灾害下有效的经济保障预案尚不完善。从企业的角度，我国企业尤其是中小企业没有有效的灾害应对方案。日本2019年通过的《中小企业强韧化法案》或能成为可借之鉴，以强化我国中小企业应对各种突发状况的能力。

一、自然灾害对中小企业的风险及防范

自然灾害对一國经济的短期冲击很大。Benson（2000）从自然灾害造成的直接经济损失数额来看，经济总量越高的国家在灾害中的直接经济损失越高。若对经济成长做出长期分析，Dacy（1969）、Albala（1993）等学者都找出了不同的实证证据证明自然灾害可以促使GDP增长。Toya（2002）通过对89个国家从1960～1990年自然灾害与长期经济增长之间的关系，通过Solow模型分析给出了这种现象的理由。自然灾害会促使人力资本积累并影响TFP的增长。Cuaresma（2008）指出发生自然灾害后，发达的经济体重建时能促进资本的更新和技术的升级，反而有助于经济的长期增长。

然而，以上分析都基于总量视角，以GDP总量为考量，这些结论在中国适用存在一个重大问题。中国以GDP评价的经济总量在各大经济体中名列前茅，但是中国的经济存在“结构双重性”的问题。尽管中国经济一直维持在高速稳定的增长，但自2008年起经济进入了结构性减速阶段。改革开放前期，中国较低的劳动力成本和战略性的重工业化推进，使国民经济在规模经济的影响下进入发展快车道，保持10%以上的高增速。自2008年以来，由于产业结构从第二产业主导转向第三产业主导，而服务业劳动生产率增长低于工业劳动生产率，从而导致劳动生产率的结构性减速。我国经济发展部门间不平衡导致我国经济发展已经面临较大结构性减速风险。若自然灾害造成不同部门经济间的冲击影响不平衡，以及灾后重建融资选择性问题继续存在，将进一步加剧经济结构的隐患。

自然灾害带来的冲击是结构性的，不同规模、不同性质的自然灾害带给不同的经济部门的资产风险大有不同。附加上“结构性减速”的风险，可能会导致整个经济结构的恶化，使产业或区域经济发展越发不均衡。我国的经济本身就存在着发展不均衡的问题，不均衡的问题贯彻在整个社会的主要矛盾之中。灾害带来的结构性冲击更是我们需要防范的重中之重。

中小企业多以劳动密集为特征，脆弱性特点尤为突出。中小企业生存发展状况事关我国经济稳定发展全局，必须高度重视。

二、日本《国土强韧化基本计划》与BCP导入

1.立法背景。2011年东日本大地震给日本经济造成了沉重的打击。这次自然灾害对经济的危害程度之深，波及范围之大，影响时间之长，都可谓史无前例。日本政府推进了近十年的重建工作，也未能完全摆脱影响。日本内阁早在2001年就设置了中央防灾会议的机构。该机构是应日本《灾害对策基本法》的要求而设立，一直以来主要承担统计调查等职能，出台各种灾害防治行政指导政策，真正采取行政支持并落实在民间的政策并不多。“311大地震”发生的第二年，日本政府呼吁并与国际标准化组织（ISO）合作发行了ISO22301和ISO22313管理标准，帮助企业建立业务连续性管理体系，是企业有程序化的机制对潜在的灾害性事件加以分析，并能确认其可能对企业运行生存造成的威胁，并能提供有效的管理机制组织或抵消这些冲击，达到业务持续发展的目的。ISO22301又被称为业务连续性管理体系（BCM）。充分扶持中小企业落实这一标准，也是日本《中小企业强韧化法案》的核心。日本《国土强韧化基本计划》在2014年6月3日的内阁会议上通过，同日在内阁府设立国土强韧化推进本部，计划要求从2014年起，即使遭遇最为恶劣的灾害性事件，也必须坚决保证供应链不能断裂，日本企业不能因灾害性事件而失去其国际竞争力。其实现措施是首先确保“企业连携型业务连续性计划”贯彻到所有企业中去。该计划同时给出明确的任务目标，在2020年之前实现大企业100%，中小企业50%的执行比例。从日本内阁国土强韧化本部在2019年的最新调查来看，大企业的业务连续性计划推行比例已达到81.4%，中小企业达到42.8%，这项计划被坚定不移地执行。在《国土强韧化基本计划》基本落实的前提下，日本内阁开始关注到中小企业的发展上，并与2019年2月提出《中小企业强韧化法案》，针对中小企业灾害应对方面所有的政策扶持、政府职责、企业的权利义务进行明确，对所有中小企业相关的法律进行了全面而系统性修改。

2.具体措施。《中小企业强韧化法案》全称《为保障中小企业事业活动的持续性决定对中小企业经营强化法等法律部分修订的内阁决议法案》（下称“法案”），基本方针是“推进中小企业的灾前防御策略的构建和中小企业与不同经营团体之间的协作预案的制定”。法案首先要求日本经济产业省作为政府主管机关，必须设定中小企业的业务连续性计划（BCP）认定制度，其中包括中小企业“单独业务连续计划”和中小企业间的“连携业务连续性计划”。通过认定的企业会获得诸多实质性的政策优惠，包括追加信用评级、降低融资利率、防灾减灾事项税收减免、优先获得政府补贴等，这些政策都对中小企业发展极其有利，是中小企业拥有充分的动力加强BCM体系建立。经济产业省中小企业厅还在2019年9月出台了部分细则，获得BCP认定的企业，在落实防灾设备购置计划时，可以享受税收减免。日本政策金融公库为执行BCP的企业提供7～20年不等的长期贷款。获得BCP认定的企业可以在商品或广告上使用BCP认定标志。作为企业经营稳定性的标志。此外，政府对中小企业购买自然灾害的损害保险进行一定的补贴。法案还要求日本商工会等机构，主动且无偿帮助小规模或家庭经营者建立系统的BCP，并协助其完成认定。必要的经费全部由政府财政支付。在BCP计划的执行上，满足一定条件的中小企业要为防灾项目建设聘请工程师，或是为取得BCP计划认定所需要聘请律师、税务师、会计师等外部专业人才而支付报酬，政府同意会给予金融、税收等方面的支持。对于小规模经营者，地方商工会需要全面协助，各地方政府优先认定。对于企业在BCP认定方面遇到的困难和疑问，依法设立专门的机构提供咨询服务，并积极开展中小企业诊断师等职业培训，为中小企业培训相关专业人才。

3.施策成果。日本经济产业省2020年3月发布的《中小企业发展白皮书》指出，从法案实施起到2020年2月初的半年时间里，约17%的中小企业积极制定和执行了业務连续性计划，取得了经济产业省的认定。经济产业省表示对这一数据的进一步提高充满信心。“单独业务连续性计划”在中小企业中广泛导入，将使中小企业应对危机的能力有质的提升。在自然灾害发生时，人手和资金渠道的预先安排将有效保障生产经营依然能够有序进行。同时，在日本中小企业广泛采用“连携业务连续性计划”，连携企业之间能实现人手和资源的互通，形成了巨大的协同效应，从整体上保证了供应链的稳定性，强化了抗冲击能力。法案除了强化了自然灾害的事前防控，还借助日本多年来积累的灾后重建经验，帮助中小企业建立灾后复产预案，让企业可以独立高效进行重建，恢复正常经营。日本是个灾害频发的国家，应对灾害的经验丰富。但不可否认，“311东日本大地震”也充分暴露出日本政府的应对措施依然不完善，造成了全国性的经济损失。日本内阁府在此之上，还在研究在全国性大规模的灾害冲击面前，如何保障保险业的有效运行，以免灾害损害保险普及后，灾害导致风险向保险业的传导。政策研究和体制完善方面还有很多可期待之处。

三、日本《中小企业强韧化法案》对我国的启示

在我国近年来灾害应对情况来看，还有一些需要完善的地方。尤其是在保障中小企业生存上，我国自上而下都还缺少对于相关事件的预案。公共政策的制定需要理性科学的顶层设计，但政策的执行则需自上而下地对政策精神全方位贯彻学习。我国近年来经济发展迅速，较日本政府有更好的中央和地方财政基础。此外，我国中小企业经营者与员工思想觉悟和对国家政策的执行力度远高于日本企业。因此，我国在BCP导入过程中有更得天独厚的优势。日本在该政策上采取了强力的优惠政策，税收、金融、商誉等方面给予了强力的支持。我国则可以在优惠鼓励的同时，适当采取强制性策略，双管齐下，既让企业受益其中，也能督促企业提高引入BCP的优先级。我国中小企业无论从数量还是吸纳就业人口上来说，都高于日本中小企业。不仅可以缓解财政压力，还可以完善中小企业的管理机制，达到鼓励发展的目的。此外，我国大型国有企业和民营企业在BCP业务连续性计划的导入上也并不彻底。除了中小企业外，BCP的导入对大型企业意义可谓更为重大，虽然大企业抗击冲击能力相对较强，但一旦遭遇自然灾害导致经营中断，损失也会更为惨重。我国亟须全方位建立自然灾害和公共事件的危机防控预案。同时，借鉴日本《中小企业强韧化法案》，加强企业自主应对无疑也具有重要的意义。如何借鉴、如何改进、如何强化，这三个问题将值得我国社会各界充分思考。

（作者单位：中国社会科学院大学）