“匈塞铁路”成功实践及“高铁外交”的启示

赵红霞 赵天琦

“匈塞铁路”是中国——中东欧基础设施合作的旗舰项目，它不仅将有力推动中东欧地区基础设施的完善，还将与我国“一带一路”倡议的海、陆贸易线相接，促进中欧贸易便利化和产业与投资等重点领域的合作。匈塞铁路全长350公里，由匈牙利首都布达佩斯至塞尔维亚首都贝尔格莱德，最早的路段建于1882年，设计时速100公里，因为设备老化运营时速只有40公里，速度慢、车况差、使用率低，至今仍为单线。匈塞铁路改造完成后，这条铁路不仅成为客货复线，还要实现全线电气化改造，设计最高时速达200公里，全程运营时间将由原来的8小时缩短到3小时以内。匈塞铁路的建设也将充分显示中国高铁在交通基础设施建设上的技术实力和深厚经验，也是对中国高铁走进欧洲最好的名片。

一、“匈塞铁路”历经波折取得实质性进展

2013年11月25日，中国、匈牙利和塞尔维亚三国在第二次中国——中东欧国家领导人会晤时宣布将合作改造升级匈塞铁路，并于2014年12月17日第三次中国与中东欧国家领导人会议上签署了《匈塞铁路项目合作谅解备忘录》。2015年11月24日，第四次中国——中东欧国家领导人会晤，中国与匈牙利签署了《关于匈塞铁路项目匈牙利段开发、建设和融资合作的协议》，确定项目总承包商，其中中方联合体占85%的股份。12月23日，匈塞铁路项目塞尔维亚段在塞尔维亚第二大城市诺维萨德举行启动仪式，标志着项目进入实施阶段，原定建设工期为两年。2016年2月5日，中国、匈牙利两国政府完成匈塞铁路匈牙利段政府间协议附件《采购规则》的签署。5月，欧盟启动对匈段铁路调查程序，主要针对匈段铁路财务可行性与招标方式展开调查，项目延缓。2017年11月28日，匈塞铁路塞尔维亚境内的贝尔格莱德至旧帕佐瓦段破土动工。2018年9月17日，匈塞铁路塞尔维亚境内贝尔格莱德中心站至泽蒙站段铁路也进入施工阶段。9月18日，中国通号自主研发的高铁列控主体装备获得匈塞铁路标准技术认证许可。2019年9月24日，中欧班列“齐鲁号”装载中国铁路物资集团为匈塞铁路提供的国产物资和研发设备首次发往塞尔维亚，铁路施工进入新阶段。2020年4月24日，在国家发改委的积极协调推动下，中国进出口银行与匈牙利财政部克服疫情影响，签署匈塞铁路匈牙利段贷款协议，标志着匈牙利段即将进入实施阶段。2020年5月19日（当地时间），匈牙利国民议会以133票赞成、58票反对和3票弃权的结果通过了匈塞铁路升级改造工程法案。国会同时对中匈两国政府签署的《关于匈塞铁路项目匈牙利段开发、建设和融资合作的协议》表示支持。匈塞铁路的建设，真可谓一波三折，但终究是取得了实质性进展。

二、“匈塞铁路” 之“中国方案”的问题聚焦

“匈塞铁路”的建设之所以拖延，主要是遇到以下问题。

1.“欧盟”与“准欧盟”：招标与议标。2012年中国与中东欧“16+1”合作机制在华沙成立，2019年4月希腊加入，“16+1”变为“17+1”，这17个国家中有12个是欧盟成员国（匈牙利是欧盟成员国）。欧盟成员国需严格遵守欧盟采购方面的法律，而塞尔维亚是“欧盟潜在成员国”，因而在法律遵守方面也相对宽松。欧盟于 2016 年 5 月启动对匈塞铁路调查程序，主要调查中国为匈塞铁路贷款的“财务可行性”，以及该项目是否违反了“大型交通项目必须进行公开招标”的欧盟法律。匈塞铁路的塞尔维亚段采取的是“议标”形式，即以中、塞两国政府间的经济合作协议为基础，采用传统贷款支持下的EPC 总承包模式。而中国与匈牙利签署的政府间协议，将项目的执行工作直接授权给了由中、匈两国国有铁路公司合资成立的企业，因而违反了公开竞争的招标规则。

2.“中国标准”与欧盟壁垒。欧盟对高速铁路方面设立了内容详尽的铁路标准体系，实施了40多项建筑和运行标准，其中欧洲标准委员会（CEN）与欧洲电工标准化委员会（CENELEC）负责制定铁路用机车部件与线路产品标准，国际铁路联盟（UIC）制定国际多式联运、铁路运营管理、铁路基建原材料及铁路通讯标准，以保证国际联运的安全性与兼容性。尽管中国铁路建设企业不断学习和进步，在吸收、创新了日、法、德高铁技术基础上形成了自己的标准，但中国高铁标准体系的国际知名度和认可度还不够。

3.欧盟的“复杂心理”导致被拖延。原定2017年完工的匈塞铁路，仍在建设中，主要原因是调查拖延了工期。长期以来，中东欧国家基础设施建设通常由西班牙、法国、德国等垄断;随着中国综合实力的日渐提升，中国企业把铁路修到了欧盟家门口，其中的复杂心理可见有之。随着“一带一路”倡议向中东欧推进，像波兰、匈牙利等一部分国家积极参与而受益，一些势力由于“眼红”会在项目调查上推波助澜。

三、“高铁外交”再出发的几点启示

“匈塞铁路”的建设历经了一波三折最终得以顺利开展，除了企业自身的不断努力，还离不开政府的帮扶，它给我们今后在基础设施的跨国合作上提出以下几点启示。

1.因地制宜，设计投资合作方案。中国在基础设施修建方面已经积累了很多经验，具备较强的竞争力。如2017年建成通车的蒙内铁路、2018年开通的亚吉铁路。中国企业在非洲的合作获得了良好的社会反响，有人总结为“非洲模式”。但是，非洲模式≠欧盟模式，特别是中东欧有其特殊性。中东欧国家普遍高度依赖欧盟市场和资金，欧盟的政策工具和法律框架对中东欧国家的发展发挥着重要影响力。在作为欧盟成员国的中东欧国家承建大型基建项目需依照欧盟和本国法律公开招投标，有些项目不仅受欧盟资助，还要受歐盟附加条款的约束。欧盟的成员国自身已有各级地方和中央的法律法规，加上欧盟层面的监管法令，中国企业到欧盟成员国就要同时受到不同层级的乃至纷繁复杂的法律体系的约束。欧盟对匈牙利的基建项目招标程序展开调查，匈塞铁路并非首例。早在 2014 年，匈牙利政府就曾因一项投资额达125 亿欧元的核能项目合同招致欧盟调查，欧盟认为匈牙利未经公开招标就将项目授予俄罗斯的国有能源企业，违反了内部市场规则，而匈牙利的回复是只有俄罗斯的运营商可提供该技术，调查于2016年12月终止。

鉴于这种复杂的情况，在工程承包以前，我们就要聘请相关法律专家，对所在国进行深入调查，了解该国的政治体系、法律制度、劳动法律、工程建设法律和环境保护标准等基本情况。通过对投资合作环境和法律制度进行详细咨询和评估，做好预案以应对项目执行过程中的问题，保障项目顺利开展。

2.设立海外实验室，推动中国制造和中国标准国际化。中国基础设施建设技术已经处于世界先列，“中国标准”的国际竞争力和“话语权”不断上升。但是也要看到差距还是有的，我们还是要不断提高核心技术，大力推动中国制造和中国标准的国际化。比如，匈塞铁路建设中一个成功的做法是：在国外专门开设的ETCS-2系统实验室，这是中国企业在海外的首个高铁列车运行控制系统实验室。实验室以塞尔维亚贝旧段为例，信号院集成设计团队对塞尔维亚铁路信号设备市场进行多次深入调查，充分了解欧洲和塞尔维亚当地信号系统的标准及设备使用情况。充分考虑塞尔维亚当地对“联锁产品”的要求，多次与塞方合作单位沟通协调，利用国内成熟的制造工艺，研发塞尔维亚DS6-60e联锁产品，得到国外合作伙伴的认可。2019年5月14日，随着泽蒙站全站信号设备电源的断开，泽蒙站临时联锁设备正式开通启用，标志着由通号工程局集团参建的匈塞铁路塞尔维亚境内贝—旧段现代化与改造项目工程泽蒙站临时联锁顺利开通。公司将实验室搬到海外，从用户的角度做好系统解决方案，把技术工作做踏实，让“中国制造”的信号系统尽快在欧洲落地生根，这种做法是值得推广的。

3.加大人文交流，讲好“中国故事”。一些中东欧国家政党及民众受民族问题、西方政治文化倾向、外部压力等问题的影响，对“中国投资”还存在偏见。如2016年中核工业集团投资斯洛伐克水电站建设项目遭到当地非政府组织的舆论渲染，因担保的问题对项目产生了影响。匈塞铁路遭到调查，导致延迟项目工期，成本增加以及不好的社会影响。因此，我们在对外投资与合作中，要制定与国外投资区域的总体人文交流总战略，夯实人文交流基础。在“17+1”合作框架下，我国企业要全方位加强投资项目宣传，关注国外舆情报导，及时回应关切，讲好“中国故事”，强调项目的务实合作意义和对当地经济建设的决定性作用。

4.政府合作引领，填补“合作真空”。政府搭建了好的平台，企业就要充分利用平台和政策红利。“匈塞铁路”最终取得实质性进展，主要得益于匈牙利政府的协调对话，阐述相关程序的合规性，当然也离不开我国相应的部门和承建公司的努力。“匈塞铁路”成功开工建设后，中东欧其他国家也向我方抛出合作意向，比如：保加利亚和捷克。中东欧国家基础设施项目建设需求较大，只要跨国投资企业認真调研，设计可行的投资方案，“中国高铁”一定能成为我国对外交往的名片。[本文系2020年河北省专业学位研究生教学案例建设项目：《国际贸易政策教学案例库》的成果之一。]

（作者单位：河北经贸大学商学院）