铁路用地确权领证工作中的难点分析

王春艳

（沈阳市勘察测绘研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

为支持铁路企业改制，加大盘活铁路用地资源力度，优化土地资源配置，推进铁路建设，国务院于2013年下发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确原中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地可采取授权经营方式配置。按照原中国铁路总公司要求，铁路部门从2014年开始办理铁路用地授权经营工作。经过土地权属完善、土地评估和初审后，2016年经原国土资源部批准，沈阳铁路分局管辖范围内铁路用地分批次纳入授权经营方式处置，目前正在办理换证工作。

一、确权难点及解决办法

1.档案及土地证等权属资料缺失的情况

沈阳市铁路用地最早可追溯到日伪时期，经历了中苏铁路共管阶段，建国后又进行了相关铁路权属的移交，时间跨度较大，造成了部分权属资料不完整，也因管理不规范，存在很多历史遗留权属问题。

对于权属无争议的土地，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等确权登记相关文件办理；对于存在权属争议且短期内难以确权的土地，可根据土地确权和处理程序的相关法律法规，协调地方自然资源管理部门同意将存在争议部分搁置暂不确权，对无争议部分开展土地确权办证工作。

2.土地用途登记不符合授权经营的情况

主要是指土地实际利用用途为符合授权经营处置的运输生产及辅助生产用地，但土地登记用途不符合《土地利用现状分类》。如登记用途为“工业”实际为铁路站场用地，登记用途为“公建综合”的用地但是不符合《划拨用地目录》。

此类用地需要沟通当地自然资源局的规划审批部门，申请变更登记用途。

3.耕种铁路用地的情况

早在1953年中央为避免土地浪费，同意将铁路沿线部分留用地由铁路部门借给农民集体耕作，铁路一旦需要即可收回。辽宁省境内每条铁路沿线两侧暂不使用的土地交由当时的生产大队集体无偿耕种。到了20世纪80年代初，农村实行联产承包责任制，由于当时的一些公社及大队不了解以前情况，误将部分铁路土地承包给了个人，到90年代铁路确权时才发现，结果给铁路和当地部门带来了极大的麻烦。沈阳市就有一宗铁路线路用地被农民集体耕种，而产生民事诉讼的案例，追溯到现存最早的70年代影像资料，该处用地主线路外已经被耕种，而铁路部门提供的权属资料测量时期为1985年，法律效力晚于70年代影像。

确权时，农民在铁路沿线两侧留用地界内耕种的土地，在不影响运输安全和铁路近期规划、土地权属确认给铁路，农民签订协议后可继续耕种。但这部分土地农民只能按临时用地使用，铁路一旦需要按有关规定即可收回。对于已误将铁路土地承包给个人的，乡村应该用调节或其他方式给予逐步解决。

4.路外单位与铁路重复征地处理

由于历史原因，路外单位和私人占用的铁路土地，始终未经铁路部门同意，也没有合法的用地手续，私自强行占用铁路土地，严重地制约着铁路规划和发展，打乱了铁路设施的正常布局，使得铁路一些计划内的项目被迫取消或后延。按有关规定都属违法占地，违章建筑。对于这部分土地，应无条件确认给铁路。权属确认后，铁路部门应根据当地政府意见，按照有关规定有计划地将违章建筑清理。

对不影响铁路运输安全、基本不影响铁路近期规划的，权属可以确认给后征地的路外单位。对铁路今年已纳入规划或对安全有影响的，确权时应征得当地政府的同意，铁路与对方用协议的方式解决，权属确认给铁路。新土地管理法颁布后，发生重复征地及属于行政行为失误，应予纠正。

5.租借铁路用地的情况

一些周转量大的部门，如外贸、农贸、盐业、粮食等部门，需要在货场附近有一定的库房及场地，邮电部门也需在站内设立转运站。上述部门基本都向铁路部门提出借用土地申请，由铁路按规定办理了租借土地手续。此种情况在沈阳站、沈阳北站和东站等多个站区出现：如沈阳站附近的水务集团、北站附近的邮政物流、东站附近的沈海热电厂等等，都是占用部分货场用地，用来存储自身物资。但是确权时，个别部门以使用几十年为借口，称自己应该拥有土地使用权，更有甚者背着铁路部门向当地政府土地部门申报土地使用权。

对这类问题，由于历史原因租借给路外单位的土地，其性质属租借关系，铁路提供的这些土地多年来为租借单位节约了大量人力、物力、财力，这是双方自愿的契约关系，并且是按国务院第六办批复的有关规定办理的，租约手续理应受到承认，同时也符合现今的土地有偿使用政策，但土地权属必须确认给铁路。

6.土地分割问题

在核实宗地档案过程中，存在多种情况需对铁路用地进行分割，才能换发不动产证，满足授权经营要求。

（1）铁路用地范围内存在实际已明确为他人产权的土地。

有明确的文字材料可确认为他人产权的。如：房改房占地；移交地方的铁路检察院、法院、学校、医院等占地；签订划转协议或历史上已签订买卖协议且地方自然资源部门已经认可但未变更登记的土地。该类土地应按照移交文件、划转协议或买卖协议等书面材料的约定内容对土地进行分割。

（2）已有政府书面处理决定、行政复议决定或司法判决的。

已进行土地权属争议处理、行政复议或司法诉讼的宗地，应该按照处理决定、复议决定或生效判决对宗地进行相关分割工作。

（3）因历史遗留问题造成权属争议或纠纷，地方自然资源部门要求分割的。

该类问题主要包括：铁路局集团公司接收解放前敌伪铁路用地时，地上已有非路产房屋；根据上世纪八、九年代铁路部门提供的“地亩图”、“地产图”或铁路用地图等权属资料予以确权，将权属资料范围内已有的路外房产、道路、河道甚至山体占用的土地使用权一并确定给铁路局集团公司；接收留用以及建国后铁路建设征用，因长期闲置，陆续被路外单位或个人长期占用并连续使用，且铁路局集团公司未有收回行为的土地。

（4）路外单位或个人侵占铁路土地需要分割的。

有证据证明不属于“侵占、强占”铁路用地行为的，可根据依法合规原则和预期影响原则分情况处理。

（5）实际已被政府收回但尚未变更登记的。

因经济发展、规划调整等，地方政府修建公路、市政道路、广场绿地等公益设施，未与铁路局集团公司办理土地收回或置换等相关手续，造成铁路局集团公司已失去实际使用权但土地证未变更登记。

7.面积差异较大

换发不动产证过程中，很多权属图形数据的实际面积与发证面积不一致，应该按实事求是原则，以实际测绘面积为准。因为2000年以前《国有土地使用证》附图都是手工绘制的，面积是用几何图形法量算的，而现在是数字化电子图纸，面积是自动生成的，因此，实际测绘土地面积与土地证证载面积一定有所不同，只要是权属界址线没有变化，以实际测绘面积为准。

8.房地权利人不一致的情况

铁路与中铁九局存在多处共用划拨土地的问题，铁路部门允许中铁九局在该所有权宗地上建筑设备用房、住宅用房等，但是部分土地未进行权属变更，造成两家单位均不能正常办理不动产证。此类问题也出现在其他几家单位之间，需要铁路部门作出让步，将房屋所占土地分割给其他权利人。

9.立体交叉宗地权属的处理

针对与河流、道路有交叉、并行的宗地，部分会影响自然资源的河道等的确权登记，铁路单位已取得权属证书或者有权属来源资料的，在用地开发利用上，应尽可能采取分层设立使用权的方式，对地上地下空间进行充分利用，以发挥铁路用地资产的最大价值。

二、建议

1.加强铁路部门自身用地管理

设立专门的铁路用地管理部门，加强人员配置，完善用地档案管理制度，加强相关法规的培训和学习，提高职工的素质，培养职工的责任心和技术水平，打造一支技术过硬和素质过硬的队伍，面对土地管理过程中面临的新形势，全面构建铁路用地权属来源、档案整理、确权审批等的整体知识体系，明确铁路用地的管理重点，杜绝土地滥用的情况，为铁路用地确权领证工作打造坚实的基础。

2.加强法律法规的学习

参与铁路用地确权的专业人员数量缺乏，加之土地确权登记工作法规性、专业性强，因此参与确权登记的人员必须熟练掌握历年来国家颁布的土地确权的法律、法规、政策：《土地登记办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》《不动产登记暂行条例》等，特别是近年来颁布的《中华人民共和国铁路法》，自然资源部和铁道部颁布的《铁路用地管理办法》。要将有关法律、法规、政策的内容相结合，依据不同时期租占情况，进一步制定好相应的确立土地权属措施，在尊重历史、面对现实的前提下高效解决问题。

3.争取自然资源部的政策支持

因东北地区铁路建设历史久远，涉及用地权属复杂，权属完善存在很多困难。为加快工作推进，降低处置成本，提高换证效率，结合不动产登记过程中遇到的新情况，需要自然资源部的相关政策支持，指导各地自然资源主管部门办理铁路用地授权经营处置工作，简化土地登记和初审审核程序，提高审批效率。

4.加强与地方土地管理部门的沟通与联系

铁路部门要突破思维局限，与地方土地管理部门共享内部的权属资料，既有利于自身用地权属的界定，也有利于地方土地管理部门根据铁路用地的权属时间更早的优势，准确批准路外单位的土地权属界线。能够节约人力、物力、财力，也能给土地管理带来便利。铁路土地管理部门更要加大宣传力度，提高相关工作人员的业务水平，提升地方土地管理部门对铁路土地的认识，充分体会到铁路用地在铁路建设中的重要性，对争议问题达成共识，为铁路的建设和发展贡献力量。

图1 铁路用地土地确权登记流程图

5.拟定土地确权登记流程

为落实铁路用地土地确权登记工作要求，参考土地登记部门的其他类型土地确权流程，笔者提出了铁路用地的土地确权登记流程（图1），明确了工作步骤，工作内容，工作要求，责任部门，时间节点等要素。可以通过招标的方式，选择合适的代理机构，充分发挥代理机构技术优势、资源优势，简化程序、妥善解决存在问题。

三、结语

综上，为加快铁路市场化改革，加大力度盘活铁路用地资源，加快铁路用地的法律化进程，鼓励土地综合开发利用，响应国务院的号召，通过土地确权登记，实现铁路用地土地权属来源合法、界址清楚、产权明晰，有助于推动铁路土地管理工作的法制化和规范化，从而增强铁路公司投资及经营能力，提高资产收益水平，充分发挥铁路事业在国民经济中的地位和作用。

另外，铁路土地管理部门必须贯彻落实我国的“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，通过与和谐社会可持续发展的要求相契合，按照土地统一管理的原则，围绕着铁路发展和改革，进一步提高铁路土地资源利用率，实现其保值增值。