论北斗卫星导航全球应用的数据保护

文 | 蔡高强 郭冬雪 湘潭大学法学院

一、引言

2020年7月31日，北斗三号全球卫星导航系统正式开通，北斗服务全球、造福人类的愿景越来越近。近年来，中国政府致力于推动卫星导航领域国际合作，北斗和俄罗斯格洛纳斯系统已经实现信号兼容，中美也已实现北斗和GPS 系统信号兼容与互操作，越来越多国家和地区的用户能够享受到北斗系统带来的便捷服务。与此同时，北斗应用也逐步落地海外，北斗卫星导航系统在120 余个国家和地区得到成功应用。数据保护是北斗卫星导航系统全球应用过程中不可忽视的重要问题。北斗卫星导航数据内容十分丰富，有个人轨迹数据、个人信息数据等与个人隐私密不可分的数据，也包括地形、地势、自然资源分布等直接关系国家安全的数据。这些数据关涉到国家安全利益和个人隐私保护，在法律层面加以保护十分必要，否则一旦出现数据泄露、数据被窃取、非法利用等情形，会对国家利益造成巨大损失。

二、北斗卫星导航系统全球应用带来的数据保护问题

北斗三号系统的组网完成，开启了北斗系统全球应用的新篇章，应用北斗系统的国家和地区会越来越多，北斗卫星导航数据的保护难度也会随之提升。一方面，数据使用主体的跨国性和不可控性，为北斗数据的安全埋下了隐患。另一方面，数据传输的空间范围广与存储媒介的多元性，极易引起传输过程中数据窃取事件的发生。

1.北斗卫星导航系统的全球应用

2020年6月23日，西昌卫星发射中心成功发射北斗系统第55 颗导航卫星，标志着北斗全球卫星导航系统星座部署全面完成。北斗卫星导航系统是我国独立自主建成的卫星导航系统，它的建成开通是我国走向科技高峰、迈向航天强国的重要一步，也是我国为全球公共服务基础设施作出的重大贡献。中国将继续秉持开放共享的理念，与世界各国共享北斗系统建设发展成果。北斗三号全球卫星导航系统的组网完成也意味着北斗系统开启了服务全球、造福人类的新阶段。目前，北斗相关产品已出口120 余个国家和地区，向亿级以上用户提供服务，基于北斗的国土测绘、精准农业、数字施工、智慧港口等已在东盟、南亚、东欧、西亚、非洲成功应用。[1]随着北斗“走出去”政策的持续实施，应用北斗系统的国家会越来越多，走向全球的中国北斗大有可为。

北斗卫星导航系统积极响应“一带一路”倡议走出国门，着力推进在全球的广泛应用。根据不同国家不同行业的不同需求，提供定制服务。2013年，缅甸农业使用了500 余台高精度北斗终端，这是北斗高精度产品首次在东南亚国家批量应用于农业数据采集、土地精细管理。2015年，基于北斗系统的高精度接收机应用于科威特国家银行总部300 米高摩天大楼建设，实现了施工过程中垂直方向毫米级测量误差。这是北斗首次在海外应用于高层建筑监测。2018年，北斗系统参与马尔代夫阿拉赫岛海上打桩项目，提供全天候、高精度服务，实现海上打桩智能化监控、可视化作业、高精度施工。2018年7月， 印度尼西亚国土资源部利用1000 多台北斗高精度GNSS 接收机开展土地确权应用， 包括国土、公路、铁路、水利工程的勘测和施工等。[2]2019年中阿北斗/GNSS 中心成立，这是我国首次在海外设立北斗中心，是加快北斗数据服务阿盟地区乃至全球发展的重要环节。此外，还有更多的国家运用北斗系统探索智慧城市建设，就北斗卫星导航系统在其国内的应用，与中方开展了深入的探讨和交流。

2. 北斗系统全球应用带来的北斗导航数据保护难题

第一，北斗卫星导航数据使用主体的复杂性，导致数据在用户终端泄露的风险增加。北斗卫星导航数据的国际化应用使各国用户都可以通过应用系统访问北斗数据，数据使用主体人员数量庞大，且数据的使用者来自不同领域不同行业，具有不可控性。这些主体可以在应用系统上自由获取数据，且数据的获取和交换是匿名，如此一来数据被窃取、泄露、非法利用的风险大大增加，给北斗卫星导航数据的保护增加了难度。

第二，数据存储涉及的地域范围广，不利于北斗数据的保护。北斗系统由空间段、地面段、用户段三部分组成，风险主要集中在地面段和用户段的部分。地面段包括主控站、时间同步/注入站和监测站等若干地面站，用户段包括北斗兼容其他卫星导航系统的芯片、模块、天线等基础产品，以及终端产品、应用系统与应用服务等。如果一国用户想要使用北斗系统提供的服务，则需要在其国内建立主控站、监测站等地面站设施，用来收集和交换信息。此外，用户还需要安装应用终端来获取导航服务。这些地面站点和应用终端中存储着大量重要的数据，但是涉及不同国家的地域范围，分散在各种各样的应用系统中，不利于北斗卫星导航数据的保护。

第三，北斗导航数据规模庞大与存储媒介的多元性，同样加大了数据保护的难度。北斗数据应用的领域多种多样，随着北斗技术的不断成熟，北斗数据应用的领域会更加广阔。北斗数据的用户应用程序终端也会不断更新，作为数据存储媒介之一的应用程序终端变得更加多元化，不利于北斗数据的保护。北斗导航数据规模庞大、构成复杂、难于有效管理等，也是造成数据安全风险的主要原因。

三、北斗卫星导航数据法律保护之困境

现行的法律规定无法保护导航数据，物权法、知识产权法、民法的保护形式均不适用。如何通过科学严谨的立法对导航数据施以合理的保护，是导航数据保护的难题之一。如何平衡数据保护与数据开放之间的矛盾是导航数据法律保护的另一难题。

1.导航数据保护在现行法律体系难以实现

现行法律体系无法实现导航数据保护的目的，物权法、知识产权法、民法等部门法都无法给予导航数据以合理的保护。

第一，导航数据不是物权法的保护对象。北斗导航数据涉及诸多不同的领域，覆盖社会生活的方方面面，数据的内容和形式十分丰富。一方面，导航数据的内容包含北斗地基增强数据、车载终端数据、社会人员轨迹数据、交通导航数据等各种数据。[3]另一方面，导航数据的表现形式多种多样，可以是符号、文字、数字、语音、图像、视频等。但无论是哪种形式，北斗导航数据不属于实体物，具有无形性的特征。物权法上的物主要限于有体物，作为人类智慧成果的专利、商标、商业秘密以及人身自由、隐私、人格尊严等无体物都不是物权的客体。[4]导航数据作为无形物，不是物权的客体，无法通过物权法加以保护。

第二，导航数据无法适用知识产权法加以保护。鉴于卫星导航数据无形性的特征，且处理过的数据也凝结了一部分人类的智力劳动，与知识产权保护的客体具有一些共同性。知识产权法律体系目前有著作权法、专利法、商标法三部法律，北斗卫星导航数据能否适用这三部立法加以保护？结论应该是否定的。其一，著作权法对作品的保护要求作品具有独创性，是作者思想和情感的表达，且表现形式为文学、艺术类范畴。著作权法的客体泛指文学艺术领域中以不同表现形式出现，并且具有原创性的智力成果。[5]导航数据显然不符合上述构成要件，无法通过著作权法加以保护。其二，专利法和商标法的保护方法也并不可行，专利权的客体为发明、实用新型、外观设计，导航数据不符合专利法所保护的客体形式，商标法保护的是商家的显著标志，导航数据不可能成为商标法的保护对象。结合以上分析，导航数据保护无法纳入知识产权法体系加以保护。

第三，民法的保护途径并不适用。在民法体系框架下，可从国家秘密、商业秘密、个人隐私的角度加以保护。但是源于导航数据的复杂性与庞大性、专业性，此种方式也并不合理。导航数据的复杂性和庞大性，使导航既可能涉及国家秘密又可能涉及商业秘密和个人隐私，如果导航数据通过此种途径保护，那么导航数据的分类将会耗费大量的人力物力，且保护方式较为分散，没有体系性。北斗导航数据既包含地形、自然资源分布数据，又包含个人轨迹数据，还容有各种应用终端数据，且具有卫星数据的专业性特征。这种专业性使得导航数据亟需专门的保护，通过民法中国家秘密、商业秘密、个人隐私的模式加以保护，难以达到有效保护的目的。

2.数据保护与数据开放之间的平衡

北斗卫星导航数据的保护是个复杂的问题，如何把握数据充分利用与数据安全之间的平衡，是北斗卫星导航数据保护面临的巨大挑战。一方面，导航应用系统以导航数据开放为基础，数据开放有利于北斗系统的推广应用。另一方面，北斗卫星导航数据关乎国家安全与个人隐私，必须加以严密保护。数据开放的范围越大，数据安全面临的风险也越多，数据保护的技术难度和管理难度也随之加大。在这种情形下，数据保护立法的模式选择陷入了两难境地，一面是北斗系统推广优先的宽松型立法，一面是数据安全优先的严格型立法。如何在数据安全与数据开放之间达到合理平衡，兼顾效率与安全，做到严谨科学立法，是北斗数据法律保护面临的当务之急。

四、加强北斗卫星导航数据保护的对策

北斗卫星导航数据的国际化应用领域越来越广阔，加强北斗导航数据的保护已成为紧迫课题。当前，除正在制定中的《中华人民共和国卫星导航条例》设置专门条款进行保护外，应尽快制定加强卫星数据保护的专门立法，需要特别强调的是，在以上立法没有出台之前，应加强对北斗卫星导航数据保护的政策与机制建设。

1.制定卫星数据保护的专门立法

法治方式是破解北斗发展难题的主要方式，随着北斗技术和产业规模的不断提升，单纯依靠政策和行政手段，已经无法解决北斗在市场准入、推广应用、配套建设、政策支持、技术标准、人才培养、国际合作等诸多方面遇到的问题，只能依靠法治的方式去解决。法规制度处于基础地位，为调整北斗建设、发展、推广应用提供基本依据。[6]目前我国尚无导航卫星数据保护的专门立法，甚至没有相关的法律条文，仅仅适用政策加以保护，政策的保护模式已难适应当下北斗的广泛应用和国际发展，因此当务之急是制定一部专门的《卫星数据保护法》。在法律层面上对导航卫星数据的数据内容、数据保护模式、惩治方法加以明确， 使得数据保护有法可依。在专门立法的设置上，应层次分明，一是制定保护所有卫星数据的《卫星数据保护法》，二是制定专门保护北斗卫星导航数据的《北斗卫星导航数据保护办法》。

首先，应制定《卫星数据保护法》对所有卫星数据加以保护。近年来我国航天事业取得辉煌成就，尤其是在北斗导航、深空探测、空间科学、火箭发射、商业航天等领域成果显著。建立专门的《卫星数据保护法》，不仅能保护北斗卫星导航数据，还可以为航天事业保驾护航，保护航天事业中的各类卫星数据。一部法律的制定不可能一蹴而就，但是基本原则却不可或缺。数据保护的目的在于实现数据的保护和数据自由流动、合理利用这两大利益之间的平衡。[6]卫星数据保护的立法应当包含数据主权原则、数据安全原则、数据开放原则等基本原则。其一，数据主权是指国家对其领域内数据享有的生成、传播、管理、控制和保护的权力。卫星数据关乎国家安全，确立国家主权原则有助于卫星数据的控制和保护。其二，数据安全原则，即通过法律机制来保障卫星数据的安全，对盗取、窃取、非法利用、泄露卫星数据的行为加以惩治。其三，数据开放原则，卫星数据开放与合作有利于卫星应用的推广，发挥卫星技术优势。

其次，应制定《北斗卫星数据保护办法》对北斗卫星导航数据施以专门保护。一方面，北斗导航数据不同于一般卫星数据，北斗导航数据使用主体为各类民用主体，且北斗数据致力于国际推广应用，因此设立专门的保护办法确有必要。另一方面，制定专门的《北斗卫星数据保护办法》符合“法治北斗”的目标要求。在立法内容上，对北斗导航数据采取分级保护。原国家测绘地理信息局地理信息与地图司2016年发布《关于规范卫星导航定位基准站数据密级划分和管理的通知》，该通知将数据明确区分为机密级国家秘密事项、秘密级国家秘密事项、不属于国家秘密事项但属于受控管理的内容。[7]对于不同的数据采取不同的管理模式，涉及国家秘密、国家安全的数据不对外开放，设置访问权限。其他数据再细分为一般的数据和敏感数据加以区分保护。导航卫星数据的分级保护可以通过数据访问控制和窃取利用不同级别数据的不同惩罚措施两个层面实现。第一，数据访问控制，对不同的数据用户设置不同的访问权限。[8]第二，不同惩罚措施。数据的重要程度不同，保护的力度也自然不同。北斗导航卫星对地面具有监测功能，包含地形、地势、自然资源及其分布信息，这些信息涉及一国的主权安全，对于这种作为国家安全信息重要组成部分的数据，应当施以最严格的保护。拥有丰富的自然资源数据能够对一个国家的经济发展方向产生影响，被认为是国家安全信息的重要组成部分。关于自然资源相关数据资料一旦被非法知晓、占用，就有可能导致相关国家陷入经济发展的安全危机当中，在未来的两国或多国协商勘测资源权利交易中处于劣势地位。[9]对于一般数据、秘密层级一般的数据，窃取、毁坏、非法利用此类数据的惩罚措施相对就要轻些。

2.《中华人民共和国卫星导航条例》设置专门条款进行保护

如前所述，想要达到对北斗卫星导航数据的全面保护，需要制定专门的《卫星数据保护法》。但是立法是个漫长的过程。在制定专门立法前，为了尽快在法律层面对卫星导航数据加以保护，可以在《中华人民共和国卫星导航条例》中设置专门条款保护北斗数据。2016年《中华人民共和国卫星导航条例》（以下简称《条例》）正式列入国务院立法工作计划， 列为“有关实施国家安全战略维护国家安全的立法项目” ，2018年4月基本完成《条例》的草案拟制工作。《条例》是关于北斗导航系统建设和管理的专门立法，导航数据作为北斗卫星导航系统推广与发展的重要支撑，数据保护的内容理应在《条例》中加以规定。

在条款具体内容的设置上，应从指导原则、国际合作、监管责任、法律责任等几个方面规定。其一，在《条例》总则部分，确立导航数据保护原则，表明条例将对导航数据和导航数据的流通过程加以保护。总则是贯穿整部法律的指导原则，在总则中确立北斗数据保护的地位确有必要。其二，可设置条款规定，在国际合作条款中增加导航数据保护的内容，加强数据保护的国际合作。其三，对北斗卫星数据的监管职责做出明确规定，确定数据保护的监管主体、监管范围、监管责任。其四，对泄露、窃取、非法使用导航数据的法律责任加以规定。在《条例》中对导航数据保护的内容加以规定，有利于为北斗提供一个安全的数据法治环境。

在立法没有出台之前，应加强对北斗卫星导航数据保护的政策与机制建设。北斗卫星数据的来源途径多种多样，北斗应用产品、北斗服务平台、卫星导航基准站、地基增强系统等都如同一个个数据库，一旦接收到用户的数据都将进行储存。这导致了数据的不可控性，数据库很容易遭到人为或者非人为的入侵，导致数据丢失或者流入黑市进行数据的买卖。[10]数据安全的重要性不言而喻，如果不对数据保护给予足够的重视，会对公民人身甚至国家安全产生重大影响。

在政策上，应当做好法律与政策的衔接。对于北斗卫星导航数据的保护，仅有法律是不够的，应当适用法律与政策的双重保护。在立法出台前，适用政策对北斗卫星导航数据加以保护，在立法出台后，即原本的政策转化为法律后，需要制定新的政策配合法律来保护。进一步实行数据的分级体系，最大限度地实现对卫星导航数据的安全保护。

在机制上建立专门的北斗导航数据保护小组，专门负责对北斗导航卫星数据的保护事项，赋予其明确的职权范围和工作方式，从而保障北斗数据的安全，促进北斗产业的健康良好发展。