WTO体制下单边贸易措施的适法性研究 ——兼评DS543案

摘要：2020年9月15日DS543案专家组报告对美国加征关税的行为得出了初步结论。从DSU第23条规定可知，WTO为了保障其多边贸易体制的稳定性与可预见性，秉持着禁止单边措施的原则。可是在WTO体制下仍存在一些例外情况，使一些单边贸易措施也能够具备合法性。本文从这个角度出发，透过对GATT的一般例外与安全例外的解析，探讨WTO体制下單边贸易措施需要满足何种条件才能够获得合法性或是正当性。并通过对单边贸易措施的适法性分析，为我国今后该如何应对此类单边措施提出一些建议。

关键词：单边贸易措施，WTO，安全例外，一般例外

一、引言

在DS543中国诉美国对中国某些商品加征关税措施案（以下简称“DS543案”）中，中国认为美国单方面向中国出口商品加征关税违反GATT1994最惠国待遇条款与关税减让条款，同时也违反了《关于争端解决规则与程序的谅解》第23条。对此，美国抗辩双方对争议已经达成一致，因此专家组无权裁定。

从美国单方面退出《跨太平洋伙伴关系协定》，拒绝选举新的WTO上诉机构法官致使争端解决机构（下称“DSB”）陷入瘫痪状态，再到美国对来自中国的大量商品施加额外关税，这些事件无不预示美国正以其单边主义措施挑战着WTO所坚持的多边贸易体制。日本在2002年10月3日向WTO秘书处提交了一份名为《现有世界贸易组织规则和多边环境协议项下特定贸易义务的关系》的文件中认为应当严格避免以任意的、无端的歧视或对国际贸易构成伪装的限制的方式采取的单边贸易措施，这种措施会严重损害多边贸易体制。WTO体制下单边贸易措施的适法性仍是一个值得争论的问题。DS543案的判决也证明了专家组在审查例外情形时的审慎态度。下文结合案例对WTO体制下的单边贸易措施合法性进行分析。

二、WTO体制下典型单边贸易措施合法性分析

判断某一单边贸易措施在国际法中的合法性，主要是区分在特定法律体系框架内该行为是属于自身授权的单边行为，还是属于漠视、曲解或违反完全可行规则的行为。在WTO体制下，WTO成员抗辩其实施的单边贸易措施的正当性通常是基于GATT1994第20条一般例外或是第21条安全例外。

（一）基于GATT1994第20条一般例外

GATT1994第20条所规定的一般例外是属于穷尽式列举，只有在满足一定条件后第20条才能为一些违反GATT规定的单边贸易措施提供正当性基础。一般例外允许WTO成员采取一些为促进或者保护除贸易利益外的一些社会重大价值的单边措施，例如公共健康、自然资源保护、动植物健康保护和、劳工权利与保障等事项。通常认为一般例外的解释原则应当是限缩解释，但是在US – Gasoline与US – Shrimp案中，上诉机构报告中并没有采取限缩解释的方法去解释一般例外，法官表示：“对于一般例外的解释应当结合条约的目的与意义，在个案分析的基础上对其进行分析。”以上诉机构报告的意见，对一般例外的解释不应当采取限缩解释，而是应衡量其对自由贸易，市场准入和非歧视等原则的违反与其保护的社会价值利益之间的轻重关系作出合理解释。一般例外实质上是一个平衡条款，既不适用扩大解释，也不应当适用限缩解释。因此，当某一国家以为保护一般例外项下的社会利益为由实施单边贸易措施，在考量该单边贸易措施的适法性时应当衡量其所违反的原则与其所保护的社会价值之间的关系。在Thailand – Cigarettes案中，上诉机构也表示在审查一项具体措施时，需要专家组在实体义务与例外情况之间寻找一个平衡，同时审查争议措施是否违反WTO协定下的具体义务与其是否凭借一般例外具备实施的正当性。

DS543案中专家组采用了两步审查法（two-tier test）来论证美国的单边措施是否符合该例外：第一，要符合其一般例外项下被援引条款的具体情形，即能在一般例外下获得临时正当性;第二，实施的措施不得构成序言的“武断的或不正当的歧视，或者形成对国家贸易的变相限制”。该规定一方面肯定了成员保护特定目的的权利，另一方面也避免了对多边贸易规则的宗旨的破坏。在US – Shrimp案中，上诉机构也阐明了一项措施欲获得一般例外规定的临时正当性，必须符合两个条件，一是该措施属于GATT1994第20条的列举范围内，二是该措施的实施符合第20条的规定。并且在考察第二个条件即关于具体措施的实施是否与一般例外的规定一致时，需要同时将争议措施的实体与程序要求都列入考量范围内。

US – Shrimp案是至今为止唯一DSB认为单边环境贸易措施能够在一般例外下获得正当性的案件，1996年5月1日，美国决定所有进口的海虾必须以无害于海龟的方式捕获，由于印度、巴基斯坦、马来西亚与泰国出口至美国的海龟不符合美国的规定，因此美国对来自这几个国家的海虾施加了贸易禁令，美国认为其行为虽然与GATT第11条不符，但能在GATT第20条的（b）款（g）款下获得正当性。本案的上诉机构引用了US – Gasoline案的专家组报告，对如何适用第20条的具体条款进行了说明，首先是要审查相关措施的特征是否符合第20条具体条款而获得临时正当性;其次是要审查相关措施是否符合第20条的序言。随后上诉机构首先审查相关措施是否能在（g）款下取得临时正当性。上诉机构继续沿用了Tuna/Dolphin案中的三步分析法。一是审查了海龟是否属于“可用竭的自然资源”。二是审查了相关措施是否与保护海龟这种可用竭的自然资源相关。与Tuna/Dolphin案不同的是，本案中上诉机构并未要求相关政策的“首要目的”是保护海龟。而是认定相关措施与保护自然资源在最终效果与方法上，只要具有密切、真实的关系即可。经过审查，上诉机构认为，关于实施进口禁令的条款非常有针对性，并且进口禁令的两个例外都明确直接地体现了保护海龟的目标。因此从援引一般例外所必需的条件看，在US – Shrimp案中第一个要件是符合的，所以美国的进口禁令能够获得第20条（g）款下的临时正当性。但在之后审查第二个要件时，上诉机构在对相关措施是否构成“不合理的歧视”的问题进行审查后，认定美国的相关措施构成了不合理的歧视。上诉机构认定美国相关措施是不合理的单边措施主要基于两个原因，首先是实施单边贸易措施的条款及相关措施的实施效果己经超越了保护海龟的目标。其次美国给予不同的WTO成员国不同的待遇。并且美国的进口禁令单一，僵化，因此判定该单边环境贸易措施构成了 “不合理的”、“任意的”歧视，不符合第20条序言的要求。

在之后US – Shrimp案的执行争端中，上诉机构认定美国修改后的法规符合GATT第20条的规定，具有正当性。可以说上诉机构在之前的原案的争端中确认了单边环境贸易措施在一般例外规定下的“临时正当性”，而在执行争端中便认定了其在WTO机制下的正当性。因此，若单边贸易措施能够符合以上所述的两个条件，即使违反了GATT1994的具体义务，其也能够给予一般例外获得WTO机制下的合法性。

（二）基于GATT1994第21条安全例外

与一般例外不同，至今为止，安全例外仅在五个案件中被提及，他们是1949年的US – Export Restrictions案， 1984年的US– Sugar Quota案， 1986年US – Nicaraguan Trade案，1996年的US– Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act（Helms–Burton Act）案。

并且在1991年欧盟对GATT1947成员国声称其对南斯拉夫所采取的进口贸易限制措施也是基于GATT第21条。虽然争端解决机构的法官所尽力避免解释与适用，但该例外仍然能被出于国家安全利益而采取的单边贸易限制措施的国家所援引，以作为其实施单边措施的正当性基础。基于安全例外的单边贸易措施的合法性是来源于国家安全利益优于贸易利益这一规则，在三种情况中可能会出现国家安全利益优先于贸易利益的情况：一是国家认为在必要情况下需要通过限制贸易以保护国内战略性产能免于受到进口产品竞争的损害。但对于何种产品的产能应当是属于国家战略需要的范围内的判断权是掌握在单边贸易措施的发起国手中，通常意义上是包括政治因素的考量在内。一些WTO成员认为军事产业，汽油产业或是能源产业均具有战略性意义。第二种情况是有些国家将单边贸易措施当成外交政策的手段，作为对某一国家违反国际法的贸易制裁，例如美国对伊朗所实施的贸易制裁。第三种情况是一些国家想要限制武器或是其他军事目的产品出口到与其保持不友好关系的国家。基于安全例外，违反WTO涵盖协定的单方贸易措施也能在WTO体制下具有合法性。

GATT第21条安全例外第一款是关于信息披露的措施，第三款是关于联合国宪章所规定的维护国际和平和安全相关的措施，在援引安全例外的案件中，主要是第二款规定被作为成员国采取单边贸易措施的“挡箭牌”。根据该条款，“安全例外措施”必须符合两个条件：（1）单边贸易措施实施国所采取的措施必须是它自己认为保护其基本安全利益所必需者;（2）此类“行动”或措施必须是与以下三项相关的：一是核材料;二是军事技术;三是在战时或其他国际紧急状态下采取的行动或措施。第一个条件似乎授予WTO成员过于宽泛的自由裁量权，使之自由决定何谓必要措施以保护其“基本的安全利益”。与GATT1994第20条设置的“必要性”条件不同的是，该条款的措辞同时把何谓“必要的行动”之决定权与何谓“安全利益”的界定权留给了WTO成员，也即：专家组或上诉机构不能取代各个WTO成员对这两个概念做出界定。但DSB仍保有一定程度的司法审查权（judicial review），否则该条款将会被无限制滥用。最起码，专家组或者上诉机构可以对成员对“必要措施”的解释进行合理性判断或是审查该单方贸易措施是否构成明显滥用。在美国和捷克斯洛伐克之间的US – Export Restrictions案中，专家组认为每个国家都应该是其自身安全利益的最终判断者。这说明关于何为“国家安全利益”，采取的单边贸易行为的必要性问题上，该案的专家组认为每个国家有权利作出自己的判断，具有“自裁权”（self-judging right）。援引第二款进行抗辩所必需的第二个条件则为DSB实施司法审查提供了更坚实的基础。从表面上看，GATT1994第21条把属于例外情形中的“行动”限定为核材料、军事技术贸易以及在战时或其他国际紧急状态下采取的措施。但是WTO显然有权决定一国的措施是不是与这些具体范畴相关者。因为一国可以完全自由地指定几乎任何措施作为保护其国家基本安全利益所必要的行动。至于这些被指定的行动是否符合GATT1994第21 条设置的条件，DSB可以行使必要的司法审查权。

综上，单方贸易措施欲在安全例外下具有合法性，要符合两个条件，首先该措施是国家认定为保护国家安全利益的必要措施，并且该措施需通过DSB的司法审查，判定该措施的实施是否滥用安全例外的可能，国家对该单方贸易措施的必要性判断是否具备合理性。其次，该贸易措施所保护的安全利益必须为第二款所划定的三种相关利益范围内。

四、结论

WTO是以多邊贸易体制为核心的国际组织，单边贸易措施显然与WTO机制倡导多边合作的精神不相符合。DSU第23条也规定了禁止单边措施的原则。采取单边贸易措施的国家事实上同时充当着原告与法官的身份，这会导致一国武断地实施贸易限制措施从而破坏WTO辛苦构建起来的多边合作贸易机制。在单边主义与多边主义不断碰撞的当下，长远看来，由于国家利益驱动，不可避免未来仍会出现大国为其利益违反多边规则，对中国采取违反WTO协定的单边贸易措施。1在这种情况下，中国仍应坚持磋商现行的多边主义立场，专家组在DS543案中最后的评论中也表示在全球贸易关系空前紧张的当下，磋商和解是解决争议的最佳办法。同时，中国也要通过争端解决机制去维护自身的利益，必要时采取有针对性的反制措施。秉持“国际法治”的愿景，多边体制广大成员理应坚持、维护和发展多边规则，坚决反对大国以强权为基础的单边主义行为，中国也应积极参与到多边规则的修改与制定当中，为发展中国家谋取更大利益。

参考文献

[1]鄂晓梅：《以劳工标准为基础的单边贸易措施与WTO规则——贸易壁垒的新趋向及发展中国家的对策》，载《环球法律评论》，2010年第32期。

[2]孔庆江：《浅论单边贸易措施的适法性》，载现代法学，2006年第6期。

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[4]韩立余：《当代单边主义与多边主义的碰撞及其发展前景》，载《国际经济法学刊》，2018年第4期。

[5]Jaemin Lee， Commercializing National Security： National Security Exceptions' Outer Parameter under GATT Article XXI， Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy， Vol.13， No.2， 2018.

作者简介：黄馨（1996.03-），女，汉族，研究方向：国际投资法。