他山之石，可以攻玉

摘要：《改革政府》对美国十分严重的官僚主义现象开出了十种“药方”，其中作者提出最主要的办法就是用“企业家精神”来克服官僚主义，即政府要讲究实效，按效果而不是按投入拨款。政府要进行全面质量管理，利用业绩数据来确定问题所在，向雇员提供可用的手段分析问题，找出根源，制定解决办法。

关键词：改革;政府;企业家精神;掌舵;预见

最近有幸拜读了《改革政府》这本书，书中再版译言中周敦仁教授的话给予我很大的启示，那就是各国的国情或许不同，但弊病却颇为相似。书中的思路、建议等让我很有必要地去反复思量，并在此基础上提出一些我自己的观点和看法。

一、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨

关于政府掌舵而不是划桨的理论当年在学习名著导读的时候就有所了解。那个时候对这句话的理解就是政府应该进行宏观调控，而不是事事亲力亲为。这次仔细的阅读了书中这部分内容，感觉又有一些新的体会。

书中将直接提供服务就定义为划桨，并通过一个案例来详细阐述这一观点。这个在政府改革中将政府角色转化为起催化作用的典型案例就是明尼苏达州的圣保罗市。它的市长拉蒂默面对圣保罗市的衰败景象，大胆想了一个新主意，就是用基金会的钱集资成立一个私营的开发银行，以促进对该地区开发的投资。慢慢地，公司的发展越来越好，拉蒂默和副市长继而就创建更多的公司去开发市中心的热水加热系统、廉住房，又利用志愿組织管理再生利用计划，进行能源审计，甚至管理公园等等。总之，拉蒂默通过不断地在公共部门之外促成种种解决办法，得以在增加政府影响的同时又精简了12%的市政府雇员，把预算和财产税的增长率保持在通货膨胀之下，减少了城市债务。他没有大量裁员，又使政府雇员的生活更加丰富，给了广大市民一个期待中的少花钱多办事的政府。那么，从中我们就可以总结出几点其成功的理念，以便于明晰改革政府的方向。

1、把掌舵和划桨分开以及创建掌舵型组织：

人不能去制定规则又去参与游戏，对政府而言，也是同样的道理。德鲁克说过，成功的组织是把高层管理和具体操作分开，这样就可以使“高层管理者集中精力进行决策和指导。将实际的操作交由另外的员工去做，是每个人、每个群体都有各自的使命和目标，各有其行动的范围和自主的权限。只有这样，主管们才不会被具体操作任务分散精力，影响基本的指导性决策。理解掌舵与划桨分离的最好例子应该是书中提到的科尔德领导的公民联盟

关于掌舵型组织主要涵盖三个方面。其一，构建一个什么特点的组织是掌舵型组织？掌舵型组织不同于划桨型组织最大的一点就是，它需要发现达到目标的最佳途径，按照问题来确定进攻路线;其二，构建掌舵型组织的优势在何处？首先，掌舵型组织可以货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者，使他们可以花同样的钱得到更大的收益。其次，掌舵型组织能够利用服务提供者之间的竞争，让他们具有面对变化情况的最大限度的灵活性。最后，掌舵型组织在货比三家的采购过程中，可以提出更加全面的解决办法，利于从根本上解决问题;其三，就是怎样来构建这种掌舵型组织？第一，掌舵型组织制定政策，给（公、私）执行机构提供资金，并评估他们的业绩，但很少自己去发挥执行机构的作用，并且其成员有时是从公共和私营两个部门吸收来的;第二是在次原则上更进一步，将掌舵的角色也承包出去，让市场竞争以求的被制定为“行政实体”的资格。这一原则最具代表性的成功案例就是亚利桑那州的卫生服务。

通过作者举出的这些美国各州成功的例子中，一个重要的事实就是享有“行政实体”资格的组织同非盈利机构、盈利性公司、地方政府的公共部门都签订了合同，但究竟谁更有效用呢？这也就是作者接下来探讨的逻辑起源，所以我们接下来就分析一下它们之间的不同。

2、公共部门、私营部门以及第三类部门：

官僚主义的中心教条就是公共部门和私营部门是两个不同的世界。政府不应该干涉公司企业，公司企业也不应该同政府有往来。但是随着世界的变化，当政府面临种种压力而无力解决问题的时候，出现的企业化政府实质上就打破了这种官僚主义下过时的观念，所以公私部门之间的界限也就越来越模糊了。政府的效率得以提高，企业能获得更大的利益，人们的生活也会因此而变的更好。

人们在解决某项具体任务时往往只想到公共部门和私营部门两大类实际上是不合适的。通过美国各州的案例我们可以知道，许多社会性服务往往是非盈利机构做的更好。非盈利性并不就是意味着其成员丝毫不享有报酬，他们也会有薪酬和收益，尽管它们是私人拥有或控制的，但同时是为满足公众的或社会的需而存在的，正是因为其这个特征，所以在面对社会性服务的时候，它既不会像盈利性公司一样狂敛财富，也不会像政府机构一样大手大脚。这样，当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向更多的催化作用时，就会更加依赖第三部门，而当第三部门在处理某些问题上证明无能为力时，政府才会参与。

对于政府改革中掌舵作用这个原则，我们既要打破传统观念，不再一味地分割公共部门和私营部门;同时还要更加注重第三部门的作用，甚至于可以将掌舵的资格也承包出去，政府仅仅成为调控者。充分发挥志愿者的作用，提高构建社区自治程度，加大对非营利性组织的支持，让社会和市场充分运转起来，政府起到更好的催化作用！

简言之，政府起掌舵作用意味着政府要“少管”少微观直接干预，许多服务性质的工作交由社会去做，让其竞争，以达到更好的服务效果;但同时，政府又需要去宏观调控，对于任何承包出去的服务，最终的决策权仍掌握在政府手中。其实就是希望构建一个“治理”的政府，社会由下至上的管理，社会能够自治，政府能够管控，既保障民主，又提高效率！

二、有预见的政府：预防而不是治疗

传统官僚政府致力于与问题作斗争。为了对付疾病，政府会为保健服务筹措更多资金;为对付犯罪，政府会拨款雇佣更多的警察;为同火灾作斗争，他们会购买更多的消防车。其实这两者是相互关联的，当传统政府能力不断扩张，能够提供更多服务的时候，他们会不断发展解决问题的技术。比如面对火灾时，他们倾向于将消防部门专业化，研究出更为专业的扑灭火灾的技术。但他们却忽略了最重要的一点，那就是预防。

1、为什么要建立预见性的政府：

如果不去预先考虑未来的问题和机会，必然会从危机走向危机。就我们自身而言，这一道理几乎算是金科玉律了，那么放在政府这里，不也是同样的理解吗？如果政府不去事先预见的话，我们的政治制度就会变成“未来盲”。而在一个这样变化迅速而惊人的时代，“未来盲”就显然是个致命的缺点。

书中为此举了一系列美国各州的具体事例，我不需要过多赘述了。对于这个原因的解释也很明晰，但我在这部分想强调的是“未来盲”对于我国政治体制改革的警示。我们其实现在面临着同样的困境，针对症状会花费大量的人力物力财力，不断去提供新的服务。可真正去预防时则显得资金匮乏。监狱、防火、福利保障等都是非常明显的例子。“未来盲”并不单单是解释建立遇见性政府的原因，同时也是我国面临的一个重要挑战！为了避免出现这一状况，我们就必须去预防而非治疗，以免深陷危机之中无法自拔。所以接下来，我就想谈谈到底该怎么做。

2、怎样去预防、构建预见性政府：

什么样的政府是预见性的政府呢？总的来讲就是两点，他们使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗;他们在做出决定时尽一切可能考虑到未来。所以接下来我就分别详细谈谈这两点。

（1）预防是解决问题而不是提供服务：

预防也是解决问题的一种方式，且是一种更好的方式。政府为了处理火灾而购买更多的消防車的这种做法不是在解决问题，而是在提供服务，提供给居民处理火灾的服务。而用什么预防解决问题呢？同样以火灾为例，如果最初就能够把钱花费在预防上，而不是对火灾做出反应上，即根本上就规避了它的发生。至于预防的措施则是多种多样的，可给我国以借鉴的就比如波士顿和纽约的方法：通过研究起火类型、空房率和税收拖欠来减少纵火率，然后在好像有纵火可能的地区进行干预。

（2）用预见治理，去预料未来：

在预防的基础上更进一步，就是能够去预料未来。尽管这在短期行为的政治环境中是十分困难的，可是面对复杂多变的时代状况而言，这也是非常必要的。政府不能总等到问题在手中堆积成山的时候才决定采取什么样的行动，政府需要的是考虑好以后会怎么样，去未雨绸缪和预料未来。工业时代的政治制度是对大众群体社会的需要做出反应，而现今的大众社会是分裂的，所以我们的政治制度就会疲于应付非群体性的一系列活动、舆论等浪潮。

我国的政府现在面临的社会现状与书中所述一致，我们在深化政治体制改革时非常关键的一点就是训练一种预料未来的能力。而关于预料未来的具体方法就如同书中所开出的处方一样。其一是建立未来委员会。未来委员会是指建立一种程序，通过这个程序公民们可以分析趋势，形成未来的供选择的方案，并为社区提供建议和目标。尽管它建立的目标是服务于社区治理，与我国不够完善的基层自治还不太能相适应，但也并不妨碍我们将其运用到我国的政治生活之中，我之所以这样讲是源于我国的基层自治现在正是在不断完善的过程中，而目前提倡的“治理”也正是基于一种由下而上的社会自治模式，所以引入未来委员会这一程序可以有助于社区治理的健全与发展;其二是战略规划。书中的这个提议其实与我国的五年规划本质上是相同的，并且我认为我国这点做得甚至比美国更好，因为我国权力更为集中，利益集团的分化影响不像美国那样严重，所以更能够达成一致，制定战略目标并顺利推行;其三就是经济层面的借鉴，例如进行长期预算、跨部门预算、建立意外事故或“未雨绸缪”基金和为长远打算的会计制度。按照马克思主义的观点，政治和经济通常是密不可分的，政府的决策想要得以持续性的推进，那么就势必需要资金的保障及支持，同样，在对未来政治形势进行预估的时候，与之相伴的就是做好各项经济指标的预估。

所以，单就预见政府这一改革方向而言，我们在预见中可以发现变革政治体制的重要性，而不是在强力约束官员上下过多的功夫，结果过犹不及，适得其反。我们需要的是让我们的政治制度能够在社会大众碎片化的声音中筛选出共同利益，并以此建立相应的政治程序，将不同群体的意见结合起来，推敲出集体对未来的看法。真正实现一种“有预见的民主政治”。

三、小结

本书撰写的宗旨是向读者提供一个思维，那就是美国政府已经深陷在麻烦之中，而选择只有一个，就是改造。但是缺乏一种新思维让改造无法向前，书中就是展现这样一种新的思维，希望借此打开改革美国政府的一扇扇大门，从小村庄到联邦官僚结构实现一个范例的转变。

他山之石，可以攻玉。我们可以借助本书中提供的路线图来改造我们的政府。关于我国政府现在面临的问题我在上文也都分析过了，我认为一切的病根就在体制之上，在我看来我国政府现在最迫切需要改革的方向就是我本文论述的这两大方面，即让政府去掌舵而非提供服务，起到催化作用。以及努力构建一个能够具有预见性的政府，能够对社会、政治、经济各个领域做出战略性的规划。其实老实讲，我想了很久也没能想到具体的堪称完美的改革方案，但也还是略微提一下我的几点思考建议：其一是，要去精简官僚体制的机构，精简人员，落实责任到人的同时赋予其相应的权力，做到权责一致;其二是转变政府职能，减少其不必要的审批权力，割断政治和经济之间的无谓联系，防止权力寻租的出现，构建服务型政府，掌舵而非划桨;其三是对社会反映的各个声音都有所了解并加以思考，把握群众的共同利益，努力发展一种“前瞻性”的民主政治！

最后，尽管我国政府目前在改革过程中又不断发现新问题，每一项改革措施也不都是完美的，但我认为总体情况还是乐观的。我们现在走的是发展型国家的必经之路，我们的思想认识是客观的，改革方向是正确的，政治体制的根基也是稳定的，改革中所有的阵痛也都是必要的。相信我国政府一定会克服政治体制改革攻坚时期的困难和挑战，跟上时代的脚步，满足社会和经济大踏步对政治提出的新要求，实现有力政府、民主政治、和谐社会的伟大目标！

参考文献

[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2013-7.

作者简介： 齐婉兵 ，外交学院，科学社会主义与国际共产主义运动专业研究生